中国现阶段收入分配差距的体制成因与政府职责

曹顺霞

摘 要：中国现阶段收入分配差距问题已成为影响社会改革发展和社会稳定的重要因素。造成收入分配差距的原因是多方面的，探讨中国现阶段收入分配差距的体制成因，明确政府在完善收入分配制度中的职责，对缩小收入分配差距、构建公平合理的收入分配秩序具有重要指导意义。

关键词：收入分配差距；体制成因；政府职责

中图分类号：F124.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）01-0006-04

改革开放以来，中国收入分配制度冲破了平均主义的束缚，形成了以按劳分配为主体、多种分配方式并存，按劳分配和按要素分配相结合的分配制度。分配制度的改革创新，对于调动人们的劳动积极性、推动经济社会发展、提高资源配置效率发挥了重要作用。但由于体制的转型以及改革进程中诸多复杂因素的交织，近年来，中国收入分配差距逐渐扩大，这样既不利于经济的持续健康发展，也可能危及社会的稳定。探讨中国现阶段收入分配差距的体制成因，明确政府在调节收入分配、构建公平合理的分配秩序中的职责，具有特殊重要性和紧迫性。

一、中国收入分配差距的现状

分配公平在社会公平体系中处于最高层次，是社会公平的根本内涵。改革开放以来，中国经济获得快速发展，居民收入水平有了大幅度的提高，但收入分配差距也越来越大。在30多年的时间里，中国收入分配由世界上最平均的国家之一变成为收入差距较大的国家。

1.社会收入差距总体呈扩大趋势

从反映社会收入差距的基尼系数看，中国居民收入分配差距不断扩大。在20世纪80年代初，中国基尼系数是0.28，处于相对低位。进入90年代后基尼系数急剧上升，1993年已超出国际警戒线0.4，达到0.4070。2013年1月国家统计局首次对外公布了2003—2012年最新计算的基尼系数，数据显示，2003年的基尼系数是0.479，2004年稍有下降，往后是逐年攀升，2008年达到最高值为0.491，以后又逐年下降，到2012年基尼系数为0.474，较2011年下降0.003个基点，但仍处于远远高于警戒线的水平，表明居民收入分配差距依然较大[1]。

2.城乡收入差距不断扩大

中国是一个传统的农业大国，城乡居民收入的差距由来已久。由于体制、政策存在差别，国家对农村的投入有限，城乡收入差距并没有随着社会经济的发展而缩小，反而进一步扩大。据国家统计局统计，1997年，中国城乡居民收入比为2.6∶1，2010年已达到3.33∶1[2]。如果综合考虑城乡居民福利、社会保障、基础设施等因素，城乡差距就远不是3倍。

3.地区收入差距不断拉大

改革开放以来，国家实行让东部沿海地区先发展起来的非均衡经济发展战略，东部沿海地区得到更多的政策扶持，走上了快速发展的轨道。进入20世纪90年代，由于各地区自然条件、社会经济条件以及国家政策导向的差异，各地区之间的经济发展水平以及居民收入差距迅速拉大，并呈不断扩大的趋势。1978年，东中西部地区居民人均可支配收入比例是1.10∶1∶1.01，到2002年扩大到 1.39∶0.96∶1，2010年已达1.49∶0.99∶1。如何促进中西部地区经济发展，实现地区经济发展平衡，仍是有待进一步解决的重要课题。

4.各行业间收入差距也在不断扩大

最近几年，中国的金融证券、电力电子、能源交通等垄断行业的高收入，越来越引起公众的强烈不满。因为它们长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和福利，造成了严重的分配不公及行业间巨大的收入差距。根据2010年人力资源和社会保障部的统计，电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2～3倍，如果再加上住房、工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间[1]。

5.不同社会阶层收入差距巨大

不同收入阶层占有社会总收入的比例是世界上通用的描述收入差距的指标。2013年国家统计局公布数据显示，如果把城镇居民按收入水平划分为五等份，低收入组人均可支配收入为10 345元，而高收入组人均可支配收入为51 456元，差距近5倍；农村居民低收入组人均纯收入为2 316元，高收入组为19 009元，差距为8倍左右[3]。据人社部劳动工资研究所发布的2011年《中国薪酬发展报告》显示，中国收入最高的10%家庭是收入最低的10%家庭人均收入的65倍，不同社会阶层收入差距巨大。

