“国家治理现代化与社会治安防控”专题研讨会

纪 要

(上篇)

专题一:国家治理现代化

主持人:翟英范

(时间:2014 年12 月17—18 日)

皮艺军:人是观念的动物，特有的观念才会产生特定制度的价值选择。以儒学为核心的传统观念在更新中所依赖的标准，应当以是否符合现代化来加以扬弃。国家治理应当观念先行，以符合现代化的观念来指导可操作的治理方略，最终形成法治治理的局面。

张远煌:社会治理与传统的管理或监管主要有三个方面的不同:一是治理的主体不同;二是治理对象更加广泛;三是在实现方式上有重大改变。社会治理有“三只手”:有形的政府之手，有形的市场之手和社会自治之手。要用好政府这只有形之手，激活市场这只无形之手，同时要完善我们的社会自治之手。

卜安淳:观念转变是为了指导我们解决问题，让我们解决问题的时候观念不要保守，或者方法更多、方法更好。我们要把现在大数据时代的技术用在解决问题上，包括我们的法律问题、制度问题，一个问题一个问题地去解决。法治这张网是国家治理的网，我们要把这个网给弄好。

张 荆:对于警察权力的制衡，强调警察价值的相对中立，有利于保障公民的民主、自由和人权，避免警察服务的倾向性，保障警察执法的公正，保障警民关系的和谐，也有利于警民携手共同防控犯罪，建立长治久安的社会秩序。下一步的改革应该在警察制度的顶层设计上下工夫，一是政府从经济活动中抽身，一心一意地研究社会问题，制定科学的政策，监督政策的执行，公平解决各种社会矛盾。二是着手解决警察地方化的问题，使警察能够更加公正地执法，做好执法服务。

师 维:国家治理现代化提出了治理手段问题，由过去自上而下的单一性手段走向多种手段的并用。有一个核心问题，就是过去的刚性手段，如何走向国家治理背景下的“刚柔并用”?如我们的社会治安防控问题，当前用的更多的仍然是刚性手段。我们看到人民警察法里面的警察权力的设置，规范的大多是以警察实力为支撑的刚性手段。如何实现手段由刚性到刚柔并济，多手段的综合应用，如何从武力使用走向谈判、对话、指导、服务等上面去，也同样需要规则制定。

翟英范:建构一个现代化的国家治理体系，不仅是国家治理现代化的根基，也是国家治理能力的一种体现。体系和能力是一个问题的两个方面，二者相辅相成，缺一不可。

翟英范(河南警察学院教授):各位专家，今天是“犯罪学中原论坛”成立之后的第一次学术研讨会。在此之前，我们曾经在这里召开了“犯罪学批判”、“犯罪生物学”、“弱势群体犯罪及其政策反思”、“犯罪学学科建设”等多次专题研讨会，并且先后在河南的永城市、禹州市进行了较大规模的学术调研活动，其间有来自全国各地的知名犯罪学家60余人次参加了这些活动。参加这些研讨会的犯罪学家建议将这些研讨会命名为“犯罪学中原论坛”，他们认为“这个论坛既是中原的，更是全国的”。他们相信“犯罪学中原论坛”必将成为我国犯罪学研究的又一个重要的学术阵地。来自中国政法大学“中国犯罪学高层论坛”的皮艺军教授和来自北京师范大学“中国企业家犯罪高端论坛”的张远煌教授亲自到会祝贺并参加揭牌仪式，我们感到非常高兴。在这里我再次向他们和与会的专家学者表示真诚的感谢!

“犯罪学中原论坛”今天研讨的题目是“国家治理现代化与社会治安防控”。国家治理的现代化，主要是指国家治理体系和国家治理能力的现代化。这个问题的提出与我国社会经济的发展有着密切的关系。在三中全会上中央正式提出了“国家治理现代化”的问题，到四中全会又提出了“法治化建设”的问题，这两个问题尽管提出的时间有先后，但在本质上应该是一个问题的两个方面，都属于国家现代化管理的重要组成部分。国家治理现代化也为今天犯罪学的研究提供了广阔的空间。我们把“国家治理现代化与社会治安防控”作为今天的研讨内容，无疑对犯罪学的研究有着积极的现实意义。

张远煌(北京师范大学教授):我们国家，就像小平同志讲的，还属于社会主义初级阶段。而犯罪学学科，它只有当社会发展到比较高的阶段，才会对它产生一些现实的需求。我经常跟同行的学者讲，有没有非洲犯罪学?为什么犯罪学产生于西方?因为西方工业化最早。而后为什么犯罪学在美国最发达?因为这里面说到一个国家治理层面的科学性问题，处于不同发展阶段的国家，对治理犯罪的要求不一样。只有人们对治理犯罪有科学性方面的要求的时候，犯罪学的功能才会被真正发现。党的十八届三中全会决定提出的一个改革的总目标是什么呢?就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。这个现代化，说直白一点，就是人的现代化，是治理方式和治理观念的现代化，这与社会治安防控也是紧密相连的。尤其在今天，犯罪学在中国整体不够发达的情况下，河南作为一个省级区域专门成立一个犯罪学论坛，结合本省实际探讨犯罪学前沿问题，这表明我们河南省犯罪学研究已经走在全国前列。

“犯罪学中原论坛”这个平台基础比较好。中原长期以来是我们中华文明的发源地，在犯罪学这方面应该说也走在前面了，我们作为一个学术共同体，有良好的基础，所以这实在是个好事。无论如何，对其成立我要表示衷心的祝贺!

我讲一下怎么来看待国家治理现代化，它是怎么提出来的。实际上，治理的话语体系在十八届三中全会决定里得到了正式确认。有人统计，在这个决定里，“治理”这个词出现了24 次，把治理提到前所未有的高度。我们通过这种词语使用上的强度，看到了执政党在管理社会方面的重大观念转变。这是我们应该关注的。

“治理”一词源自于西方。西方产生的基础就是金融危机。西方的政治学家和管理学家提出治理的概念是基于这么一个事实:一方面发现了市场的失灵，市场在资源配置上难以发挥预期的作用;另一方面又发现了政府在资源配置上的失效。一个失灵，一个失效，政府不管用，市场也不管用，怎么办?现实表明传统的模式有问题，所以在这个背景下提出了一个概念，治理的概念。其实，我们在20 世纪90 年代已经把这个概念引进来了，开始是在学术界，尤其是在管理学界里面。现在三中全会之后，治理这个话语体系它成为一种官方的，表明了一种治理国家的观念上的重大变化。那么，治理又与传统的管理或监管有什么不同呢?主要有三个方面的不同。

第一，治理的主体不一样。原来在社会公共事务方面，政府是大包大揽，就像我们国家经济发展一样，三十多年来一直是政府在主导、在推动，而没有充分发挥市场在资源配置方面的作用。还有社会组织的功能未充分发挥。治理的理念就是强调除了政府外，还要政府与各种社会力量能形成合力，通过多方之间的共同治理达到良治的效果。这是治理的一个特征。

在此，以我们北师大企业家犯罪预防研究中心研究的企业家群体为例，随着我们国家市场经济的发展，到2013 年年底，全国国内市场主体达到6000多万，并且这个势头还在发展，这个民间力量真的很强大。当然我们讲治安防控还有其他的一些群体，社会力量日益壮大，你不重视这个力量，光靠国家、靠官方的监管力量要把社会治理好，基本上是不可能的。说到我们的治安防控，是不是就靠我们公检法机关?社会组织方面的力量怎么发挥?公民个人的力量怎么发挥?这三者之间如何实现良性互动?对这些问题，都需要立足于治理的理念进行反思和探索。对比一下，西方有些现象我们可能感觉比较奇怪，在西方国家连监狱都有私人监狱，政府买服务。我们再也不能够仅仅靠我们的司法机关来包揽社会治安了。因为，在治理的旗帜下，实质包含着深刻的“民主”、“法治”精神。这是治理的第一个含义。

第二，治理对象更加广泛。治理的根本目的是在公共事务领域里面，要通过共治达成善治，对国家好，对社会组织好，对公民自身好，而不仅仅是靠国家管理维护秩序。这里面我们经常说有三只手，这里的三只手是什么呢?一是有形的政府之手;二是有形的市场之手;三是社会自治之手。

那么这三只手之间怎么协调?怎么融合?这三只手就像十八届三中全会报告中讲的一句话:一方面要发挥市场在资源配置中的决定性作用;另一方面要更好地发挥政府监管作用。这两种发挥就体现了这三只手的协调性。要用好政府的有形之手，要激活市场这只无形之手，同时要完善我们社会自治之手。这三者一旦融合，在我们公共社会管理上就能达成一种比较好的协调行动，并且效率也会高。在我看来，用好政府之手的要害，目前在我们国家就是管住政府这只手。出现矛盾和冲突，该司法解决的，你政府就不要去插手，该你政府负责的，必须尽职到位。我们现在面对的一个最重要的问题，就是市场活力激发不出来，再一个就是自治之手现在还很微弱。从治理角度看社会治安防控，这三点怎么来融合?有的治安服务，政府可以通过社会购买来实现;有的治安防控，我们完全可以通过社会自治能力的提高来实现。社会力量和个人力量到位了，剩下的治安方面的“危难危重”任务，就必须由公检法承担，该抓什么，重点在哪里，也都明确了。

