气候谈判下的共同但有区别责任原则研究

李清敏

(南开大学 法学院，天津 300071)

气候谈判下的共同但有区别责任原则研究

李清敏

(南开大学 法学院，天津 300071)

摘要：共同但有区别责任原则是国际环境法的一项基本原则，后京都时代以来的全球气候变化谈判中，发达国家与发展中国家之间关于共同但有区别责任原则及其具体实施一直未能达成一致意见。2014年12月，一年一度联合国气候变化大会在立马举行，“立马气候行动呼吁”采用了“共同但有区别责任原则及各自能力”，拆除了区别责任之间的界限。为了促成2015年新协议的达成，应当综合气候变化的历史和当今责任及各缔约国的经济发展因素，将国家及其责任进行重新分类。在未来的气候变化谈判中我国在坚持共同但有区别责任原则的前提下，积极为全球气候治理作出贡献，逐渐树立国际气候治理领军者的形象。

关键词：共同但有区别责任；后京都时代；立马会议；三个世界

1992年召开的联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架条约》明确规定了共同但有区别责任原则，自此确立了该原则的国际法地位。在《联合国气候变化框架公约》的基础上，国际社会对共同但有区别责任的具体实施方法和标准展开了谈判。1997年12月公约第3次缔约方大会在日本京都举行，大会通过的《京都议定书》对共同但有区别责任原则的贯彻首次采用了量化减排的方式。议定书要求在第一承诺期即2008至2012年内，《联合国气候变化框架公约》附件一(发达国家和转型经济体)所列国家以1990年温室气体的排放量为基准，对议定书附件A中温室气体的排放量平均至少减少5%。根据附件B，其中欧盟至少削减8%，美国至少减少7%，日本和加拿大至少各减少6%，而发展中国家不承担强制减排义务。《京都议定书》于2005年2月生效，并且议定书只涉及2012年之前各国的减排义务，所以自2005年开始国际上展开了关于2012年之后各国的减排义务的讨论，自此进入了“后京都时代”的谈判。后京都时代谈判过程中具有代表性的会议有:巴厘路线图，哥本哈根会议、坎昆会议和德班会议，谈判进程呈现出举步维艰的状态。

后京都时代的数次气候变化谈判中争议问题大都涉及共同但有区别责任原则，焦点集中于具体划定区别责任时发展中国家是否要承担实质性减排义务。2007年12月，在印尼巴厘岛召开缔约方会议第13次大会达成了“巴黎路线图”，为了推进全球气候治理的进程，各国同意经过努力采取措施在2009年年底前达成全新的具有普遍约束力的协议，但这一愿景未能在2009年的哥本哈根会议上实现。随后在2011年12月的德班会议上经过谈判，各国再次就达成新协议形成一致意见：至2015年制定一个适用于所有成员国的具有普遍约束力的新协议。2014年12月联合国气候变化大会在秘鲁首都立马举行，试图为2015年在巴黎达成新的具有普遍约束力和永久性的全球气候协议奠定坚实的基础。由于不能很好的平衡各方的利益诉求，大会仍旧没能达成关于区别责任的具体分配方式，如何具体共同但有区别责任已成为阻碍2015年协议达成的关键问题。

一、共同但有区别责任原则的含义

共同但有区别责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境富有共同的但又有区别的责任[1]。正如该原则名称所显示的，一般认为共同但有区别责任原则由相互联系的两部分内容组成：第一，国家、区域和全球层面上国家保护环境的共同责任；第二，需要考虑不同国家的不同情况，尤其要考虑每个国家对特殊环境问题的不同作用以及防止、减少和控制环境威胁的不同能力，进行区别责任。“共同责任”和“区别责任”必须结合在一起来考虑，而不是只提到其中一个要素，两者共同担负为国际环境机制注入效率又注入公平的双重使命[2]。