二、中国收入分配差距的体制成因

中国在体制转轨、经济转型的过程中，一些体制机制方面的缺失或漏洞，成为收入分配差距扩大的重要原因。探讨收入分配差距的体制成因，对明确政府在收入分配改革中的角色定位有着重要的指导作用。

1.非均衡发展战略是中国地区及区域收入差距的重要成因

中国区域之间自然条件不同，资源禀赋差异很大。由于资金和技术缺乏，改革之初要实行全国经济的均衡发展是很困难的。因此，中国经济发展大体上采取了非均衡发展战略，1988年9月邓小平提出的“两个大局”发展战略就是具体表现。“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”[4]在这一思想指导下，经济基础较好，文化、教育、科技等有优势的东部及沿海地区得到了更多政策倾斜而率先发展起来，中西部高素质的劳动力大量流入东部地区，东部经济发展越来越快，东西部之间的收入差距越来越大。由此可见，收入差距扩大与非均衡发展战略之间存在着必然的联系。

2.城乡二元结构是城乡收入差距的体制根源

中国二元结构的主要特征是“双重二元结构”，“即不仅存在以现代工业为代表的现代部门和以农业为代表的传统部门之间的经济二元结构，而且存在以城市社会为核心的现代元和以农村社会为核心的传统元。”[5]这种特殊的二元结构体制主要从两方面影响城乡居民的收入差距，一是通过工农业产品价格的“剪刀差”剥夺农业，为工业化发展提供支持，从而导致农村长期贫穷落后。二是通过一系列城乡分割的制度体系剥夺农民发展机会，如中国特有的户籍制度长期以来把农民束缚在土地上，限制了农民向城市的转移；农村人口和城市人口在就业、教育、社会保障、公共资源等方面又存在巨大差异，形成了城乡收入差距扩大化的基础。就是现行的劳动就业体制也无法使农民工享受“同工同酬、同制同权”的待遇，农民的收入就一直难以提高，城乡收入差距持续扩大。

3.市场经济条件下收入分配制度的缺陷及改革滞后是收入差距进一步扩大的推手

在改革的过程中，中国政府一直致力于收入分配制度改革，缩小收入分配差距，体现社会公平。但当前，中国收入分配制度初次分配存在缺陷，再分配调节体系不完善的突出问题，成为收入差距进一步扩大的推手。

在市场经济条件下，初次分配主要依靠市场机制发挥作用，但是由于中国的市场机制还很不完善，初次分配中存在的问题导致收入差距的拉大。如劳动报酬在初次分配中的比重偏低问题。资本、土地、技术等生产要素形成市场分配机制相对容易，劳动报酬实现完全市场调节相对较难，也较为复杂。在初次分配中资本和要素所得偏高，劳动者所得偏低，劳动报酬正常增长机制还没有真正建立起来，劳动者工资增长赶不上企业利润增长。根据国家统计局2000—2010年资金流量表数据，劳动报酬在初次分配中的比重由53.3%下降到47.8%[6]。而且劳动者阶层的收入形式较少，资本阶层的收入形式较多，从而进一步拉大收入差距。政府没有及时采取措施调整收入分配过程中出现的偏差，使得初次分配的缺陷不能及时修正。

初次分配产生的收入分配差距，必然要通过以政府为主导的再分配机制加以扭转。但在中国，再分配调节机制还不健全。一是财政、税收调节收入分配的功能尚未有效发挥。中国现行的税制中与税收调节收入分配差距相关的税种还很不健全，主要通过个人所得税进行调节，社会保障税、遗产税和赠与税还没建立，消费税和财产税等既不完善、功能也不健全。二是救济性再分配力度太小，农村贫困人口的脱贫、城市下岗工人的救济和救助力度太小，未能使他们摆脱贫困状态。三是社会保障机制不健全。社会保障体制改革滞后，农村社会保障覆盖面严重偏低。城乡居民享受社会保障待遇的差距较大，在养老保险方面还远未达到城乡统一的标准。四是慈善捐赠观念落后，慈善事业的发展滞后于经济的发展，慈善捐赠占GDP的比重较低。捐赠额度较高的2008年也仅为人民币458亿元，仅占当年GDP的0.18% [5]。

