基层干部法治教育培训需求研究——以江苏省江阴市为例

黄春英

(中共江阴市委党校,江苏 江阴 214431)

基层干部法治教育培训需求研究
——以江苏省江阴市为例

黄春英

(中共江阴市委党校,江苏 江阴 214431)

摘要：全面了解基层干部法治教育培训的需求、增强法治教育培训的针对性和实效性，是提高基层干部法治思维和能力的基本要求。通过对江阴市基层干部进行问卷调查和座谈，发现法治教育培训在培育法治思维、提升法治能力和优化法治环境方面具有独特的功能和作用，但也存在培训意识不强、实用主义明显、培训时间太短和培训能力不强等问题。要提升基层干部法治教育培训实效，应从强化需求调研、优化培训内容、增加培训时间、整合师资资源、创新培训方式等方面着手。

关键词：基层；法治教育；培训需求；培训方式

①根据《公务员法》规定，股级干部并不是法定的干部职级，参照《公务员法》中的科员级别，但在津贴上单列一级，比科员高。

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对党员干部提高法治思维和依法办事能力提出明确要求。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层干部法治思维和能力的高低，对推进法治中国建设具有非常重要的导向和引领作用。法治为了全面了解基层干部法治教育培训的真正需求，增强法治教育培训的针对性和实效性，课题组以江阴市基层干部为调查对象，通过问卷调查和座谈的方式了解相关情况。调查共发放问卷238份，回收有效答卷225份，回收率为94.5%。被调查对象以科员为主，38.7%的被调查者是股级干部①，34.2%的被调查者是普通科员，27.1%的被调查者是科级干部。重点反映了基层干部的法治教育培训需求。

一、基层干部法治教育培训的意义

随着依法治国进程的全面推进，法治教育培训的作用日益凸显。在被问及“参加法治教育培训的理由”这一问题时，64.9%的被调查者选择了“单位要求”，70.7%的被调查者选择了“法律对自己工作很重要”，44.0%的被调查者选择了“维护自身合法权益”，无论是公职部门还是基层干部都认识到了法治教育培训对提升干部法治思维和能力的重要意义。

(一)培育法治思维的客观需要

经过30多年的法治化，我国广大基层干部的法治意识、法治思维得到显著增强。调查根据《公务员法》规定，股级干部并不是法定的干部职级，参照《公务员法》中的科员级别，但在津贴上单列一级，比科员高。

显示，79.6%的的被调查者认为法治思维对自己工作“非常重要”，19.5%的被调查者认为“重要”，两者相加高达99.1%，只有0.9%的被调查者认为“无关紧要”。越来越多的人认识到法治思维对自己工作的重要性。但不可否认的是，当前基层干部的法治思维还存在一些突出问题。在回答“当前干部队伍中法治思维和能力的突出问题”时，分别有60.9%和55.1%的被调查者选择“法治意识淡薄”和“特权意识明显”。与领导干部这个“关键少数”相比，作为“最大多数”的基层干部与人民群众的联系最为紧密。“最大多数”身上存在的这些法治思维问题，严重影响了基层群众对法治的信心，导致整个社会尊法学法守法用法的法治氛围难以形成。越来越多的基层干部意识到这一问题，在回答“当前干部最缺乏的知识”时，53.8%的被调查者选择“法律知识”，另有38.2%和8.0%的被调查者分别选择“公共管理知识”和“经济知识”，基层干部对法律知识的需求较为强烈，而法治教育培训既是满足干部法律需求的重要途径，更是培育干部法治思维的客观需要。