最后就是从治理来看，在实现方式上也有重大的改变。就传统的管理而言，它有什么特点呢?刚性十足，强制性高，注重的是上对下的管制，而下对上是没办法管束的。这是管理或者是领导、监管的一个弊端。而治理的多元主体有一个前提，治理的规则大家一起讨论，并且白纸黑字得写上，保证大家的力量都得投入。这样，这里面就有一个相互尊重的问题。在治理语境下，政府不光是治理的主体，它同时也是被治理对象，并且政府自身得带头守规则。所以说，治理概念强调相互包容和严守规则，这既最大程度地体现了市场的要求，也最大程度地体现了法治的要求。为什么我们十八届三中全会决定里面24 处提到治理，阐述的篇幅占到1/10，这个不是作秀，它的确表明在执政党这个层面已经意识到传统的管理模式、传统的管理观念已经不合时宜了。

所以说，在治理这个理念下我们需要讨论的社会治安防控的问题就比较多了，既涉及观念层面的转变问题，也涉及治安防控具体策略的反思和新的对策体系的构建问题。我相信在治安领域实现从传统管理到现代治理的转变，也是个需要长期努力的过程。以依法治国为例，其社会共识达到了前所未有的高度，法治建设进入了真正的春天。但现在最大的问题是，我们的管理队伍，尤其是基层的不知道该怎么依法办事。因为传统上，很多的工作是靠权力来推动的，是靠行政命令办事的，如果抛开权力这个因素，时时处处都要按照法律来办事，很多人不知道怎么办，这是个现实问题。包括我们社会治安防控也是这样。我们换一个思路，以治理的思路来展开，以法治的思路来展开，治安防控的观念和路径应该怎么转变?我们首先要把这个问题弄清楚。如果前提性的问题没弄清楚，就一下介入具体的细枝末节上来探讨问题，站得不高，就必然看得不远。把基本问题弄清楚了，顶层设计的一些东西比较清楚了，再来指导具体的治安防控实践，才不至于发生方向性错误。这可能是我们的当务之急。

在这方面，希望我们中原论坛能以这个为契机，能够在全国独树一帜，为河南省乃至中原地区和全国的社会治安防控研究，做出突出的贡献。

皮艺军(中国政法大学教授):就我们这次论坛的题目来说，“国家治理现代化”首先涉及一个现代化的观念和现代化的制度。最基本的一个问题就是，到底我们这些观念是由制度来决定的，即在某种制度下必然持有某种观念;还是我们的观念决定我们的制度，有什么观念就有什么制度，某种制度是由持有某种观念的人制定或选择的。我想这是一个大问题。我们从西方照搬一种制度是非常容易的，不论是经济制度，还是管理制度，或是反腐制度、政治制度，但是我们搬来以后，就会发现它这里面有一个制度的实现问题。制度搬过来了或是制定了，但观念跟不上。执行制度的人没有想通，对制度没有理解，没有执行的自觉性。比如说一般而言，制度的执行要有“零容忍”的原则，可是到了实践中，越轨发生了，中国人会说“法不责众”，会说“下不为例”，会说“五十步笑百步”，会说“自我监督”(排除他律)，于是，再好的制度到了我们手里就不好了，不仅不好，反而成为把好人豢养为坏人的制度。在中国，制度、法律的制定与制度、法律的实现是画等号的。其结果，制度和法律不像是治国之策，更像是执政者的自我表白和自我安慰。

其实新中国建国本身是没有法律的，基本上是白手起家。从无法无天的“文革”到现在，进入到全世界历史上最快立法速度的时期。这些法律基本上是属于移植过来的，我们本身是没有这种法治传统的。没有法律制度，是因为我们没有法治的观念。两千年来中国人享受的是专制的稳定，而不是法治对权利的庇护。

说到法律的引进，这里存在着一个人性论的前提。西方法律它的基本理念讲的是人性恶，在这个人性恶的前提之下，它形成一种以他律为主的法律制度，而我们中国的文化是人性善，讲究的是自律。自律或他律绝对不是一个简单的观念问题。人性善的假设坚持的只能是自律，说我们可以自洽自治，可以自我净化。有了人性论这个差异，我们对西方价值观的抵制，就可以从这个角度来理解。

犯罪学从犯罪原因里面去找国家治理的方法。犯罪原因的理论认为，人是因为没有道德才会去犯罪，后来发现好像不可能没有道德，肯定他是有他的道德。盗亦有道，江洋大盗还是有他自己的道德的。他的道德决定了他的人生选择。

道德是不是有好有坏?有没有一种恶德?是不是两种道德比起来的话，有一种道德可能更加文明，有一种道德就不那么文明?比如说我们中国现代社会呈现出公德沦丧的现象，也就是杜尔凯姆说的“失范”。从上层到下层，从贫穷到富裕，从工农兵到士儒商，从国内到国外，中国人的公德弥散性地、结构性地、深层次地出现沦丧(孙正平说是“社会溃败”)。拿什么来拯救中国人，早已成为一种举国焦虑。梁启超在100 多年前就在《新民说》里说过中国人自古到今90%都是在谈私德，公德反而成为世上最稀缺的东西。委婉地说，中国人不是没有公德，而是过于迷恋私德，对公德比较陌生。一定要注意到，公德是直接跟法治社会相连接的。没有公德，这个社会是不可能有法治的，没有公德，这个社会肯定是人治的。但是没有公德又能有什么德呢?只能是私德。中国人信了两千年私德，但是真正系统研究私德的却十分罕见。

私德不一定是说人自私，而是一种道德类型，是与费孝通所说的熟人社会相连接的。人们在交往中以自己为圆心画出一个个的圈子，中国人的道德基本上是在熟人层圈子里才好使。有事当前，先想到的一定是找熟人。哪怕事情很好办，找个熟人等于是上了保险。当我们办事时不是熟人的时候，该怎么办?我们就把生人变成熟人，这是怎么个过程?很简单就是请客、送礼。为什么要找熟人，目的只有一个，那就是变通规则，扭曲规则，破坏规则。没有什么规则在熟人之间是不可破坏的。如果一个社会里，没有熟人就办不成事，就可以认为在这个社会里，法治和法治意识还处于弱势，人的因素仍然居于强势地位。

这里有一个问题，就是我们中国人的送礼和行贿之间到底有多大的区别?过去如果是重农抑商的话，重义轻利，没有功利观念，我们送礼送的是感情，但是我们现在送礼的时候，行贿的成分越来越大了。从中国人有利必送重礼、礼品的过度包装都可以看到其中功利的含义。如果我们的存在离不开熟人社会，行为选择离不开私德，继续疏远公德，这种价值观就会继续支配我们更倾向于接受与人治相近的制度，或是更不愿意接受与法治更吻合的制度选择。

所以，人是观念的动物。谈到国家治理现代化首先就应该是观念的现代化。中国社会在“文革”之后，所得到的最宝贵的东西就是观念更新。所以我还是认为，我们所持有的观念并不一定是我们制度可能产生的观念。比如说，过去的专制制度它会产生跟它相应的一些观念，但那是我们应当摈弃的。虽然我也不认为儒家文化是为专制制度量身定做，但最起码儒家文化中间有一些跟专制文化相通的东西，于是旧时的统治者才会选择儒家文化来支撑他们的统治。

那现在又存在一个问题，面向现代化的时候，我们的儒家文化还有可能跟我们一起往下走吗?通过对儒家文化的了解，我发现儒家文化当中存在着与现代化天然抵触的元素，比如说等级制、重农抑商、重义轻利、明哲保身、闭锁排异等等。这些元素首先它跟商业精神是相抵触的。所以韦伯断言，资本主义永远不可能诞生在中国。西方文明就是在商贸文明中间产生的，不仅产生了物质财富，而且产生了系统的精神文明。它的契约、诚信、平等、公平等等这一系列最基本的人类底线价值，是在商业文化、商贸交易活动中间产生的。因此，可以说观念与制度不是谁决定谁，而是说观念引导制度的选择，制度可以强化观念。归根结底是人类社会的地缘文化、生活方式决定了他们观念的形成。传统私德，在人性修养方面有它的正面功能。但是在商品经济和功利主义面前私德发生了变异，不再能继续保持使人自制、规训的功能，反而开始变成一种以自我谋利为动机的内在动力。这时的人缺少能从内部制约的力量，人的行为比过去那个封闭保守的年代更容易越轨。

再说复兴，现代化体现为中华民族的伟大复兴，让人听起来热血沸腾。其实应当是文化的复兴，是文明的复兴，要提到这个高度。文化的复兴就是开启民智，就是文化启蒙和观念更新，是对传统文化的一种重新扬弃。中国传统文化中有生命力的部分，自然死不了，死而不僵的部分终究是想救也救不过来的。衡量某种文化因子是不是还有生命力，可以把现代化当成一个标准，把符不符合现代化当做扬弃的标准。