4.体制运行过程中的无序因素导致收入分配差距进一步拉大

中国体制改革采取渐进的方式进行，体制运行的有序因素可以保证经济平稳快速增长，提高人民生活水平，缩小收入分配差距。但分阶段的渐进式改革以及新旧体制的摩擦和矛盾，为权力寻租、违法经营、垄断等无序行为的产生留下了体制性空间，我们称它为体制运行中的无序因素。如以权谋私、权钱交易等权力寻租的腐败行为。一些人利用手中的权力聚富敛财，非法收入动辄几十万、上百万，上千万甚至更多，这是当前中国民众最为痛恨的收入分配不公现象。一些国企国有企业领导利用国有资产监管中的漏洞借国企改制之名，通过企业管理层低价收购，肆意侵吞国有资产，这已成为中国国企腐败的最主要形式，权力寻租进一步推高了中国的贫富差距。

三、缩小收入分配差距的政府职责

收入差距过大会挫伤人民群众的积极性，不利于中国经济持续、快速、稳定增长目标的实现，也威胁着当前中国社会的稳定。中国政府应明确职责，切实履行调节收入差距的职能，努力构建公平合理的收入分配秩序。

1.积极推进收入分配制度改革，建立公平合理的收入分配制度是政府的首要职责

中国政府要坚持以经济建设为中心，推动经济持续健康发展，不断增加社会财富。并在此基础上深化分配制度的改革，完善按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度，千方百计增加居民收入。党的十八报告也强调，“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”[7]十八大报告还明确提出了到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年“两个翻一番”的伟大目标，大大提振了全国人民的信心，也这标志着党和政府对建立公平合理的收入分配制度有了全新的认识。但是，要真正建立起公平合理的收入分配制度，确保最广大人民共享经济发展成果，关键是在实践中要尽快制定切实可行、体现公平合理的收入分配改革方案。中国政府应本着“权为民所用”、“利为民所谋”的执政理念，在深入调研的基础上，尽快出台收入分配改革方案及具有可操作性的实施细则，给民众以信心，还政府公信力于民。

2.发挥政府在调控地区及区域收入差距方面的主导作用

改革开放初期，邓小平“两个大局”思想实行的非均衡发展战略促进了中国东部沿海地区经济的率先较快发展，但同时也逐渐拉大了地区及区域之间的收入差距。为此，必须发挥政府在调控地区及区域收入差距方面的主导作用，即在保证国家宏观调控统一性的前提下，对中西部地区在某些方面、某些领域采取更加灵活的政策措施，使用政策资源调控地区及区域经济的发展。中国1999年起实行的西部大开发战略就是发挥政府主导作用，把西部经济发展摆在了国家发展越来越重要的位置，让其优先发展，以缩小区域差别。同时，中央政府可以通过进一步完善财政税收政策和转移支付政策，进一步提高中西部地区的造血功能，并从制度上保证中西部地区得到长期稳定的财政援助。还可以通过政府主导进一步促进东中西部的经济合作，促进中西部经济的迅速发展，缩小东中西部的区域差距。2012年初数据显示，中西部地区城乡居民收入增幅已高于东部地区[8]，表明中国地区及区域收入差距已呈现缩小的趋势，今后中央政府必须继续坚定不移地扎实推进西部大开发战略，切实执行并完善相关的各项政策和配套措施，为缩小地区及区域收入差距奠定制度和政策基础。

3.推动新型城镇化建设，促进城乡共同繁荣

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化建设，是缩小城乡收入差距的根本途径，推动新型城镇化建设，必须充分发挥政府的主导作用。首先，加快户籍制度的改革，健全和完善农村人口向城镇转移的各项政策法规，给予进城农民以平等的国民待遇，有序推进农村人口向城镇的转移。其次，健全和完善产业政策，增强中小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，使大量进城务工的农民真正转变为城镇居民。再次，增强农村发展活力，“着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”[7]，以促进经济社会发展，实现共同富裕。