(二)提升法治能力的基本要求

党的十八届四中全会《决定》对提高干部法治能力提出了明确要求，强调党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。现实生活中，一些干部虽有法治之“心”，却无法治之“力”，虽然具备一定的法治思维，但在法治实践中缺乏法治能力。在问及“当前干部法治能力”时，65.8%的被调查者认为“一般”，20.4%的被调查者认为“缺乏”， 两者相加高达86.2%，只有13.8%的被调查者认为“较强”。而在问及“当前干部队伍中法治思维和能力的突出问题”时，分别有68.0%、40.9%和40.4%的被调查者选择了“‘大局’、‘稳定’压倒法治”、“改革创新突破法治”和“应急不顾法治”，这些都是基层干部法治能力缺失的典型表现。近年来接连曝光的“诽谤领导”事件，如彭水诗案、稷山文案、高唐网案等，多数被领导贴上了“破坏地方稳定与发展”的“大局”标签①刘锐：《无规矩，不成方圆——领导干部决策必备的法律思维》，北京:中国法制出版社，2012年版，第82页。。法治能力的提升不可能一蹴而就，基层干部只有自觉参加法治教育培训，认真学习法律知识、法律原则和法治理念，并在实践中努力将法治理念转化为实际的法治能力，才能适应法治实践的需要[1]。

(三)优化法治环境的重要抓手

中国的法治化必须在中国的土壤上进行，全面推进依法治国的进程离不开法治环境的优化[2]。在被问及“当前干部队伍中法治思维和能力的突出问题”时，44.9%的被调查者认为“社会大环境冲淡法治思维和能力”。当前影响干部依法办事的因素不仅包括法治思维的缺失、法治能力的低下，对于基层干部来说，立法质量不高，考核、晋升指标不科学等外在因素的影响也不容小视。如一些地方政府在干部选拔、任用、考核和晋升等方面重视经济指标和稳定指标，而轻视甚至忽视法治指标，考核、晋升的指挥棒与全面推进依法治国的进程不同程度地偏离。法治环境的优化是一项复杂的社会系统工程，需要方方面面的努力。从政策科学的视角来审视，法治教育培训在提升立法质量、科学设置考核指标等方面具有其独特的优势。作为基层干部法治教育培训主渠道的党校，是党委的重要组成部门，与公共政策的制定和优化有着密切的联系，能够较好地发挥党委政府决策的思想库作用。作为法治教育培训对象的基层干部、作为公共政策的实践者，了解公共政策的实际情况，是公共政策研究不可或缺的参与者[3]。要充分发挥法治教育培训在政策研究方面的特色和优势，为优化法治环境提供智力支持。

二、基层干部法治教育培训存在的问题

关于当前干部法治教育培训的总体效果，56.9%和5.3%的被调查者认为“一般”和“不满意”，两者相加高达62.2%，28.9%的被调查者认为“比较满意”，只有8.9%的被调查者认为“满意”。被调查者认为当前法治教育培训在主观和客观方面存在如下问题。

(一)主观上：培训意识不强，重实用轻理论

1．培训意识不强。当谈到“当前干部法治教育培训中存在的主要问题”时，46.2%的被调查者认为“思想上不够重视”是影响培训效果的重要原因。一些公职部门对法治教育培训的重要性缺乏足够的认识，认为培训是“软任务”，可搞可不搞。一些基层干部对法治教育培训的重要性认识不足，认为培训作用不大，训与不训一个样，培训态度停留在“要我学”层次，还没有转变到“我要学”层次。而基层干部“参加法治教育培训的理由”，有高达64.9%的考虑是出于“单位要求”。如果平时有参加法治教育培训的机会，公职部门又认为其是“软任务”，不要求干部参加，很难想象这些干部会积极报名参加。

2．实用主义明显。如前所述，基层干部“参加法治教育培训的理由”， 64.9%是基于“单位要求”，70.7%是因为“法律对自己工作很重要”，大部分公职部门和基层干部把法治教育培训视为“工作需要”，法治教育培训对单位和个人工作“有用”才参加的，如果觉得培训作用不大，就不参加。此外，在回答“当前干部法治教育培训的重点内容”这一问题时，53.3%的被调查者选择了“法学理论”，48.9%的被调查者选择了“宪法”，说明随着法治理念的逐步深入，越来越多的人认识到法治意识、法治信仰对构建法治国家的重要性。特别是随着十八届四中全会“国家宪法日”的设立，越来越多的人认识到作为国家“母法”的宪法在国家法律体系中的根本法地位。但是更多的被调查者选择了“专业法律知识”，比例高达88.4%，接近“法学理论”和“宪法”选项的2倍。基层干部在法治教育培训内容方面的此种需求，显示了其强烈的实用主义和功利主义。

