回归司法属性：检察委员会议案职能之完善

2015-03-26闵丰锦

黑龙江省政法管理干部学院学报 2015年5期

关键词：议案

闵丰锦

(重庆市南岸区人民检察院，重庆 400006)

回归司法属性：检察委员会议案职能之完善

闵丰锦

(重庆市南岸区人民检察院，重庆 400006)

摘要：作为检察机关内部最高业务决策机构，检察委员会呈现出一定的行政化倾向，司法属性有所不足。在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，站在防范冤假错案的执法高度，在检察委员会议案工作中，引入申请回避、内部论辩、全案审查、事前审查、责任追究等制度，进一步强化检察委员会的中立性、亲历性、证据性、专业性、责任性，回归司法属性。

关键词：检察委员会；司法属性；议案；亲历性；证据性

王新清教授对司法属性展开了论述，指出“司法的本质属性是‘依法判断’，必须符合以下五点要求：中立性、证据性、亲历性、专业性、个别性”[1]。从检察委员会的基本性质入手，剖析检察委员会行政化倾向，进而指出如何在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，站在防范冤假错案的执法高度，引入申请回避、内部论辩、全案审查、事前审查、责任追究等制度，提升检察委员会中立性、证据性、亲历性、专业性、责任性，以进一步强化其司法属性，发挥检察委员会在防范冤假错案中的中流砥柱作用，是一个值得深入探究的问题。

一、现状：司法属性不足

(一)检察权：行政与司法并行

虽然法学界对于检察机关的基本属性有所争议，但对广义上司法机关的定位并无异议。我国法律明确法院才有定罪权，但也明确了检察机关的不起诉权；从起诉与否的意义上讲，检察机关实际上也是适用法律对案件进行裁判和处置并起着实质性的司法判断，即检察机关是广义上的司法机关。作为检察机关内部最高业务决策机构，对重大、疑难案件和其他检察工作中的重大事项进行决策是检察委员会的法定职责，议案、议事和集体学习是高检院明确提出的检察委员会三大工作任务。理论上，检察权具有行政和司法的双重属性，直接反映在检察委员会履行的议案和议事职能，检委会“研究并决定是否立案、撤案、批捕、起诉、予以刑事赔偿等，严格地说是一个司法过程，是整个诉讼程序的一部分”[2]；实践中，由于检察权的行政属性，检察委员会呈现一定的行政化倾向，司法属性有所不足。在防范冤假错案的现实背景下，强化检察委员会的司法属性有着极大的必要性。

(二)加强论：直面存废之争

针对检察委员会“定案不审、权责不明”的诟病，有激进观点认为，检委会“违背了直接原则和言词原则，与我国的现行的主诉检察官制度相冲突”[3]，可以参考大陆法系检察制度一般做法, 取消检察委员会制度，增加检察官的个人独立性。笔者以为，在我国社会主义法治体系中，依法独立公正行使检察权的“独立”指的是检察机关的集体独立，而非检察官的个人独立，检委会作为民主集中制的司法组织形式，是我国检察制度的一项创新；取消检委会不现实，在遵循检察制度基本原则的基础上，逐步去除检委会的行政化色彩，强化检委会的司法属性，具有一定的必要性。有学者考察了我国检察制度的历史演变，指出检委会“与我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度一脉相承，在实践中展示出了强大生命力和明显优越性”[4]。正如保持论者所言，“检委会制度可以让作为司法主体的多数检委会委员的意见得到表达和确认，以此尽量确保司法过程的正当性和司法结果的公正性。从这个意义上讲，检委会制度也是能较好体现司法的民主性质的制度”[5]。