4.进一步规范和完善收入分配秩序，理顺分配关系

一是提高居民收入在国民收入分配中的比重。提高居民收入在国民收入分配中的比重，取决于政府能否在国民收入分配中向居民收入分配倾斜，相应地降低政府财政收入的比重。据《中国薪酬发展报告》（2011年）显示，2011年中国居民收入增长远远低于财政收入和企业收入增长。中国公共财政收入10.37万亿元，增长24.8%，增幅分别是城镇居民人均可支配收入名义增幅的1.76倍和农村居民人均纯收入名义增幅的1.39倍，而同期企业收入增长幅度为20%左右，也远高于居民收入。国家和企业的收入偏高，国民收入和劳动报酬的比重必然减少。因此，必须提高居民收入在国民收入中的比重，还富于民。

二是提高劳动报酬在初次分配中的比重。中国应该随着社会经济的不断发展，促进合理的劳动报酬机制形成，逐步提高劳动者的报酬。如通过法律规范形成企业职工工资决定机制、正常增长机制、合理调节机制和最低工资标准、最低福利津贴等组成的企业职工收入保障机制，大力提高在职职工的工资水平，使公有制企业职工工资增长高于企业经济效益的增长速度，非公有制企业职工工资增长高于CPI增长速度。探索建立符合中国国情的劳动者利益协调机制，使那些只能凭劳动力赚取收入的低收入者能更多地分享到经济发展的成果，确保他们的劳动报酬能够随着经济的发展逐步得到提高。

三是加强对公权力的约束和监督，清除各种特权及腐败行为。要完善制度，从源头上杜绝权力寻租等腐败行为的发生。特别要深化行政体制的改革，“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[7]推进行业垄断改革，促进行业间的公平分配。改革国企高管的薪酬制度，加强对高收入层收入的监管和调控。如规定高管薪酬必须与企业利润挂钩，利润增，薪酬增；利润减，薪酬减，同时规定高管薪酬增长不得超过企业利润的增长，彻底改变国企高管薪酬与其经营管理业绩脱钩的痼疾。

5.完善财政和税收体制，有效调节收入差距

加强财政转移支付的调节作用。财政转移支付在促进地区间基本公共服务均等化，均衡居民收入分配方面发挥着重要的作用。必须健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，发挥公共财政在再分配领域的调节作用。

完善国家税收调节体系，推进税制改革。税收是调节收入分配的重要手段，也是对国民收入进行再分配、进一步体现社会公平的重要环节。中国处在社会主义初级阶段，税收政策还有待进一步完善。可以运用直接税和间接税两种税收模式调节行业、企业、阶层、群体间的收入分配差距，特别是调节垄断行业的超额利润。通过合理征收个人收入所得税、遗产税、财产交易税、房地产超面积使用税等来限制过高的收入，缩小居民的收入差距。

总之，中国现阶段收入分配领域存在的问题已成为中国经济社会深入发展各类矛盾的集中指向，如任其发展，将会影响中国社会主义和谐社会的构建。虽然公平分配是经济发展中的难题，但只要中国政府明确职责，不断深化分配制度的改革，一定能够构建起公正合理的收入分配体系。

参考文献：

[1] 统计局首次发布十年基尼系数略高于世行计算的数据[N].人民日报，2013-01-19.

[2] 城乡分割等拉大收入差距 专家建议加快改革[N].人民日报，2010-05-24.

[3] 2012年基尼系数为0.474 城镇居民收入差距超4倍[EB/OL].中财网，http：//www.cfi.net.cn/p20130119000142.html.

[4] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：277-278.

[5] 于国安.中国现阶段收入分配问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2010：84-97.

[6] 十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：300.

[7] 中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012：2-33.

[8] 中共中央宣传部理论局.辩证看 务实办（理论热点面对面2012）[M].北京：学习出版社，人民出版社，2012：2.

[责任编辑 吴高君]