(一)共同责任

共同责任指考虑到特定环境资源的特殊性质、地理位置和历史用途，两个或两个以上国家对这种特定环境资源的共同保护义务[3]。从大气保护和气候变化的角度来说，大气属于全人类的共同资源，气候变化威胁所有人的利益，因此世界所有国家都有保护大气的共同义务。联合国IPCC(政府间气候变化专门委员会)的第五份报告再次表明人类社会对全球气候变化的严重影响，并且这种影响继续持续将带来巨大风险。温室气体过度排放造成的全球气候变化，正在威胁着全人类的生存，气候变化问题亟待解决。生态资源和经济发展的相互关联性意味着只有国家共同合作才能有效地应对国际气候变化问题，团结和合作精神对于解决国际气候变化问题是必不可少的。

但共同责任并不意味着所有国家都要形式上均等或等份的承担这些义务，共同责任要受到一定条件即区别责任的限制。从主权和国际法原则的角度来说，所有国家在法律上是平等的，但实际上不同国家的人员及其技能、资源、气候和地理位置特征、技术、空气质量均是不平等的，许多东西的分配是极不平等的[4]。在社会经济发展过程中，各个国家以自己为单位利用自然资源，不同国家的经济发展水平和技术能力不同，使得各个国家对自然资源的开发力度以及对自然环境的破坏程度不同，所以不能一视同仁地将责任平均分配。

(二)区别责任

区别责任指在有关国际环境保护问题的国际法公约和国际共同行为中，为不同发展情况的国家设立不同标准的义务，使之更加符合发达国家和发展中国家的国情和能力[5]。对气候变化背景下区别责任的依据，可以从三个角度进行分析。

首先，区别责任主要是基于不同国家在全球气候变化方面的作用不同。发展中国家与发达国家之间进行差别责任的原因在于发达国家在全球气候变化方面具有较多的历史累计责任。虽然保护环境是全社会共同的义务，但是发达国家要对全球环境的恶化承担主要责任，因为从工业革命开始，发达国家通过不可持续的生产和消费方式过度利用世界自然资源，给全球环境带来了损害也危害到发展中国家[6]。其次，区别责任基于不同国家应对环境问题的能力不同。总体上来说，发达国家具有更强的财政能力和社会资本，更适合转移资源来解决气候变化问题；而发展中国家在资金和技术上远不如发达国家。并且发达国家要为发展中国家提供资金援助，以帮助他们履行国际环境条约义务。最后，区别责任也是基于发展中国家的需要。大部分发展中国家面临经济社会发展落后、生活贫困，并且特别易受全球气候变化带来的不利影响，所以在发达国家和发展中国家之间应当进行区别责任。

①“国家自主贡献”是指为了治理全球气候变化，实现应对气候变化总目标下，各缔约国所提出、接受和承诺的自愿性减排额。

对区别责任的基础一直存在两种矛盾的观点。或者只考虑不同国家对全球气候变化的历史责任和当代责任，或者只考虑不同国家的不同发展水平。当然，现今国际上涉及气候变化的环境协议中的制度多数主张第一种观点，即强调发达国家在全球气候变暖过程中的历史责任。基于发达国家很难争辩其在气候变化问题上所扮演的历史性角色，包括《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》在内的一些具有约束力条约所规定的共同但有区别责任，基本上都是主要考虑发达国家的历史责任，规定发达国家要起到率先作用，承担主要责任；同时考虑到发展中国家特殊情况，发达国家还要为发展中国家提供一定的资金援助和技术支持。随着中国、印度等国家的发展，是否要综合考虑发展水平和经济能力因素使新兴经济体国家承担实质性碳减排责任，已经成为后京都时代谈判举步维艰的主要原因。

二、共同但有区别责任的演变—立马会议

2014年12月，《联合国气候变化框架公约》第20次缔约方大会暨《京都议定书》第10次缔约方大会在秘鲁首都立马召开，会议聚焦于根据ADP(德班行动平台专门工作组)的成果推动2015年在巴黎举行的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会上达成新协议，会议主要任务是为明年在巴黎召开的气候大会提供一份文本草案，并就2020年全球气候变化协议的“要素文本”达成一致。