二、完善：遵循司法规律

(一)中立性:居中判断，兼听则明

1.增加申请回避制度

任何人不能做自己案件的法官，回避制度是司法中立性的应有之义。检察委员会作为内部机构，在当事人及其辩护律师的眼中，具有一定的神秘性，与司法公开的大趋势不符。以回避制度为例，现行检委会的回避仅限于“自行回避”①《人民检察院检察委员会组织条例》第13条规定：检察委员会在讨论决定案件时，检察委员会委员具有法律规定的应当回避的情形的，应当申请回避并由检察长决定；本人没有申请回避的，检察长应当决定其回避。，缺乏当事人认为检察人员具有影响案件公正审理的情形、有权向检察机关申请其退出诉讼的申请回避制度。笔者以为，应当设立检委会的申请回避制度，与自行回避相结合,双管齐下。一方面，在议案确定后，由检委会办事机构根据当事人情况和基本案情，结合检委会委员、列席人员的名单，主动查找是否存在可能影响案件公正处理的人员，并在每个案件讨论之前例行询问“是否有自行回避”；另一方面，以检务公开为契机，在检察机关外网公布检委会成员的信息、简历，既便于日常监督，又有利于个案监督。在议案确定后，由承办人告知犯罪嫌疑人及其辩护人享有对检委会委员的申请回避权。例如江苏省泗洪县检察院推行“当事人申请检委会委员回避制度，将所有检委会委员的个人信息进行公布”[6]。

2.设立内部反方制度

司法的中立性要求裁判者居中判断，但检委会讨论案件中，往往过多依靠公安机关的有罪证据，有偏听之嫌。听取律师意见可以在一定程度上兼听则明，但出于检委会的内部决策机构属性，邀请公安机关负责人、辩护律师、人大代表等非本单位人员全程列席检委会并不适当，可以设立检委会讨论案件的内部反方制度，由检委会办事机构人员或者青年干警充当拟讨论案件的反方，针对在案证据换位思考，从证据、定性等角度提出可能存在的罪轻甚至无罪意见，写出书面意见、列席会议讨论，充当反方发表言论，供检委会委员参考。通过司法考试、具有高等学历的青年干警，法律专业性更强，在公平正义的法治理念熏陶下成长，虽然缺乏司法实践经验，但能够以年轻人特有的拼劲、干劲，更多从理论角度对案件进行分析，弥补检委会委员经验丰富、理论不足的缺憾，也对自身成长大有裨益。实践中，有检委会设置了讨论反方，“让检委会办公室人员充当反方角色，由参加会议人员围绕正反两个观点进行讨论、发表意见”[7]。有基层检察院建立了年轻干警旁听检委会制度，使得检委会“委员们一改以往检委会安静的会场气氛，与青年干警‘争论’起来，新老干警在‘争执’中互相促进，相互进步”[8]。

3.探索律师适度参与

由于案件的疑难、复杂、重大，检委会讨论的案件多有辩护律师参与，或为委托辩护，或为指定辩护。实践中，出于大控方的有罪推定思维，检察机关承办人对律师意见重视程度不高，没有主动询问犯罪嫌疑人是否聘请了律师、更没有主动联系律师听取意见的习惯，对律师存在或多或少的抵触心理，直接反映在对检委会的案件汇报上。

当然,公诉机关的大控方角色是正当的，但必须建立在防范冤假错案的底线之上，广泛听取可能说明犯罪嫌疑人罪轻或者无罪的意见，与同为法律职业共同体的律师共同探求个案之中的公平正义；既然公诉部门承办人可以当面听取律师意见，为何检委会委员不能当面听取律师意见？虽然律师作为列席人员全程参与检委会个案讨论并不现实，但作为不同意见的代言人出席检委会发表辩护意见、与委员互动交流具有一定的现实可能性。具体而言，可以探索检委会讨论案件中的律师适度参与，在议案确定后，由承办人主动联系律师告知案件即将进入检委会讨论程序，询问其是否需要出具或者完善书面辩护意见、是否有出席检委会发表意见的意愿，律师出席发表意见、与委员互动交流后再行退席，从程序上充分保障辩方意见的听取。例如，江苏省徐州市铜山区检察院“邀请辩护人参与检委会讨论表达辩护意见”[9]，揭开了检委会“封闭且神秘”的面纱。

