解放教育生产力 释放发展新能量

朱永新

在2014年年底结束的中央经济工作会议上，习近平总书记明确提出，市场经济是法治经济，不能够用行政命令、强制手段，一切要坚持以解放和发展生产力为标志。李克强总理也谈到，要以政府自身的革命带动各领域的改革，使改革的新红利释放发展的新能量。

其实，本届政府组成以来，工作重点之一就是简政放权。2013年3月17日，刚刚就任国务院总理的李克强就明确表示，要把国务院各部门的1700多项行政审批减少1/3以上。他指出：“这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”在他主持的国务院常务会议上，有20余次是讨论简政放权问题。他为什么如此重视简政放权？其实就是想最大限度地调动人的积极性。正如他在去年7月讲过的一句话：“把千千万万中国人的积极性调动出来、创造力释放出来，这就是改革的最大红利。”

教育是公共事业，当然不同于经济。但是，构建适应社会主义市场经济体制的教育体制，无疑是教育改革的重要课题。我们是否可以说：把中国人办教育的积极性激发出来、创造性释放出来，就是中国教育改革的红利呢？我的结论是肯定的。

我一直很困惑，我们的民族是全世界最勤劳最有智慧的，也是全世界最重视教育的，我们国家的GDP总量达到了全世界第二，教育投入也逐步加大，为什么我们的科技水平却只排在世界第20位？为什么相当一部分群众对教育并不满意？

客观来说，教育必须时时刻刻应对并解决现实的各种难题，教育本身就是一门永无止境的科学探索，但是除了这些客观原因，还有什么是我们现在就可以实施的改革创新？中国教育改革究竟应该如何推进？究竟应该如何释放改革的活力？

2008年，在纪念改革开放30周年的时候，我在《期待教育的更大解放》一文中谈到：改革开放最大的成功奥秘，其实就是解放了生产力，解放了人民群众的创造力。因为解放了农民，我们的餐桌开始丰富起来；因为解放了工人，我们的日用消费品开始丰富起来；因为解放了资本，我们方方面面的发展速度快了起来。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出了教育的“二十字方针”和具体目标。

2013年，中国共产党十八届三中全会的决定中，更是提出了深化教育领域综合改革的具体目标。如深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构；强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测；健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育等。

纲要颁布已经4年多了，教育改革虽然出台了如高考改革方案、大学章程制定、取消重点学科评审等不少措施，但总的来说依然是“这里的黎明静悄悄”。我们远没有建立起与社会主义市场体制相适应的教育体制。

教育改革需要进一步深度推进，关键是在新常态下给中国教育“松绑”。为此，我有如下设想：

第一，进一步简政放权，推进管办评分离，建立现代学校制度，彻底改变教育行政部门与学校的隶属关系

建议教育行政部门不再有自己直属的大学，今后的高校分为国立大学、省立大学、市立大学和民办大学（含混合所有制、股份制等类型），也不要有自己直接隶属的中小学。公立大学和中小学分别由各级政府兴办、教育行政部门管理、专业机构评价、社会和专业机构监督，成立各级政府直属的教育拨款委员会，对高等教育机构和中小学进行拨款。

中小学原则上分为公办学校和民办学校（含混合所有制学校、股份制学校等），前者为政府公共财政拨款，后者为民间资金投入。政府可以通过购买公共产品服务的方式支持民办学校，也可以通过托管的方式将公办学校交给民间管理。这样，教育行政部门才能一视同仁地对学校进行管理，而不再有自己的“亲儿子”“干儿子”之分。

建立现代学校制度，变过程管理为结果管理。改变现在教育行政部门对教育过程管理具体入微、过于琐碎的现状，尽快建立起变过程管理为结果管理的新体制，将过程管理的权利交给学校的自治管理机构，如学校学术委员会、家校合作委员会等。校长也要把相应的权利还给教师，让教师有更多的教学自主权。

取消全国统一的文凭颁发制度。取消教育行政部门直接颁发毕业证书和学位证书的做法，由学校自己颁发学历和学位证书，对自己的办学质量负责，并且接受教育行政部门和社会的评估监督。

第二，启动新一轮高校体制改革，推进学科建设和课堂教学模式变革

关于中国大学改革的方向，著名学者施一公曾经说过，中国大学的根本问题是用同样的指标要求所有的大学。解决这个问题的方法也非常简单：“教育部给大学松绑。大学多样化，政府不要把手伸得太长，不要一刀切，不要每个学校都引导就业，每个学校都用就业这个指标去考核领导，这对大学有严重干扰。”

建议将部分大学转制。与其要求许多大学转为职业技术类，不如把这些大学进行转制，交给民间机构托管，或者进行股份制改造，或者彻底转为民营，吸引上市公司和科技型企业将资本投入教育。根据“中国教育三十人论坛”成员胡瑞文的最新研究显示，近年来民间对于教育的投入少了1个百分点，差不多相当于政府增加的教育经费。这次改革，可以拿出几所“985学校”“211学校”进行试点，这样才能够吸引民间资本，真正激发民间的活力。同时，选择一批强势学科，瞄准世界一流学科的标准进行建设，建设一流学科比建设一流大学更容易取得成效。