不可否认，现代化跟我们的传统文化存在着抵触。不要幻想着传统与现代的无缝衔接，自然传承。法国大革命就毅然决然地与传统做了决裂。我们在封闭环境中产生的传统文化在现代化面前是极为陌生的，也是十分隔阂的，不存在欧美多元文化之间的融会贯通。辛亥革命的时候，现代化的信息临近了，变得水土不服的传统文化便开始摇摇欲坠、面目全非。辛亥革命粉碎帝制，把儒家文化得以存活的政治基础给打掉了，没有这种专制的政治基础，儒家文化还能继续存活吗?如果能存活，也只能把儒学中那些与专制、等级制、抑商轻利的部分剔除了，才能从处世哲学和修身养性的角度给儒学一个生存的空间。

儒家文化不仅与改革，而且与开放、与人权、与公平公正都存在着抵触。试图用儒家文化进行国家治理吗?试图用专制下产生的文化干预社会治理吗?例如，我们监狱里面依然还让罪犯背诵什么《弟子规》和《二十四孝》，在监狱里面成为必修课，直接拿过传统就想包治百病。众所周知，《二十四孝》的故事中，如《郭巨埋儿奉母》等，都是非常惨无人道的示范，完全是反人道的，这种东西不加分析，拿来就用，十分荒唐。其实，在监狱里面做个底线教育就可以了，不伤害别人和社会就是底线，没有必要让罪犯学做雷锋。本来就学不成，非要他们学，只能变成某些掌权者的自我装潢。

内蒙古的呼格案，那绝不是一个孤立的案子。本应相互制约的执法司法部门联起手来，把一个莫须有的罪名加在一个人的头上，并置他于死地。表面上看是公检法和党政联合办案，实质上它是一个非常精致的系统工程，一定有某种统一、残忍而又愚昧的文化形态(如“宁左勿右”、“命案必破”、“稳定压倒一切”等观念)在里面支持着这个系统的运行。这种文化到底是什么?可以说，这与中国人传统的治理观念、与中国人的私德及其思维方式相关。本人正在写一本书叫做《私德中国人》，其中有一句话作为题记:德止于私，将法治无望。从中国人的基础道德类型可以预见，中国法治的这一条路是非常漫长的。

说到国家治理现代化，我们总说四个现代化，第五个应该是管理现代化，其实不是管理现代化，应该是观念的现代化，人的现代化。人就需要一个观念的现代化，没有这个现代化其他全都不用说了，我们的现代化就可能变成了功利主义的现代化，就叫拜金主义的现代化，或叫GDP 的现代化。中国人有了钱，有了GDP，就可以对政治制度做出理性选择了吗?就能将改革的红利无限制地发扬光大吗?

所以我为什么喜欢制度后面的东西，这种所谓的制度创新，根本不可能是制度本身的创新，而是一定要有新的思维，这种新的思维是要学习换一个角度来看待原有的和那些可以借鉴的制度。

翟英范:在我们制定法律、设计制度的时候，或多或少都带有制定者自身的观念或者思想意识层面的东西，一旦这些杂念牵涉其中，客观、公平、公正的理想和愿望就很难完全体现。所以我们说无论是法律、制度或者政策的制定，如果让原有的制定者对其进行所谓开创性的改革，就很难突破固有的思想体系。所以这种东西出来之后，尽管它是现代化的法律，但是法律它本身在本质上还是不会有大的改变。在西方一些发达国家，为啥重大的法律或者决策的制定都需要进行公投?这样做的目的是为了获得更多人的认可，尽可能照顾各个层面、不同人群的利益。在我们国家，现在是广泛征求意见，东西一出来先发到网上，征求大家的意见，然后再进行反复的修改，应该说这是一个了不起的进步，比以往我们制定的那些法律法规要科学一些。但是现在我们提国家治理现代化，我想要真正实现现代化，可能会对以往的一些东西进行重新设计和更改，这是必不可少的，否则，国家治理现代化只能是一句空话。

卜安淳(南京大学教授):这几年我有一个感觉，例如现代化这个概念，是毛、周时代提出来的，弄到现在，我们还在谈现代化。最早谈现代化的时候，手机是什么，计算机是什么，我们大家都不知道，我们上课完全都是用手写黑板，写论文都是用方格纸。到邓小平讲现代化的时候，我们还是用方格稿纸写稿子，下面垫复写纸复写。到现在，信息化这样发达，我们还在谈现代化。这说明什么?这说明我们一天到晚要转变观念，一天到晚在观念层面谈转变观念。这是个非常大的问题，说明我们绕来绕去还是绕在观念层面的大概念、大词汇。治国的关键是法律、法制和法治，核心是依宪立法、依宪执法、依宪司法。那么我们可以梳理一下。我最近写的论文，从宪法的序言到宪法关于国家机构的规定，一项一项理一下，哪些宪法条款有对应的法律规范，哪些宪法条款没有制定对应的法律规范，哪些法律规范是很好地遵循了宪法的原意，哪些法律规范是违背了宪法原意的，哪些是我们在实际的法律执行中违背了宪法。我们大家梳理梳理，然后考虑问题怎么解决。民国时代就有人提出少讨论主义，多研究问题。但中国的革命方向没解决的时候，这个话不合适。现在我们搞现代化这么多年了，改革开放也三十几年了，我们还在那里绕现代化是什么东西，这对我们的国家治理、对我们的法治、对我们的依宪治国，是很不利的东西。

所以要一个问题一个问题地解决，去研究实实在在的事情。从宪法条款到法律条款，从法律条款到法律执行，从执行的程序到执行的职责追究，一个一个地、认认真真地去抠那些问题。我们有一些东西没有好好地抠一抠，政策就出台了，然后弄出一大堆的问题。例如土地问题，宪法里面规定，农村土地集体所有。请问这个集体是什么?1982 年宪法规定土地集体所有时，人民公社还存在，但到1985 年、1986 年，人民公社集体逐渐没有了。我们现在还在讲集体，我们讲的土地集体所有的集体是谁啊?早没有了。其后，在村民委员会组织法里面加了一条，农村集体土地归村民委员会管理。这个村民委员会，可以说它是两种性质:一种性质是村民自治组织;另一种性质实际上是乡镇政府的基层组织。这两个性质都不是宪法原条款意义上的东西。我们从宪法的修改到法律的规范，如土地法相关条款、物权法相关条款的制定，应该在这个问题上有很好的解决办法，但都没有拿出解决办法来，所以就瞎搞。村委会主任、村委会班子就把集体土地拿来卖钱。一个村长、一个村委会主任能贪污十几个亿，他怎么贪的?就是土地集体所有的法律问题没有解决好。从有人民公社的集体到没有那个集体，土地问题真的不好解决?其实很简单。那个人民公社为什么拥有土地?是入社的社员带进来的。人民公社解散，大队小队的财产都分了，土地让社员带出去，还给农民，不就解决了?还要什么承包?你可以用法律规定这个土地不准买卖，不准改做他用。例如说农田还是耕种，林地还是栽树，鱼塘还是养鱼，可以规定不准改变性质，这在法律上是可以做到的。如果土地已经在农民名下，你去拆迁，你去征用，那就是另外一码事了，就可以适用民事法律解决了。现在征用土地很简单，因为土地实际上不属于谁。

我不是说一定要怎样，但我们应该把这些问题解决好，问题既然发现了就要解决。1984 年起启动人民公社解散，到现在30 年了，土地集体所有的问题法律上没有解决。弄宪法学的人、弄民法学的人、弄物权法的人都不去研究。我在网上查了，没有讨论，只有我的一篇短文:《农村土地集体所有的由来》。1956 年、1957 年、1958 年农民带土地入社，一开始是土地入股的，人民公社不过是一个合股公司。我们不叫它公司，叫它公社，其实没有区别的，是个合股经营或者是叫合作经营的组织体而已。你可以叫它公司，你也可以叫它公社，叫它公会都可以，没有关系。这种东西可不可以拿掉?可以。但是你拿掉它，法律上的问题要解决，土地财产所有权的问题要解决。

现代化的社会，现代化的技术，现代化的人才，现代化的管理，现在叫现代化的治理。闹了半天我们的观念转变，转变来转变去还是观念的问题没有解决。观念转变是为了指导我们解决问题，让我们解决问题的时候观念不要保守，或者方法更多、方法更好。我们现在是大数据时代，不是一般的信息化时代。我们现在的大数据时代的技术能不能把它用在解决我们的问题上，包括我们的法律问题、制度问题。一个问题一个问题地去解决，一个技术一个技术地去落实，我觉得这个应该不难，比我们讨论那些很虚的东西还要简单。

这个法治就像一张网。假如这个网不好，这个网有漏洞，你怎么打鱼?或者是鱼小的时候你用大网，例如你用捕黄河鲤鱼的网去捕太湖银鱼，你怎么捕得了?或者是用捕银鱼的网去捕鲤鱼，也是不行的。法治这张网是国家治理的网，你要把这个网给弄好。我那篇文章，还谈了什么呢?检察院的职权在我们的宪法条款里面，不管是共同纲领、五四宪法，还是八二宪法，都很明白，人民检察院是国家的法律监督机关。什么叫法律国家监督?原先的人民检察院组织法写得明明白白。检察院的第一职权是什么?监督政府及其部门和工作人员的行政执法。首先是这一条，然后才是监督法院和其他国家机关，最后是监督公民，就是起诉公民的刑事犯罪。原来第一条就是监督政府，现在没有了，检察院不能监督政府了。为什么呢?1978 年的宪法中还是明明白白的，第一条是监督政府。1979 年的人民检察院组织法全部删了，就剩下了监督司法机关的刑事司法和监督公民了。到1982 年宪法，就把那些相关内容给删掉了，但人民检察院是国家法律监督机关的规定还在。宪法规定的国家法律监督机关现在实际上已经没有了，实际上沦落为国家的公诉机关了。公诉机关在绝大部分的国家(除中国外)是政府的司法部下面的一个公诉机构，它是很小的一个职权。