(二)客观上：培训时间太短，重形式轻实效

1．培训时间太短。当谈到“当前干部法治教育培训中存在的主要问题”时，44.0%的被调查者认为“培训时间太短”是影响培训效果的重要原因。有关“目前您参加法治教育培训的次数”这一问题的调查结果验证了这一结论。有51.6%的被调查者是“每年1次”，33.3%的被调查者是“每年2次以上”，13.3%的被调查者是“几年1次”，1.8%的被调查者则“不参加”。事实上，这一问题是基于法治教育培训实用主义的“副产品”。基层干部参加法治教育培训一般基于两种情况：一是司法行政机关安排培训任务和要求，主要是业务学习，不定期举行，每次3~5天；二是当一项新的法律或政策出台后，各公职部门就该项法律或政策部署安排一次专门的法治学习，一般0.5~1天，此种法治教育培训与法律、政策的出台息息相关，故培训的时间不定。基层干部每年只是应上级或单位要求，享用1~2次(每次不多于5天)的“法治快餐”，而对于“法学理论”和“宪法”这类的“法治营养餐”，则以工作太忙、培训时间不够、对工作没有帮助等理由予以拒绝。

2．培训能力不强。一是重形式轻实效。高达67.1%和60.9%的被调查者认为“联系实际不紧密”和“针对性不强”是影响法治教育培训效果的突出问题。只管培训、不问成效的培训形式主义，在实际工作中切实存在。二是培训师资不强。20.9%的被调查者认为“师资不强”是影响法治教育培训效果的又一问题。以江阴党校为例，江阴党校目前只有2位法律老师，虽然都是法学研究生，但平日里2位老师较少参加各类较高层次的法治教学培训，倍感知识的恐慌和能力的不足。三是培训方式简单。43.1%的被调查者认为“教育方式简单”是影响法治教育培训效果的重要原因。在基层法治教育培训中，课堂讲授是老师所擅长的一种的培训方式，也是绝大多数基层法治教育培训唯一的一种培训方式。

三、提升基层干部法治教育培训实效的对策和建议

调查显示，高达89.8%的被调查者认为“专业培训”是提升干部法治思维和能力的正确途径，高居第一;另有68.0%、80.8%和29.8%的被调查者分别选择了“自我学习”、“工作实践”和“挂职锻炼”，说明虽然一些基层干部的培训意识有待提高，但也客观承认，专业化的法治教育培训在提升干部法治思维和能力方面具有不可替代的重要作用。为了更好地提升基层干部法治教育培训实效，结合培训管理实践，应从以下方面着手。

(一)强化需求调研

基层干部法治教育培训要有实效，摸清基层干部的实际需求是前提。很多基层干部有依法办事的真诚愿望，但缺乏法治的正确引领。由于年龄、工作岗位和职务级别的不同，每个基层干部的法治需求呈现多元化和个性化特点。要在法治教育培训中把需求调研作为前置环节，注重不同干部的不同需求，做到不调研不培训。需求调研采取调查问卷、召开座谈会、走访交流等形式，坚持问题导向，结合组织需求和岗位需求优化培训方案，分层分类组织培训。一方面，通过需求调研，使公职部门和基层干部参与整个培训方案的设计过程，激发其存在感和参与感，并进而在主观上强化其培训意识。另一方面，通过需求调研做优培训方案，使法治教育培训避免形式主义、走过场，更具针对性，更好地提升基层干部法治思维和法治能力。