第三，制定更加灵活、更加优惠的政策，鼓励民间力量办学，探索创办小微学校

我始终认为，官方民间携手，才会形成完整而强大的推动力。民间藏龙卧虎，教育也不例外。但实际上改革开放以来，民间力量在教育上并未真正起到应有的作用。

在美国，且不说绝大多数大学是私立的，哈佛、耶鲁等排名前列的常春藤大学是私立的，小学有20%左右是私立的，中学有10%是私立的，而且近年来出现了把办学基础较差的公立学校交给民间机构管理的趋势，这类学校被称为“托管学校”，经费由政府公共财政拨付，管理由民间力量运营。据统计，1994年以来，美国的托管学校数量不断在增加，2011年达到5637所，在41个州拥有200万学生，占全美学生总数的4%。

在英国，虽然只有7%左右的学生在私立中小学就读，但是办得最好的学校往往也是这些私立学校。而且，近年来出现了一种类似美国托管学校的“自治学校”（Free School，也可以翻译为自由学校）。2011年秋季，由政府出资，家长、教师、宗教团体和慈善组织开办的“自治学校”相继开门迎来新生。这些学校享有充分的自主权：不受地方政府控制，享有较大的预算控制权，在招募员工、设定教师工资、设立教学大纲等方面有几乎完全的自由，甚至有权改变学校的学期长短和教学日程。任何个人和社会组织，只要愿意推动平等和民主的价值观念，能够做到尊重个人、善待环境，并且承诺反对暴力和种族主义，就可申请开办学校，按自己的意愿实施教学。

当然，这类学校和其他公立学校一样，也必须接受英国教育督导部门的检查，并且参加各项全英统一考试。2013年，政府又核准了102所“自治学校”，计划招收10万学生，已经报名满额。西伦敦自主学校将拉丁文列为必修课，大受学生和家长欢迎。

在日本，公私立大学比例大约是1∶4。公立大学的比重呈下降趋势，国立及公立大学也都改成法人机构自负盈亏。

相比之下，现在我们给学校创办者设立的门槛太高。应该制定上市科技公司、民间资本进入教育的优惠政策。其实，只要在满足基本办学条件、保证师生安全的前提下，就应该允许进行各种办学的探索。

此外，应出台更加灵活优惠的政策，鼓励探索创办小微学校。我前年访问俄罗斯，看了一些学校，校长们告诉我，俄罗斯学校一般是从幼儿园到高中，学校规模在600人左右。也就是说，平均每个年级在40人左右。所有的孩子基本上都在家门口的学校上学，校长和教师对学生的情况也非常熟悉。教育教学一以贯之。现在，我们为了提高所谓的办学效率，办了许多巨型学校，甚至连校长都认不全自己的教师，更不要说熟悉学生了。所以，我们应该鼓励兴办小型的居家式幼儿园，鼓励兴办小规模的中小学，鼓励创办类似美国“深泉学院”一样的小型大学。

要真正地建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，把更多的民间智慧和财富吸引到教育的河流中。我相信，只要我们给民间力量以舞台，他们一定能够唱出一台中国教育的好戏。只要给民间力量以机会，中国的教育就一定会释放出更大的能量。

第四，鼓励创办普惠性公益性幼儿园

美国一项“投资学龄前教育的经济回报”的研究数据表明，在儿童早教计划中每投入1美元，对各州居民的人均收入将增加2美元78美分——即使没有孩子，也会因此受益。

在我国，随着学前教育三年行动计划的推进，这项工作正在快速发展。但是，民办园太贵上不起、公办园太少上不了等现象仍然普遍存在。而很多集体、街道办的幼儿园既不是彻底的公办园，又不是真正的民办园，成为历史遗留问题，影响幼教事业的健康发展。

在目前国民经济还难以实现学前免费教育的背景下，建议大量创办公益性、普惠性的幼儿园。也就是说，幼儿园的创办主体属于民办，但收费相对低廉，同时要强化师资培训、提升水平。

在这方面，成都市已经探索出一条新路子。他们一是限价收费，明确规定中心城区及其他区（市、县）的公益性幼儿园保教费标准。二是建立“以县为主”财政补助机制。三是建立倾斜扶持的奖补机制。四是制定市、县、乡三级办园标准，下发《成都市公益性幼儿园管理暂行办法》，规范管理，努力创建公益性幼儿园准入与退出机制。调查显示，迄今该市公益性幼儿园学位覆盖率已经超过60%，对就近、方便入园感到满意的市民达80%以上。