一般来讲，法治的结构中，司法的结构是这样的:刑事司法是政府司法部门代表政府起诉公民，然后由代表国家的法院来审判。行政诉讼是倒过来的，公民起诉政府，由国家的司法机关来审判。民事诉讼是公民起诉公民，由国家司法机关审判。它必须是这样的。我们现在的刑事诉讼是国家起诉公民由国家审判，这从法理上来讲也是很荒唐的。刑事诉讼应该是政府起诉公民由国家审判，不能是国家起诉公民由国家审判。

就是1979 年的检察院组织法，国家法律监督机关监督政府的职权被拿掉了。然后，检察院就没办法了，它变成一个公诉机关。但它要做强做大，于是检察院说，我也要主导司法。所以，我们的法理学教科书，一方面讲司法独立，另一方面又讲有两个司法机关。检察院也成了司法机关，它也主导司法，那么，作为司法机关的法院该怎样?检察院已经忘掉了它作为国家的法律监督机关应有的职权了。

张 荆(北京工业大学教授):刚才皮教授讲的和其他几位发言者讲的不是一个层面的问题，皮教授讲的是观念先行，制度固化，由相应观念来推动制度设计，然后形成制度，最终形成法治治理的局面。

围绕“国家治理现代化和社会治安防控”的题目，我想谈三点看法，可能和其他学者的观点不太一样。皮教授给我的研究定位为非宏观、非微观的中观研究。

第一，谈国家治理和社会治安治理向民间开放这样一个主题。国家治理也好，社会治安治理也好，应该向民间开放，它不是一个政府单方面的治理行为。

第二，谈警察的限权。现代社会区别于传统社会，警察作为国家的公器，权力需要受到限制。另外一个就是警察机构的中立化的探索，以及警察威望的重新建立。谈警察威望的重新建立是基于目前警察的社会威望与20 世纪五六十年代相比有所下降的感受。

第三，谈综合治理的对症下药。首先要把犯罪率攀升和社会病的原因弄清楚，才可能对症下药，才可能有的放矢地治理，也才能收到良好的治理效果。

首先谈第一点，关于国家治理和社会治理向民间开放这一点。2008 年世界金融风暴，当时的美国警界及相关学者大都认为美国犯罪率会大幅上升，因为金融危机会带来经济的萧条、失业率的增加等。但今年8 月我去美国犹他州访问讲学，与美国警界的座谈中，他们告诉我，出乎预料，2008 年以后美国的犯罪率不但没有上升反而下降了，他们也在琢磨下降的原因是什么。日本也存在着类似的问题，在上个世纪六七十年代，传统社会向现代社会转型的过程中，社会矛盾突出，文化冲突加剧，但日本除了性犯罪、过失犯罪有所增加外，财产犯罪、凶恶犯罪、粗暴犯罪均有所下降。进入上世纪70 年代后，各种类型的犯罪出现了全面下降的趋势。在研究和座谈中大家认为，强大的市民社会成为国家治理现代化和社会治安防控的重要力量，并且渗透在各个领域和社区。谈国家治理现代化不是指国家机构的单方面的治理，市民社会在国家治理现代化中有着巨大的能量。尽管经济不景气，社会矛盾凸显，但强大的市民自治，特别是治安方面市民自治，会增强社会群体自律和他律，让社会有一种亲和力，这种社会亲和力能够有效地控制犯罪，增强社区居民互动，稳定社会秩序。因此，经济形势的好坏与犯罪率的变化有关联，但不是唯一的，对美国和日本的访问调研及研究给了我们这个启示。

回顾中国的改革开放，我们最初的改革是在农村。过去，我们不放心农民，以为他们很愚昧，不会搞经济，但是一个土地联产承包责任制的政策，让农民承包土地，自主经营，结果政府没花费太大力气，没咋投资，农村经济好起来，解决了全国人民的吃饭问题。后来搞城市改革，我们给企业自主权，试行承包经营、租赁经营，为企业松绑，结果二产三产搞上去了，现在的民营企业承担着70%以上的就业率，工业产值占60%以上，成为不亚于国企的重要的力量，并且中国的GDP 已居世界的第二。这些都是相信农民、相信企业家、相信工人，相信他们能管好农业、能干好企业的结果，是政府为农业和企业松绑的结果。

下一步的中国改革，我觉得要考虑向社会松绑。你不要以为市民管不好社会，你给社会放权，相信治安的社会自治，相信民间的聪明才智，老百姓治安管理的积极性调动起来了，犯罪防控的效果不会比现在的差。当然市民的治安自治也包括NGO 社会组织参与社会治安管理。在这方面仍然有理论和观念上的误区，认为发展社会组织会落入西方的政治陷阱，我以为没有那么严重。研究许多发达国家的社会组织的发展，在灾害时期、在经济危机的时候，社会组织在帮助政府度过灾害、渡过危机、稳定社会方面起到了非常大的作用。所以我同意刚才张远煌教授讲的，下一步国家治理现代化改革要多元、多维，而且重要的是国家治理的民间开放。

在研究中国的社会治安防控体系时，必须全方位研究，必须从刑事司法科学的全过程来研究。比如，要研究犯罪预防、初期违法行为早期治理、警察、少年警察、检察、少年检察、法院、少年法庭，以及监狱和未成年人管教所，最后阶段就是刑满释放人员的更生教育等，研究这个过程中不同组织的犯罪防控效能，研究不同组织的相互关系，研究不同阶段的相互衔接。我以为，在中国的社会治安防控体系中比较薄弱的是早期的预防和最后阶段的更生，也就是刑事司法科学中的第一个阶段和最后一个阶段。实际上，从国际犯罪学的研究看，这两个阶段都是民间介入最多的地方。而在中国，这两个阶段市民介入得很少，社会组织的力量很薄弱。对于第一阶段的预防工作，包括家庭、学校、社会的教育与矛盾化解，国家机关权力无力全面介入，社会组织弥补“政府失灵”，介入早期预防，效果显著。另外，关于犯罪预防，警察的功能前移成为一种趋势。警察的主要功能是侦查破案、逮捕嫌犯，打击犯罪，还是预防犯罪的发生，世界许多国家似乎已经达成共识。现在的警察也会用大量的警力和时间做预防犯罪的琐碎的工作。比如，在日本，警察会根据《少年法》、《儿童福利法》将非行少年细分为犯罪少年、触法少年、虞犯少年(注:有犯罪可能性的少年)，分别移交家庭裁判(逆送)、福利事务所、儿童相谈所，以及交由监护人监护，或由相关部门、社会团体、志愿者协力帮教。特别是对于有违法犯罪苗头、不良行为习惯的少年，交由民间及福利机构帮助，对防治非行少年滑向犯罪道路起到了重要的防范效果。警察分流工作也是一种特殊的预防工作。同时西方警察系统第四轮改革，建立社区警察，让警力下沉，也是加大犯罪预防的重要手段。经过几十年的努力，犯罪预防工作取得成效，美国、日本、德国等国家犯罪率出现明显下降。总结下降的原因，前期犯罪预防工作做得好，犯罪预防工作带来了社会治安防控的成本降低，效率提高，效果明显。

刑事司法的后一阶段是更生保护，或称更生教育。就是让假释、缓刑人员，刑满释放人员，融入社会，学会自律，完成再社会化过程。我们这里叫社区矫正。在中国，社区矫正由政府一抓到底，政府的基层组织为司法所。政府一抓到底了，民间力量就后撤了，尽管我们在“两高”、“两部”的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中强调社区矫正是“由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及志愿者的协助下”进行，但政府的权力下沉过于基层，因此民间参与的热情不高。而更生保护和教育阶段民间的参与又至关重要。比如，从监狱里释放出来的人，他们需要民间的温暖，需要一份可以谋生的工作，民间和企业的接纳至关重要。另外，长期在监狱关押的人会形成一种监狱人格，单纯的他律，没有命令不会行事，出狱后要想融入社会就要学会自律。而自律不是司法机关教给他们，而是民间教给他们，让他们在社区与正常人一起生活中学会。在更生保护阶段，由于民间参与热情不高，因此刑满释放人员的重新犯罪的比例也较高。现在司法机关的绩效考核规定重新犯罪率不能超过8%，各地的报表是一回事，实际情况又是另一回事。比如，湖南省1997—2000年的重新犯罪率分别是17．9%、21．1%、19%、23%，山西省2000 年的重新犯罪率为13．5%，都会高于绩效标准。张远煌教授刚才谈到发达国家让民间人士管理监狱，我也做过类似的研究，英国、德国、美国的一些州都在探索让民间管理监狱。我们说监狱是国家的暴力机器，我们把暴力机器交给民间管理似乎有点匪夷所思，但是社会治安管理向民间开放是一种世界的趋势。