(二)证据性:引进辩论，民主决策

1.引进议案辩论制度

在明确了检委会的司法属性有必要进一步加强后，在检委会议案过程中，可以尝试引入议案辩论制度，以共同促进社会公平正义为目的，以查清案件事实、正确适用法律为方向，以论辩不诡辩、激烈不激动、对事不对人为原则，在承办人汇报案情、检委会委员与列席人员发表意见后、主持检察长发表意见前，由检委会办事机构人员或者青年干警充当拟讨论案件的反方，以年轻人特有的理论色彩和拼劲干劲，对承办部门的意见或倾向性意见提出质疑，切实将案件的争论焦点呈现在委员面前，“逼迫”委员表达自己的主张，以克服检察委员会委员议事“走过场”现象，加强检委会委员之间的思想观点交流，达到理清法明、增进共识的目的。有检察官设想，将“论辩程序引入检委会决策机制是诉讼民主化和程序正义的客观要求，也是检委会制度改革的价值所向”，“自由而充分的论辩将使检委会委员参与决策的主动性大大加强，案件事实将在类似‘交叉询问’中被层层剥开，参与讨论的委员对各自的结论和理由给予充分的关心”[10]。笔者以为，甚至可以借鉴审判委员会中的适当“对抗制”做法，在一定程度上加强检委会委员间的内部制约，正所谓“当一个委员必须提出理由才能使自己的意见为他人接受时，尽管似乎是别人接受了他的理由，而实际上他已经是在受到制约”[11]。有地方检委会引入了辩论机制，“在讨论时, 应就案件事实认定、法律适用等疑难问题展开直接交锋和辩驳, 使不同观点得以充分交流碰撞”[12]。

2.贯彻民主集中合议

虽然我国检察机关的内部领导体制是检察长负责制与检察委员会集体领导制度相结合，但检察长是对检委会只有主持并无领导职责，不应当出现实践中“一言九鼎”以至于过于集中忽视民主的做法。笔者以为，适当降低检察长在检委会中的领导色彩，回归法律规定的“主持人”地位，以检委会议案职能为核心，贯彻民主集中制，加强议案合议功能，依法独立公正行使检察权。一方面，从活动方式上看，“检察委员会也是体现民主集中制原则的合议制组织，是宪法‘我国国家机构实行民主集中制原则’在检察工作中的重要体现”[13]，在依照法定程序发表意见、展开内部辩论后，在表决方式上可以“探索建立会议讨论和表决适当分离的程序”[14]，防止囿于领导权威不敢发表与其观点相反意见的现象发生；另一方面，探索建立本级检委会定案制度，在充分贯彻民主集中制的基础上，经合议过半数委员意见与检察长意见不一致的，可以暂时搁置下次再议，倘若下次检委会再议时又出现相同结果，则应以“两个过半数”原则，按照多数意见，以本级检察机关名义独立作出决定，适当限制检察长提请同级人大常委会和上级检委会决定的做法，以加强检察机关的层级独立，在民主与集中之间寻求平衡。正如有学者指出，“检察长是主持检察委员会，而不是领导检察委员会，在检察委员会中，检察长不具有‘一票否决权’”[15]。

3.推行说理论证制度

检委会作出决定后并非案结事了，如何让检察机关内部不同意见人员、侦查机关、被害人及其辩护人充分理解、接受检委会的决定，是一项需要将说理技巧与论证依据相结合的工作。笔者以为，检委会办事机构可以会议纪要、会议录像等为依据，从证据审查、证明标准把握、法律适用、社会效果等多方面，完整归纳检委会委员对案件的意见，载明多数人意见、少数人意见、决定意见等内容，对检委会最终决定进行详细、透彻的说理论证。