(二)优化培训内容

法治教育培训应按照建设高素质干部队伍的要求，以培养具有法治思维和法治能力的基层干部为重点，合理设置法治教育培训内容。调查显示，75.6%的被调查者认为“合理设置培训课程内容”是提升干部法治教育培训效果的正确途径。如上所述，在当前干部法治教育培训中，基层干部对于培训内容的选择上带有强烈的实用主义和功利主义色彩。基层干部对“专业法律知识”的厚爱无可厚非，但是他们却忽视了2个重要的问题。第一，专业法律是以宪法为“母法”的中国特色社会主义法律体系的一部分，不学习宪法，不研读宪法，很难真正领会专业法律的精髓，而且在实际工作中有“违宪”风险。第二，专业法律所体现的价值功能是普世价值，这种价值观必须通过深入学习法学理论，才能认真领会法治精神，并进而影响到干部对专业法律的理解和评价。有鉴于此，针对当前干部队伍法治意识淡薄、特权意识明显等突出问题，合理设置法学理论、宪法和专业法律知识等教学内容，并在现有培训基础上加强法学理论和宪法的比例，提高培训的实效性。

(三)增加培训时间

调查显示，53.3%的被调查者认为“增加培训时间”是提升干部法治教育培训效果的正确途径。随着培训内容的逐步优化，增加培训时间无疑成为客观需要。一要坚持常态化。司法行政机关应每年举办2期以上业务培训，每年定期举行，如安排在每年的3月份和9月份，形成定期机制，使基层干部得以定期学习专业法律知识[4]。二要坚持连贯性。如上所述，宪法和法学理论的学习对于基层干部树立法律信仰、形成正确的法律价值观和方法论有着非常重要的作用，这种学习是一个长期的、潜移默化的过程，需要在法治教育培训过程中体现长期性和连贯性。要改变以前对基层干部进行法治教育培训碎片化的现象，建议一个长期性、整体性的法学理论培训规划，如每月安排一次相关内容的学习。

(四)整合师资资源

唯有强大的师资力量，才能确保法治教育培训的效果。调查显示，51.1%的被调查者认为“提升师资水平”是提升干部法治教育培训效果的正确途径。为了弥补现有师资资源的不足，应当在法治教育培训中坚持“走出去”和“请进来”。一要坚持“走出去”。党校专职老师要多参加各类法学教学培训，学习新的法律知识，学习新的教学技能。通过学习，拓展法律知识面，掌握法学教育培训新的教学方法，如现场教学、案例教学、情景模拟和交流研讨等。二要坚持“请进来”。调整和优化培训资源，通过选聘有法学背景的领导干部、有法学背景的实践工作者，高校法学教授等担任兼职教师，让社会优秀法律人才为法治教育培训贡献才智。通过“走出去”和“请进来”，构建一支结构合理、能力素质高、专兼职相结合的多元化师资队伍。

(五)创新培训方式

随着网络化、信息化的发展，传统的、单一的课堂讲授方式已不再适应新的法治教育形式。高达76.4%的被调查者认为“创新培训方式”是提升干部法治教育培训效果的正确途径。在“干部法治教育培训应采取的方式”方面，“案例教学”因其开放性和互动性广受基层干部好评，比例高达91.6%；“现场教学”以其生动性和趣味性受到了基层干部的亲睐，占比64.4%；63.1%的被调查者选择了传统的“课堂讲授”方式，另有54.2%和50.2%的被调查者认为“交流研讨”和“情景模拟”是法治教育培训的有效方式。有鉴于此，在法治教育培训中，应加大案例教学、情景模拟和交流研讨的比重，强化培训的吸引力、感染力和实效性。此外，在线网络教育、实地教育、庭审教育和看守所教育，也不失为课堂讲授方式的有益补充。

参考文献:

[1]蔡武.提高基层党员干部法治思维和依法办事能力的思考[EB/OL].http://edu.gmw.cn/newspaper/2015-03/17/content_105211938.htm，2015-06-08.

[2]尤杰.浅谈提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的外部条件[J].商业经济，2013，(10).

[3]胡登良.教育培训如何培育公务员的法治思维[EB/OL].http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1409656.shtml，2015-06-08.

[4]徐光超.强化领导干部法治思维与法治方式的倒逼机制建设[J].山西高等学校社会科学学报，2013，(5).

[责任编辑:赵天睿]

中图分类号：G64

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0149-03

收稿日期:2015-05-09

作者简介：黄春英(1981-)，女，江苏江阴人，讲师，从事民商法、刑事法和地方法制建设研究。