第二问题是警察制度的变革。传统的马克思的国家观认为，警察、法庭、监狱是国家专政机器，是一个阶级统治另一个阶级的工具。所以说警察、法庭、监狱是统治阶级的私有财产，是为统治阶级服务的。马克思主义的经典国家理论我们一直引用着，并坚信警察是依附于政权、为政权服务的，这是不容争辩的真理。但是在我们对国外警察制度考察后发现，在现代化进程中，很多发达的资本主义国家，它们已经在对传统的警察制度进行改革，探索警察如何从国家的外交、政治、财政、军事等国家职能中分离，逐渐构建起具有相对独立性的警察组织，逐渐地形成保护国民的权利、国民的自由、维护公共安全和人民生活的正常秩序，不受任何党派、阶级左右的、具有一定独立性的机构，警察根据法律、法条，严守价值中立，客观公正执法。世界上很多警察机构的改革都是趋向这个方向的。

另外，对警察权力的制衡，防止警察官府化和地方化也是世界许多国家正在尝试的改革，如果警察官府化了，就会导致最高行政长官滥用警察权;警察权力地方化了，就容易成为地方政府手中的工具，甚至成为地方政府的“打手”，警察官府化和地方化都容易伤害民众的基本权利、伤害民主和自由，甚至会导致维护社会稳定和安全力量异化为威胁社会稳定和安全的力量。在这方面日本的改革办法是在最高行政长官和警察之间设立了公安委员会，委员会成员由国务大臣一人及教授、律师、企业家和社会贤达组成。主要作用是对政府权力的限制，对警察行政权力的监督，对民间苦情申诉的受理和解决。这一制度的顶层设计，一方面控制行政长官的警察权，同时监督了警察的职权行使，使警察运行中立化，避免了警察为统治阶级和富人服务的倾向性。警察执法的倾向性会导致民间的不满，导致警民对立及对国家和政府的不满与对立，甚至导致民众的造反。因此警察的中立性改革成为解决警民冲突和社会矛盾的制度性安排，并逐渐显露出稳定社会的效果。

张远煌:你这个提得好。举一个很简单的例子，城郊结合部、贫民区，往往是最需要治理的，但是住在这里的人他们没有话语权，在做决策的时候，这一部分人往往被忽略了。在治理里面，则要求平等对待。现实中，富人的小区有话语权，一反映问题，就可以反映到市长和公安局长那里，容易受到重视，老少边穷地区的人们，它没有多少话语权，问题即使反映上去了，领导们也不一定都重视。犯罪学研究所揭示的执法者对不同阶层人员的违法犯罪行为，往往在反应强度和反应方式上有区别，即存在差别执法现象。这种客观现象与前述问题的性质是相同的。所以这就是我要讲的问题，我们在创新治安思路、拓展治安途径中，特别要注意公平的问题。

张 荆:对于警察权力的制衡，强调警察价值的相对中立，有利于保障公民的民主、自由和人权，避免警察服务的倾向性，保障警察执法的公正，保障警民关系的和谐，也有利于警民携手共同防控犯罪，建立长治久安的社会秩序。

如何让民众公平地享受警察提供社会安全的公共产品和法律服务，目前在中国，这方面需要变革的方面很多，有些社会矛盾是政府本身造成的。比如，中国改革近40 年，经济发展速度惊人，得益于政府亲自招商引资，直接抓经济工作。但当企业和工人发生经济纠纷时，政府官员的屁股常常会坐到企业主一边，警察受政府官员指挥参与冲突的解决，也常表现出明显的倾向性。不但未能使矛盾解决，还留下了后患，加深了民间矛盾。人们对警察的公正执法性产生了怀疑，说你是为有钱人服务、为官僚服务，并导致警民关系的紧张。因此，在检讨警民关系时，有必要研究我们的执法方法问题，但是更需要研究警察组织的制度安排问题。地方警察受雇于地方政府，收支来源于地方财政，在平息官民冲突中他会不由自主地偏袒官员而忽略民众，这种体制长期存在会使社会矛盾积压和激化。因此，我觉得下一步的改革，应该在警察制度的顶层设计上下工夫，一是政府从经济活动中抽身，一心一意地研究社会问题，制定科学的政策，监督政策的执行，公平解决社会各种矛盾。二是充分意识到警察地方化的问题，并着手解决此问题，使警察能够更加公正地执法，更好地做好执法服务。

第三是犯罪综合治理的对症下药。改革开放以来，中国的犯罪率始终稳步上升，为了抑制犯罪的增长，我们采取了严厉打击犯罪的各种措施，就全国性的“严打”而言至少有4 次，但是，对犯罪治理的效果并不很明显。1983 年的第一次“严打”我们保持两三年的犯罪下降态势，第三次、第四次“严打”基本上是打完后，第二年犯罪马上反弹。“严打”的实践让我们渐渐地意识到“严打”不是治本之策。我们必须研究犯罪的原因，研究犯罪不断上升的原因，找到了问题所在，我们才可能对症下药、有的放矢地治理犯罪。

根据我的研究，犯罪持续攀升的问题点主要有两个，最起码从数据的分析上可以得出基本的判断，一个是贫富差距迅速拉大。我们就改革开放30 年为研究时段，分析贫富差距与犯罪率上升的关系，呈现0．87 的正相关，1 是最高相关值，0．87 已经非常高了，就是说，贫富差距的拉大与犯罪率的上升关系密切。另外一个问题点是改革开放以来，特别是上个世纪90 年代以来迅速推进的城市化。城市人口迅速增长与犯罪率的关系也呈现出0．94 的正相关，相关系数非常非常高。就贫富差距而言，它带来了贫穷人口对富有人口的仇恨，结合刚才我们谈到的官警民的利益关系，也导致了民和官的关系紧张，民和警察的关系紧张。

在改革中解决贫富差距问题，我们原来设想的是让一部分人先富起来，先富帮后富，富人帮穷人。现在看来这个构想并没有实现。现状是富有的人越来越富有，贫穷的人是越来越贫穷。特别是20 世纪90 年代后期以来房地产打着滚地上涨，使有房产者资产翻倍，越来越有钱，没产者越来越没钱。为什么原来先富帮后富的构想没能实现呢?可能有两个原因:一是富人为富不仁，对金钱的贪婪和压根儿就不想帮助穷人。二是虽有构想但缺少制度设计，比如税收的累进制等。当然还有一种可能是富人想帮穷人，但是找不到帮的手段和制度保障。重新剥夺富人使其成为贫民肯定是不可取的，改革开放前30年，我们杀富济贫，平均主义“大锅饭”，让我们饱尝懒惰与普遍贫穷的痛苦。而且富人中间的相当一部分人是靠自己的智慧、靠勤奋、靠积累、靠抓住了机遇而挣到了钱，他们向政府合法交税。怎么运用平和的手段，让富有者愿意拿出他们的一部分财产奉献社会，帮助穷人呢?同样需要顶层的制度设计，包括累进税制，包括遗产税，也包括富人的慈善捐赠。即使是这样，制度设计也需要廉洁的政府做保障。我捐了钱是为了贫困阶层能够生活得好些，不造反，社会稳定，以保障自己财富的安全。但我捐的钱都被官员贪污掉了，最终老百姓依然穷，我贡献了财产，他们依然会造反，那怎么办呢?富人只好“走路”，转移财产，移民海外。因此我觉得先富帮后富、缩小贫富差距也需要有一个好的制度安排。

另外一个缩小贫富差距的办法是“二次分配”，我们要通过福利制度给穷人更好的生活，保障他们的最低生活水准，保障他们的医疗和受教育的机会，保障他们耕者有其田、居者有其屋。解决贫富差距的问题，中国的福利制度需要进行更全面的改革，以缓解因贫富差距拉大所带来的社会危机和社会秩序的紊乱。

再一个就是控制城市化的增长速度。20 世纪90 年代以来，我国城市化的增长速度过快，城市化率达到了51%左右，我们30 年的城市化增长速度超过西方的百年。城市化发展速度过快也使城市病突发，比如，道路拥堵、环境污染、水源不足等。从犯罪学的角度分析，流动人口犯罪成为城市犯罪的主体，高达70%左右。分析流动人口的犯罪，原因在于各种资源分配的不合理，城市的歧视，除了观念的歧视外，还具体表现在子女就学、户籍管理、社会福利等同城不同待遇的歧视上。歧视是一种带有弥漫性的文化，它也会带来被歧视者的诸多不便和怨气的产生，以及生活、学习、工作环境的恶化，并导致流动人口的高比例的犯罪。

在飞速城市化的过程中，我们没能有效地、从容地安置流动人口，在大城市的城乡结合部形成“贫民区”，这是一种犯罪亚文化容易产生的区域，也是导致流动人口犯罪比例高的原因。

我们需要冷静地分析中国改革开放30 年以来犯罪率攀升的真正原因，从根源上抑制它，采用治本的措施，对症下药，就能比较好地解决中国的犯罪问题，只要病灶找得准，措施得力，中国的犯罪率是可以降下来的，我们寄希望于未来科学的顶层设计。