(三)亲历性:全案审查，监督执行

1.强化全案证据审查

近年来，我国台湾地区检察界提出了精致司法的概念，指出“要对刑事司法高度负责、十分慎重，保持司法的高质素”[16]。笔者以为，大陆检察体系也可以吸收其中的有益因素，以精密细致的方式开展检察委员会的议案工作，克服亲自审查全案证据的时间紧迫性，将检委会的议案工作提升到防范冤假错案的高度。检察委员会的议案决定必须以证据为基础，起诉决定要达到“证据确实、充分”的标准，这正是证据裁判规则的应有之义。实践中，检委会基本形成了“承办人把握事实证据、检委会把握法律适用”的做法，具有议案投票权的检委会委员往往只是对承办人提交的议案报告进行审阅，并不直接审查案卷证据，直接反映在“承办人对事实证据负责、检委会对法律适用负责”，这种各司其职、各负其责的模式有一定的道理，有利于在司法资源有限的现实下兼顾效率与公平。毕竟，鉴于检委会兼具议事、学习等行政职能的现状，身居领导职务的检委会委员工作较为繁忙，不可能对检委会案件的卷宗面面俱到全案审查。笔者以为，一方面，必须发挥专职委员的重要作用，适应电子检务的趋势，由检委会办事机构对原始卷宗扫描制作电子文件，在检委会召开之前连同议案报告一同发送到检委会委员内网邮箱，供其查阅；另一方面，对侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护人争议较大的事实证据问题，在检委会进行中，可以展示有关在卷证据，如现场播放有关监控视频、同步录音录像等关键视听资料，以加强证据审查的力度。有检察官甚至认为，“条件具备时，还可探索对疑难复杂案件由检委会委员参与旁听远程讯问、旁听庭审同步直播等”[17]，以加强检委会议案的亲历性。

2.试点专家出席制度

检委会对案件的讨论决定，实际上是在行使检察办案权，应尽可能遵循亲历性等司法工作规律。既然可以吸纳属于辩方的律师出席检委会说明意见，那么借鉴新刑诉法新增的“有专门知识的人出庭作证”制度，邀请中立的法学学者、鉴定人员等有专门知识的人出席检委会说明意见，既能扩大检委会讨论案件的亲历性，将证据审查从在卷证据扩大到在案证据，又能针对法律知识以外的问题亲自听取专业意见，进一步适应以审判为中心的诉讼制度改革趋势。多数观点认为，应当适当扩大检委会列席人员的范围，“可以参照程序正义的一般要求，在检察委员会讨论决定重大案件时，引入听证程序、律师或当事人列席或者旁听检察委员会会议程序等，这样可以让检察委员会讨论决定案件在程序上具有更强的正当性与合理性”[18]。实践中，四川省营山县检察院“建立鉴定专家列席检察委员会机制，是该院建立以庭审为中心的证据体系的有益探索之一”[19]，构筑了“重证据、重事实、重科学”的办案环境。

3.推行委员旁听庭审

检委会作出决定并非一劳永逸，对于决定起诉的案件，最终结果当然要以法院生效裁判为依据。有必要在以审判为中心的理念引领下，推行检委会委员旁听庭审制度，由检委会专职委员带队，或者亲自现场旁听，或者观看视频直播，既在庭审活动中考察检委会决定的正确与否，强化个案跟踪，又可加强对公诉人执行检委会决定的监督力度，对公诉人在庭审中贯彻执行决议情况，从公诉意见、出庭规范、讯问询问、归纳分析、法庭辩论、整体效果等多个方面进行评议，促使承办人从办案实际出发，不断提高自身素质。

(四)专业性:权力清单，事前审查

1.探究权力清单制度

实践中，“由于错案责任追究制的存在，许多业务部们的承办人害怕承担责任，总是想通过检委会来作最终决定，而不是自己来作出决定，从而减轻自己的责任”①参见刘中发,谭淼《检察委员会工作机制改革研究》,慕平主编：《检察改革的新探索》，北京：法律出版社，2007年第49页。。在司法改革的背景下，主任检察官机制改革正在如火如荼进行，其中之一就是检察机关简政放权，将批捕、起诉与否的权力下放给主任检察官，但如何把握权力下放尺度、在检委会讨论的重大疑难案件与主任检察官行使自由裁量权负责的案件之间掌握平衡，划分检察委员会与主任检察官的权力清单，是一个值得思考的问题。以试点地区之一重庆为例，《重庆市检察机关主任检察官权限分配办法(试行)》对职务犯罪侦查主任检察官授权约60%，刑事检察、诉讼监督主任检察官授权约75%，进一步明确主任检察官的权限职责，科学划分主任检察官、检察长及检察委员会在执法办案中的职责权限。笔者以为，权力下放必须循序渐进、合理合法，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察长授权，由主任检察官独立作出决定。