第五，进一步提高教师待遇，吸引优秀人才加入教师队伍

归根结底，决定教育质量的是站在讲台上的教师。教师是教育的灵魂。然而，师资问题又是与许多社会因素密切相关的难题。中国经济发展东西部之间的不均衡、内陆和沿海的不均衡、城市和乡村的不均衡等，都是制约师资均衡的要素。要想彻底解决师资均衡问题，需要全社会的配合。

眼下的当务之急，是提高农村教师的待遇。现在农村教师收入偏低的情况比较普遍，农村教师工作量大，平均承担的班级数是县城教师的1.38倍、城市教师的1.31倍，流失情况仍比较严重。为此，到偏远地区支教的教师应该有特殊津贴，民办教师、代课教师应该与公办教师同工同酬。

必须保证国家与教育部在城乡教师、校长交流上的几个相关重要文件的落实，保证在县（区）域内义务教育学校教师、校长交流能够正常进行，真正使师资能够在城乡之间尽快进行均衡配置。同时，应给农村教师更多的培训成长机会，切实提高他们的专业能力。

衡量一个国家教育品质的重要标准之一，就是优秀人才能否顺利进入教育领域，从事教师职业。建议尽快出台相关政策，吸引社会上的优秀人才以各种方式进入教师队伍。比如实行作家、诗人、书画家驻校制，请各种民间工艺大师、能工巧匠进入学校开设特色课等。这些特殊人才既能充实教师队伍，在潜移默化中带出一批一线教师，还能为国家减轻人员聘任上的经费负担，可谓一举多得。同时，可以借鉴民间“常青藤”计划，出台鼓励退休教师与科技人员到乡村支教的相关政策。

第六，完善社会主义教育法律体系建设，用法治为教育改革保驾护航

教育改革既要吻合教育规律大胆推进，也要规范治理有章可循。习近平总书记在全国经济工作会议上强调，市场经济需要法治思维及法治方式。教育当然也是如此。中共十八届四中全会提出了全面推进依法治国的方略，依法治教是依法治国的重要内容，更是依法治国的教育保障。

纵观世界各国，都非常重视教育立法工作。日本的教育法律有100余种，诸如《学校基本法》《教育基本法》《终生学习振兴法》《幼儿园设置法》《高中设置法》《学校教育法》《环境教育法》等。早在1947年，日本国会就颁布了《教育基本法》，明确了国家的教育目的、教育方针、教育机会均等、义务教育、男女同校、学校教育、社会教育、政治教育、宗教教育、教育行政等基本原则。这个《教育基本法》根据日本《宪法》精神制定，同时又是制定其他教育法规的依据。

美国重要的联邦教育法约有100多部，许多法律是针对某一个具体问题制定的，如《全国学校午餐法》《美国情报和教育交流法》《儿童科学俱乐部法》《国防教育法》《儿童营养法》《聋人模范中学法》等。

我们的《教育法》《教师法》《高等教育法》已经实行数年，在社会跨越式发展、变化日新月异的情况下，许多条文明显已不能够适应形势发展的需要，亟须修订完善。新时代中产生的许多新问题，更是迫切需要立法加以规范。

但相对而言，我国的教育立法，长期滞后于教育事业的发展。从2003年以来，十余年没有通过一部教育法律。我担任十一届全国人大常委期间，没有通过一部新的教育立法；十二届全国人大关于今后五年的立法规划里，也只有“修订《职业教育法》”一项规划，社会呼声极高的《学前教育法》《学校法》等都不在此列。国家中长期教育改革和发展规划纲要提出的“六修五立”的教育立法计划，要在2020年全面完成，任务非常艰巨。

另外，我们教育执法的力度也需要进一步加大，必须改变有法不依、违法不究、执法不严的情况。同时，应改进我们的政治思想教育课程，加强中小学法治教育的内容。

在新的法律出台之前，对于许多教育改革的探索，不妨按照“法无授权不可为，法无禁止皆可为”的原则，按照鼓励民间智慧和民间资本进入教育领域、鼓励基层学校与教师大胆创造的指导思想，举办各种“一事一议”的征询意见和听证活动。

在世界范围内，教育的“简政放权”正在如火如荼地展开。在中国，我们提出重启教育改革，就是希望能够赢得最大的红利——在新常态的背景下，解放教育生产力，释放中国教育人的活力和创造力，创造中国教育的新机会，实现中国教育的新梦想！

（作者系民进中央副主席、中国教育学会副会长）

【相关链接】“中国教育三十人论坛”于2014年12月14日在北京成立。该论坛是为对教育改革具有长期认真思考的资深学者提供的一个交流平台，平台的最大特点是跨界交流。论坛成员既有教育理论家，也有一线教育工作者，既有经济学家，也有人文学者，将来还要邀请政界、企业界、科技界的人士参加。“中国教育三十人论坛”的宗旨是坚持实事求是的精神，聚焦于中国教育改革的重点、热点、难点问题，架设起学术研究与公共政策之间的桥梁，为深化教育改革和教育事业的健康发展建言献策，聚智启思。