皮艺军:我补充一点，需要我们看到现象后面的原因。比如说到对警察武力的限制，其实针对反恐，我们警察武力可以说是已经提升了。在我们这个社会出现大量越轨行为的时候，警察的武力是怎么样的?经常有交警被那些醉酒司机在马路上追打，没有一个国家的警察是这种形象的。在市民借着维权对警察表示侵犯的时候，警察根本就没有那种强制力。在上海调查中我们都发现了这个问题。他们面对市民应当使用的那种强制手段完全给限制住了，碰见刁民你一点儿办法都没有。上海出现杨佳砍警察事件的时候，中国的网民在网上称杨佳是英雄，这里有一个仇警问题。我的一个儿子在法国，说起法国人谈论杨佳事件，说中国警察不配备武器，是一种人道主义的制度设计。一个人拿刀砍那么多的警察，一个带枪的警察都没有。还有一个刚才张教授提到的基尼系数与犯罪率的相关性，认为我们国家犯罪率上升是与基尼系数进入警戒线有关。我与邱格屏老师聊过，她说香港的基尼系数比大陆还高，为什么他们的犯罪率那么低。所以我们要分析，还是要看到现象后面的东西，就是看到香港它有一个强大的社会支持系统。虽然人穷但是不闹事，它有一个福利的或者慈善的、心理咨询的系统。所以谈到犯罪治理，要看到的是一个多元化的、多层次的、庞大的治理体系。

卜安淳:警察这个问题，我讲几句。警察可能多面受制约，一方面是马路上树立亲民的形象，为民服务，还有打不还手、骂不还口。我曾建议南京的公安局长少要求警察打不还手、骂不还口。他说不行，还要多讲，这是上面的要求。但这是很麻烦的事情。有人扇警察耳光，警察不能还手。警察保护不了自己，怎么保护百姓?我在公安大学讲座中曾跟同学们说过，将来很可能公检法三家联合起来对付不了一个律师。因为律师在他代理的案子里可以得到几十万元甚至是几百万元酬金，公安、检察和司法，无论如何辛辛苦苦冒着生命危险侦办审判案件，阳光工资，个人能得到多少报酬?为一个案子，公检法三家也不可能投入许多资金，但有钱的当事人，特别是有钱的刑事被告人，却可以上千万上亿地花钱。我刚才说检察院不能对政府监督，但有个例外，民警一直受检察院监督，特别是办案民警。政府的公安部门一直受到检察院的监督，其他政府部门就不受监督了。我们的民警面临非常大的问题，能不能做好打不还手、骂不还口这样的亲民形象，能不能稍微改变一点儿，这个要上面来说，你我也不敢说这个话，对不对?现在的办法就是民警办案尽可能严格规范，尽可能利用各种信息技术手段，规规矩矩、老老实实、严格认真。出现场也好，拘押嫌疑人也好，从头至尾全部视频纪录，有任何怀疑，都可以倒查。我们已有的全部信息化手段都上去，现在真的就是这样子在做，既是为了查案子，又是为了保护自己。因为你不保护自己你还怎么查案?查清楚的，到时候还可能翻过来呢。这都是非常大的问题。

我们有许多的问题，在这个大数据的信息化时代，我们一定要一个问题一个问题去抠，包括我们执法中具体的一个一个的环节，程序的环节，都要抠，我们的技术都要上去。这个治理方式、管理方式，我觉得河南有很好的经验，永城也好，禹州也好，甚至不止这两个地方，实际上都有很好的经验。这些都要挖掘出来。把这些经验挖掘出来，也是对付政府犯罪的一个办法，是不是?

王瑞山(华东政法大学副教授):还是回到我们国家治理的现代化，其中要做到法治化的一个问题。其实几位老师都提到了我们理念超前，以及我们治理现代化的一个过程，包括张远煌老师提到了我们治理现代化的一个途径。在这个过程当中，他认为首先要有一个理念的现代化。但是我觉得我们的管理，再从管理到治理，我们的管理其实本身就没有做好。因为管理它本身就是与法治相契合的，尊重规则、追求效益。我们原有的斗争思维，到现在还起着一个支配的作用，它也体现在我们治安防控当中，所以治安治理理念的转变，首先要从斗争到管理，然后再到治理层面，是这样一个过程。所以说我们的治安防控和法治过程会更为漫长。

还有一个就是我们社会基层秩序的缺失。孙立平教授写了一本书叫《守卫底线》，说的就是人们互相信任、互相帮助的社会资本的缺失，导致社会失序。他谈的问题可能类似于皮老师谈的私德、公德问题。特别是他谈到的国企改制，改制中的国企像一个拿到手里不吃要融化掉的冰棒一样。这种现象的出现除了人的观念，还有一个对应的社会体制在里面。我们的治安防控也面临着类似的情况，它的实现需要人的理念和制度的改变。公德重塑问题，其实就是跟孙立平教授所说的守卫底线是同样的一个概念。除了理念、观念的改变，我觉得社会治安防控还要有这两个方面:一个是国家层面有法治化的体制，对权力有所约束，对我们政府要进行规范。还有就是我们的社会建设，发挥社会组织的活力，这是治理的重要特征。我们国家治理现代化当中现在提出了市场化、社会化的一些意见。张荆教授提出来的国外治安治理中的技术咨询，还有社会组织类的支持。其实我们国家已经在去年启动和开放了社会组织，去年在“两会”之后开放了四大类型社会组织的登记，不需要再寻找挂靠单位。其实这也是一个很好的动向。

张远煌:我讲两个观点，还是关于治理。我说治理很重要，不是说这个词很重要，而是说它代表了一种新的观念，其中一个就是如何更好地发挥政府的作用，这里面就包括如何更好地发挥警察的作用。在治理观念中，必然包含文明执法、理性执法的要求。文明执法，不仅要求警察依法办事，还要求警察尊重执法对象的基本人格;而理性执法中则包含着警察也是受国家法律保护的公民，并且对所面对的违法犯罪有依法处置的权力，包括针对自己的侵害。如果警察打不还手、骂不还口，那不是亲民，那是失职。想想看，如果警察连自身的权利都维护不了，他怎么去保护民众?同时，及时制止违法犯罪行为，尽可能防止事态扩大，这也是警察的天职。所以说，文明执法与理性执法这是两个层面的东西，但它不矛盾，都统一在治理概念之中。

师 维(河南警察学院副院长、教授):关于警察武力使用，我回应一下这个问题。警察制度产生的时候是典型的民事警察。在英国制服警察出现的时候，它的职能一个是以自己的能见度给公众安全感;再一个就是提供社会救助。他们实际上没有武力使用的传统。一直到上个世纪90 年代末，北爱尔兰共和军在英国的活动，使警察受到现实威胁，甚至是通过罢工的方式，要求配备武器，英国政府一直拖到2009 年年底才开始较大范围配置武器。但它的武力使用人员，也只占到整个警察的不到20%。美国从欧洲移植了警察制度。就美国与英国而言，都是法治国家，都不崇尚成文法，但他们的警察法律规范，却都是成文法的形式。不同的是美国警察是崇尚使用武力的。

中国的警察制度它是从日本移植过来的，而日本是从欧洲大陆移植过来的，实际上我们还是秉承了民事警察的传统。我们真正的变化是在20 世纪90 年代初，开始学习美国的警察现场的处置，体现在1995 年的人民警察法中，可以看到规范了大量的警察的现场处置权，这个权力还是非常大的。立法者的意图是当时社会治安形势由静态转为动态，为适应新形势的要求，必然加大警察处置权。但在法律实施中，警察主体也会在“战士”或“保姆”的角色间犹豫并徘徊。我们一直忌讳过度使用武力，也在一直维系着民事警察的传统。

昆明“3·01”事件发生以后，公安部面临的是警察是否要大面积地佩戴武器的问题，结果是大批量装备警察武力，配枪民警要达到70%，全警开始忙忙碌碌地进行武器使用训练。从中国的情况看，警察制度设计上是崇尚非武力的。但去武力化在警界也有不小的市场，甚至有可能存在于警察文化中。

贾世民(河南省法学会副会长):今天咱们论坛的主题是关于治理现代化和对社会治安的防控。我感觉国家治理现代化，这是十八届三中全会就提出来了，十八届四中全会提出来的是依法治国，在第一部分论述当中开宗明义，谈到依法治国。什么是依法治国?依法治国第一句话是:坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。第二句话是，实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。所以国家治理现代化，我看它主要谈的一个是能力，一个是体系。

刚才专家们谈到，现在国家治理的现代化，关键是人思维的现代化，我觉得这个观点非常好。但是我们国家治理现代化，实现依法治国，其实我个人感觉不要寄希望中国这个法治建设能够一蹴而就，它肯定是循序渐进的一个过程。咱们执政这么多年了，到目前咱们法治建设的水平，比较西方发达国家，说实在我们还有不小的距离。所以国家治理现代化，能力也好，法治体系也好，我感觉还是需要有一个认识的过程，思维的过程，也有一个提高的过程，也有一个执政党认识的过程。

刚才大家也谈到了监督问题。我是检察机关出来的，我记得“八二”宪法规定人民检察院的定位是国家法律监督机关，以后经历了1988 年、1993 年、1999 年、2004 年的4 次大的修改，其他的内容有改变，但人民检察院的法律监督属性没有丝毫的改变。我感觉检察机关的国家法律监督实际上变成了司法监督，这就失去了它的宪法定位意义。