2.健全委员准入制度

司法人员的专业性，直接影响办案质量；检委会作为检察机关内部最高决策机构，承担议案、表决职能的检委会委员理应是检察机关法律专业性最强的办案能手。实践中，有些检察院在委员选任上存在行政化倾向，论资排辈现象比较突出，将委员当作一种政治待遇或身份象征，没有突出其业务性。以高于主任检察官的标准确立检委会委员的准入门槛，健全检委会委员的准入制度。一方面，适当消除检委会中有些过度的行政化色彩。除了检察长和副检察长是当然的检委会委员，有司法行政性质的纪检组组长和政治处主任不宜成为检委会委员，纪检组长可以内部监督者的身份列席检委会,但不享有表决权。有检察官认为，“检委会委员应当从工作成绩卓著的业务尖子和办案能手中产生”，“从未从事过检察业务的人没有资格担任检委会委员”[20]。另一方面，充分发挥检委会专职委员的特殊作用。从法律层面看，检察委员会专职委员的定位是行政职务还是法律职务，并无明确规定。根据中央文件规定，检委会专委职级相当于同级政府部门的副职领导，应当纳入同级党委管理的干部序列。理论上，专职委员应当是处于本院检察长和内设机构负责人之间的一个职务，承担检委会相应职权；实践中，专职委员往往担任院党组成员、分管业务部门，造成本应负责的检委会工作精力不足。可以在设立检委会办事机构(如研究室、秘书处等)的基础上，由一名专职委员直接分管检委会办事机构的工作，做到术业有专攻。有检委会专委提出，“检察委员会是专职委员发挥作用的最佳舞台，应当在检察委员会业务中有所作为”[21]。

(五)责任性:全程记录，细化责任

1.完善议案记录制度

实践中，检察委员会集体负责的规定，过于笼统，集体承担责任往往沦为无人承担责任，直接体现在部分检委会委员讨论案件时，或者随大流“点头”、“附和”、“应声”，或者盲目听取比自己行政级别高的委员意见，主动性、积极性、独立性不强。在电子化办公的背景下，除了由检委会办事机构对会议全程进行记录，可以借鉴检察机关职务犯罪侦查讯问全程录音录像制度，由检察技术部门负责对检委会全程同步录音录像，检委会结束后立即刻盘封装，由出席委员在密封处签字确认，交检委会办事机构存档，做到追责有据、议案留痕，完善议案记录制度。

2.落实司法责任制度

习近平总书记指出，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责”。具体到检察委员会，为了打破检委会“集体负责，集体都不负责”的怪圈，笔者以为，有必要按照最高人民检察院《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》的要求，将检委会讨论案件提升到防范冤假错案的高度，采取切实可行的举措细化责任，以消除部分检委会“点头”委员的现象。一方面，作为主持检委会的检察长，对是否遵循议案时的发言顺序、表决顺序等程序性事项承担责任，若出现未过检委会委员半数即召开会议、未过检委会委员半数即作出决定、检察长率先发言等违反检委会议事规则的做法，检察长应当承担违反程序的责任；另一方面，根据议案表决时的投票情况，对错误决定投赞成票的委员承担相应责任，检察长不同意检委会过半数委员意见将议案提交同级人大常委会或者上级检察院检委会而最终改变决定造成错误的，由检察长承担责任；此外，对于因为案件事实或者证据认定错误导致检委会讨论决定错误的，依照认定错误的原因，如故意或者重大过失的程度，由承办人、承办部门负责人、承担案件实体审查的检委会专职委员和分管检察长应当承担相应责任。

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