近期我参加了多个研究会的年会，有一个年会我参加的时候一个专家也解读检察监督的问题，我非常同意他的观点。检察监督应该是对国家公权力行使的所有单位、部门和人员的监督。这一次以审判为中心的司法体制改革，有人觉得缺项了，大概的意思应该是以审判和检察监督为中心的司法体制改革，我觉得以审判为中心的司法改革有它的道理，这是为了有效地防止冤假错案的发生。以审判为中心不是以法院为中心，不要理解错了。审判是经过法庭的审理，通过论辩和控辩双方的质证弄清事实，搞准证据，依法定罪，才会有效防止冤假错案。

检察监督也是必不可少的，首先检察监督的范围一定要定位在国家的法律监督，它不能定位在司法监督，如果定位在司法监督的话，我觉得它就失去了意义。但是这里面有很多需要探讨的问题，今天因为时间关系我提到这个命题，刚才大家谈到了这一点，我为我从事检察工作感到自豪，感到很荣幸，也感到很光荣。干了一辈子监督了，但是真正的监督实在是太难了。

师 维:今天这个会议的主题很好。涉及的国家治理现代化的问题，我有一些想法。比如我们谈到了传统与现代问题，我们说现代化也好说现代性也好，说到了扬弃，我们如何在传统和现代之间寻求一个连接点，这个恐怕是我们要解决的问题。如我们谈到了社会治安防控问题，当年我们虽然废除了《六法全书》，但是在警察体制、机制上我们并没有全盘丢弃。比如上海解放，我们第一时间占领上海后，就接管上海市警察局，接管了它的资料档案，也接管了人员。我计算了一下，大概90%的旧警察被留用，这个量是很大的，然后往里边补充边淘汰，一个是招了一批年轻人，经过培训以后进去了;再一个就是一些军人进去了，这样形成了当时警察队伍的基础。在基层社会控制的机制体制上，我们仍然留用了以前的“驻在”的控制模式(基于派出所的控制模式)。

在警察体制的内部，当年我们在瑞金时，学习前苏联的垂直领导体制，但由此带来的神秘主义、孤立主义，也让我们教训深刻。这个体制在后来我党放弃了。我们在承继警察社会治安控制方面，做的还是比较好的，承继了一些国民政府的警察控制方式。而且这种方式我们运行了很多年，一直到20 世纪90 年代初期，学习美国式的动态社会治安控制方式，我们的控制方式才有了较明显的变化。可以说，先是日本的警察控制方式给我们以影响，美国的经验在近些年给了我们启发。当然，我们传统的基层社会自治下的一些体制机制因素，我们承继下来了。

我们在历史、传统和现代之间，在扬弃中，围绕警察制度的构建在继承、移植与本土化，这个线路是非常清晰的。这是我想说的第一点。

第二点，国家治理现代化要求主体多元化问题。主体多元化很简单，但是在我们实践过程中如何制定规则?如何对这些主体，给它一个定位或者说给予一个法律授权?如何定位?我们现在说社会治安综合治理，从1979 年武汉的五大城市座谈会，彭真同志当时提出这个问题，当时我们提的也是主体多元，但是那个主体多元我们当时就说得很简单，看好自己的门、管好自己的人、办好自己的事，抓系统与系统抓。那么实际上社会治安综合治理这些主体多元和我们现在的主体多元，应该是两个概念。那么现在国家治理现代化这个要求下的主体多元，毕竟涉及我们庞大的泛化的主体，我们应给予一个如何的全面定位?关键就是在制定规则上，你法律怎么样解决这个问题，这是一个。

再一个就是我们国家治理现代化提出了向度的变化。我们是从国家管理到国家治理。国家管理是一个纵向的自上而下，单向的。而国家治理，不仅仅是自上而下，还有一个自下而上，以及横向的交互问题，要求不同的多元主体之间进行沟通与协调，形成一个治理的合力。这里面也同样涉及规则的制定问题。

国家治理现代化也提出了治理手段问题。由过去自上而下的单一性手段，走向多种手段的并用。有一个核心问题，就是过去的刚性手段，如何走向国家治理背景下的“刚柔并用”。如我们的社会治安防控问题，当前用的更多的仍然是刚性手段。我们看到人民警察法里面的警察权力的设置，规范的大多是以警察实力为支撑的刚性手段。如何实现手段由刚性到刚柔并济，多手段的综合应用，如从武力使用如何走向谈判、对话、指导、服务等上面去，也同样需要规则制定。

国家治理现代化还有一个要求，就是几位专家们提到的，中央事权与地方事权的划分问题。哪些是警察中央事权，哪些是警察地方事权，怎么样来分?还有一个地方警察权力下放问题。现在基层警方的警务运行权是主要的警察权力内容。地方的警务运行权产生了虚置、空化，中央警察权统治过紧、过死，地方经济社会治安因素的一些特点、特色，甚至无法融入到你的年度工作部署，就是说警务运行权都无法实现，这是个现状。警权下放，还面临着另外一个问题。中央［2003］13 号文件对传统的警察管理权，即条块结合、以块为主的体制进行了微调，这样的一个微调直接导致了警察权的中央集权。搞了这么多年，基于维稳也好，其他也好，实际上和管理体制都是有密切关联的。

国家治理现代化与社会治安防控，问题最后它落脚在规则制定上。这个规则制定首先要的就是解决人民警察法修改的问题。1995 年2 月份出台的人民警察法到现在那么多年了，已经提到修改的日程。社会治理的主体多元，向度的变化，手段的刚柔问题，以及中央和地方的事权划分问题，这些问题在人民警察法的修改中都要体现出来。我们呼吁多年的加强行政指导，限制警察的消极行政，放大警察的积极行政，如何在立法中体现出来，值得期待。

翟英范:谈到国家治理现代化的时候更多是强调国家治理体系的现代化和能力的现代化。这就说明了，国家治理现代化，一个是体系现代化，一个是能力现代化，关键是你这个体系的根基在哪里。建构一个现代化的国家治理体系，不仅是国家治理现代化的根基，也是国家治理能力的一种体现。体系和能力是一个问题的两个方面，二者相辅相成，缺一不可。

那么国家治理体系如何来架构?你在现有架构下我认为要实现治理体系的现代化是非常困难的。就像你刚才讲的，如果人民警察法还是原来的那种思想延续，或者是时代交替的这种情况下，让这些人来修改这个人民警察法的话，它根本不会有大的变动，包括其他的法律法规。这种修改是在衡量一种权利的分离，我要在这个里面获得多少权利，我有多少权利，这个权利能不能超过我们警察机关。实际上它就是在衡量一种利益的风险，所以不可能有大的突破。你像国家治理现代化有的学者就把它称为我们在“四化”之外的第五个现代化。作为第五个现代化，这个想法、提法我们有点强求。但是我觉得如何来实现它，你不能把它作为一个口号，要作为一种行动来推动我们的国家治理。社会发展到今天，各种利益团体已经成长起来了，它不是改革开放初期的那种很单一的社会团体。现在各种利益团体都成长起来了，要求发声，要求有自己的代言人，要求有自己在社会上的利益分配。在这种情况下，要实现国家治理的现代化，你必须从方方面面考虑，首先我觉得要建立一个现代化的体系，这种现代化的体系如何建立，这是现在我们值得认真思考的问题。然后才说到能力，你们有这种能够确保国家治理现代化的这种体系，那你不可能就具备这种能力，那么最终的结局可能还是变成一种口号。

余 强(河南警察学院副教授):我想从国家治理现代化进程中的另一个侧面来谈一谈。社会学理论认为，现代化是一种特殊的社会转型，是社会在日益分化的基础上，进入一个能够自我持续增长和自我创新，以满足整个社会日益增长的需要的全面发展过程。在社会现代化的进程中，在相当长的一个时期，会不可避免地同时并存着比较现代化和相对非现代化的两种社会结构，表现在经济、政治、思想文化和社会生活等各个方面。这种“二元”社会结构长期存在以及发展差距的拉大，肯定会增加人们社会行为和价值观念的多元性，也就势必导致严重的社会冲突。当代中国所面临的社会治安问题，就是其中一个突出的表现。从这个意义上说，国家治理的现代化发展中，如何提升积极、适度的社会控制水平，有效解决“二元”社会结构下的社会治安防控问题，的确是一个不可逾越的难题。

侯钦东(河南省公安厅经侦总队政委):我认为，随着我国改革向纵深发展，国家治理体系和治理能力现代化的重要性更为凸显。党的十八届三中全会通过的中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。有人说，这是我国除“四化”之外的第五个现代化。对于这种说法，我感到很有道理。因为如果我们不能够实现国家治理体系和治理能力的现代化，那么工业、农业、国防和科学技术的现代化就很难实现，就是实现了也不可能持续。所谓国家治理体系，应该包括经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的体制机制及法律法规安排。其中社会治理特别是公共安全体系中的治安防控体系现代化构成了国家治理体系现代化的一个不可或缺的要素。国家治理体系的现代化，必然要求治安防控体系现代化。今天，“犯罪学中原论坛”将“国家治理现代化与社会治安防控”作为研讨主题，我觉得具有重要的现实意义和深远意义。

当前，河南同全国一样，正处在社会转型期和矛盾凸显期，作为1 亿多人口的发展中大省，维护社会治安的任务十分繁重。面对突出的社会治安问题，我们的社会治理在方式和方法上还存在不少问题。其中一个重要原因，就是现有社会治理思路和模式存在缺陷。“权宜性治理”方式、“运动式治理”还很普遍，社会治理缺乏法治意识、系统意识、社会意识等。我认为，当前，我们应坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系，形成党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安防控体系建设工作格局，着力提高动态化、信息化条件下驾驭社会治安局势能力。应该健全社会治安防控运行机制，编织社会治安防控网，提升社会治安防控体系建设法治化、社会化、信息化水平，增强社会治安整体防控能力，努力使影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制，使影响群众安全感的多发性案件和公共安全事故得到有效防范，人民群众安全感和满意度明显提升，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

王 洁(北京市社会科学院助理研究员):今天给大家汇报的是针对最高人民法院所公布的死刑复核刑事裁定书所做的一个阶段性研究，题目是“针对死刑复核刑事裁定书说理问题的思考”。为什么要讲这样一个问题?就是刚才也有一位老师提到，咱们的犯罪学研究不要仅从思辨角度来说，要转向一些实证的研究。实证的研究需要数据。最高人民法院创建的中国裁判文书网上公布了很多案件裁判文书，目前已经有500 万件左右。2013 年11 月13日，最高人民法院审判委员会第1595 次会议通过《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，在最高人民法院公布该规定之前，大家都知道拿到死刑犯罪数据非常麻烦。好在现在网上公开了这样一批判决，有利于我们学者做一些更为深入的探讨。下面我要讲的这些数据全部是来源于这个网站。截止到2014 年12 月11 日，中国裁判文书网刑事案件这一栏里总共公布了182 个死刑复核案件。如果把182 份的判决书都打印下来，有几组数据是值得深入讨论的。

第一，在这182 份裁决书里面，只有两份是7 页纸，什么概念?就是A4 的纸，按照小五号字体，字数不超过12000 字。这只是占1%。

1 个裁定书里面通常是1 个被告人。说的两份判决书是7 页，是因为它涉及黑社会性质犯罪，通常犯罪行为比较多，所以页数也就会比较多些。比如一份是“王军伟故意伤害及组织、领导黑社会性质组织、赌博、寻衅滋事、敲诈勒索、非法采矿、强迫交易、非法持有枪支、窝藏、妨害作证、行贿、盗窃、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告一案”，这份刑事裁定书长达7 页的原因是，该刑事裁定书中罗列了王军伟所犯的包括故意伤害罪，组织、领导黑社会性质组织罪等11 项罪名。另外一份“吴亚贤犯组织、领导黑社会性质组织罪、故意杀人罪、故意伤害罪、非法采矿罪、寻衅滋事罪、强迫交易罪、敲诈勒索罪、故意毁坏财物罪、抽逃出资罪、妨害公务罪、非法持有枪支罪一案”，也罗列了该犯罪人吴亚贤触犯的11 个罪名。

在这182 份公开裁判书里面，33 份大于1 页纸，也就是说在所有公开裁判文书里面约80%的裁判文书它的内容都是小于1 页纸。小于1 页纸的概念是什么呢?因为我们计算过，在小五的字体上，横着来算的话，大概是47 个字。如果再全部竖起来算的话，1 页纸最多能写1987 个字，那现在很多刑事裁判书的实际内容都小于1987 个字，1 页纸的页面约有三分之一留白。

80%的裁判书都少于1987 个字，这说明什么?刨除刑事裁定书最上面的被告人基本情况，因为这是每一份文书里面都有的，然后再刨除第二段的案件的程序介绍，然后再除去尾部量刑结果，大家都能看出来，这个裁判书是5 个部分，中间关于案件事实以及上述事实所有的证据名称这两部分是最长的。也就是说，在裁判文书里面，我们很少看到它说理的部分，这清楚表明死刑复核刑事裁定书中的说理非常不充分。虽然我们不能仅根据篇幅来判断裁判文书的说理情况，但是不能否认的是，对一个具有严重社会危害性的故意杀人者判处死刑立即执行需要十分严肃、严格的司法程序的保障。想在1 页纸的范围内撰写出一份“内有说服力、外有权威性”的死刑复核裁定书，并不是一件容易的事。

《中华人民共和国宪法》第一百二十七条规定，最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。因此，从法律角度看，“最高法”的裁判文书应该具有导向引领作用。可是，从实证数据看，“最高法”的死刑案件复核刑事裁定书，针对的是剥夺人的生命的刑罚，却只是做了如此简单的论证。刑事裁定书是面向社会全面公开的，不仅仅面向我们这些科研人员，或者是老师，或者是领导，它还面向社会公众。这种过于简单的刑事裁定书透露什么信息呢?我们初步认为它在这种情况下，显示出一种暴力性。刑事裁定书中就摆明了这是事实:即“你把谁杀了，你把谁抢了，你强奸了谁”等于“你该死”。也就是说在判决书里面将这个事实和它的结果联系起来很简单，事实直接到结果。

作为一个裁判机关，特别是最高权威的裁判机关，需要做一个阐法释理式的论证，而不能仅仅是犯罪人有这个事实，就应该直接处以死刑。就是说，有了杀人这个事实，那到底该不该适用死刑这样一种惩罚，为什么要受这种惩罚等等，这需要用法律来解释，用事实来论证。因为大家知道故意杀人也不一定判死刑，故意杀人者是不是精神病啊，是不是立功了，最关键的是有什么证据来证明这是个杀人行为等等。对判决理由的论证，在死刑复核刑事裁定书中被极大地省略。毫无疑问，刑事裁定书中呈现的这种类似于“以牙还牙、以血还血”的原始报复性导向，非常不利于社会治安的防控。

第二，还有一组数据，就是在182 份判决书中，我们看它的第二段最后一句话，即“本院依法组成合议庭，对本案进行了复核，依法讯问了被告人，听取了辩护律师意见。现已复核终结”。这几句有关复核程序性说明里面，有一个基本信息值得研究，即死刑复核它到底是一个审判程序性的问题，还是一个内部性质的行政性审批?死刑复核的“复”，通常认为是复审;那么它这个“核”呢?它应该是核实。作为一种复核程序，应该有抗辩，也就是说，案件中有死刑被告，其应该有律师为其辩护。经过我们对这182 份做了分析之后发现，仅仅只有20 份左右的裁定书里面提到“听取了辩护律师的意见”，在182份裁定书里面只有1 份说检察机关进行过抗诉。由这两个数据可以表明，在死刑复核过程中间，被告人的权利没有得到尊重和保护，检察机关对这个死刑案件的监督也没有完全按照法律去履行。这种权利被无视的情况，无论是对被告人还是被害人的权利保护来说，都是不公正的。这组数据显示一个很重要的信息，也就是说，死刑复核程序它基本是一个内部的行政性审批程序，其跟基本的法治精神是有所违背的。

现在十八届三中全会和四中全会都提到了，要进行国家治理能力的转化，国家治理体系的转化。那么在这样一个依法治国、建设法治中国的背景下，在全面深化改革情况下，国家和政府所要做的事情要放到这个大的时空背景下去考虑，所以无论是行政机关还是司法机关，在做相关的行为时要依法。刚才提到裁判文书里面的说理它很欠缺，这其实跟法律的基本精神不一致，与法律的思维方式也不契合。因为这个课题的数据没有完全分析出来，刚才讲的是一个非常粗浅的分析，更具体的研究结论可能要过一段时间。

时代在变化，我们的思想观念也应跟着变化。当下，需要一个新的思维方式，也就是十八大报告中提到的法治思维方式。举个例子，就像刚才师维老师提到的关于破案率问题，如果简单地就像以前我们评价警员绩效考核情况一样，仅以简单的起诉来评价一个公安的业绩，或者说用警察破了多少案件来评价公安对社会秩序的维护能力，可能会发现有一些不足，为什么呢?如果我们进行深入的探究，会发现在美国，其故意杀人、故意伤害、强奸这些侵害人身案件在统计的时候，美国是统计被害人的人数。举个简单的例子，当1 个人，或者是这个案件的人，他杀了2 个人，或者是杀了3 个人，这在中国统计是1 起案件。如果按照美国的统计规则，则它的数据系统里将该案登记为3 起杀人案件。如果我伤害了3 个人，那么该案也会被登记成3 起案件。所以简单地采用破案数、起诉数等来衡量公安的绩效，可能不符合实践需要，也不符合社会正义原则。而美国它之所以这样做，我们也有所分析，就是说警察真正要做的事情，其实是要减少被害。被害人减少，说明社会的安全度日益增高。像霍布斯问的，什么是安全?其回答是，安全就是避免恐惧、减少恐惧。我们可以想象，如果民众不敢上街，那表明社会安全度低，警务工作能力低;如果民众走到街上能安全回家，去商场购物、参与公众活动等也不担心被害，公众被伤害、被杀害的概率降低，这恰恰表明这个社会是安全的。所以从减少被害这个角度，说明时代在变化，我们的思维也应跟着变化，这是关于犯罪数据统计理念的关键变化。

以上简单地以中国裁判文书网公布的死刑复核裁定书为样本进行的考察，来说明我们的法治改革、法治研究等，可以从具体的角度研究;而我们法治思维的改革，也应随着时代的变化而变化。