(一)立马会议的主要讨论问题和成果

会议的主要任务是就共同但有区别责任原则、国家自主贡献、发达国家向发展中国家提供技术与资金支持以及2015年新协议草案的基本要素的平衡等问题的理解和政策达成共识。围绕2015年新协议文本草案的基本要素以及推动德班平台的决议草案，大会主要讨论了共同但有区别责任的差别责任问题，新协议中《联合国气候变化框架公约》原则和规定的作用，以及新协议中减缓要素和适应要素之间法律平衡、减缓要素与包括援助资金在内的其他手段之间的平衡等问题。会议形成了一些成果，其中主要包括产生了一份巴黎协议草案，即《立马气候行动呼吁》，作为2015年谈判起草巴黎新环境协议文本的基础。《立马气候行动呼吁》第三条强调:“承诺2015年达成的新协议，根据不同国情，反映共同但有区别的责任原则及各自能力”。通过“不同国情”和“各自能力”词汇的使用，《立马气候行动呼吁》将“共同但有区别责任”原则演变成了“共同但有区别责任及各自能力”原则。

(二)共同但有区别责任原则演变分析

共同但有区别责任是立马会议讨论的关键问题之一，会议所讨论的国家自主贡献和资金援助等问题也都与该原则有所联系。在会议讨论过程中，不同缔约方对如何在新协议中规定共同但有区别责任持有不同的观点。发展中国家主张在2015年新协议中各国的责任应当依据《联合国气候变化框架公约》规定的成员国责任，坚持严格的共同但有区别责任，不但要大幅提高发达国家2020年前的减排力度，而且发达国家还要积极兑现向发展中国家提供援助的承诺。而美国等发达国家不赞同在新协议中继续依照公约的差别责任进行规定，更不赞同向发展中国家提供援助等内容。虽然在谈判过程中发达国家对新协议中的“减排”内容非常关注，但他们对要向发展中国家提供资金和技术支持等并不赞同；并且发达国家对“国家自助贡献”的内容范围也主张限于减排，而不应当包括向发展中国家提供资金和技术支持。在适应气候变化的成本分担上, 发达国家偏重于“共同但有区别的责任”中“共同的责任”,强调了各国对适应气候变化的平等责任[7]。

《立马气候行动呼吁》对共同但有区别责任原则的演变产生了一定的影响。首先，该演变改变了各类国家之间区别责任的界限。《联合国气候变化框架公约》从发展中国家和发达国家的角度规定严格的区别责任，而演变后的原则用“各自能力”对责任加以限制，拆除了附件一(发达国家和经济转型体)和非附件一成员国之间的界限，破坏了发达国家与发展中国家的区分点，从而模糊了二者之间的严格的区别责任。其次，“不同国情”和“各自能力”的措辞具有抽象性，将削弱区别责任实践的效力，影响将达成的协议的预期目标和效果。最后，国际社会对“各自能力”的大小还未达成统一的界定标准，使用“各自能力”措辞本身也是本次大会无法就该原则达成一致意见而妥协的结果，其具体定义将是新协议达成的关键。有观点认为《立马气候行动呼吁》文本中“不同国情”和“各自能力”为区别责任的主观解释打开了口子，一些人怀疑这一提法将使得共同但有区别责任更适合历史责任。

经过各方努力，大会最终确认了“共同但有区别责任原则及各自能力”，但“不同国情”和“各自能力”的措辞使得气候变化责任分担的问题并没有得到解决，这种框架性的规定并不能具体量化各个国家的区别责任，矛盾的焦点仍然是一些新兴经济体国家是否要承担减排责任，以及如何在全球范围内具体分配碳减排责任。一方面在国家分类上，一些国家还属于发展中国家，因此不承担责任；另一方面从经济发展能力上，这些新兴经济体具有一定经济发展水平，发达国家主张这些国家应当承担减排责任。所以说问题的关键仍是以什么因素为基础来划定和分配责任。如何阐释这一原则并将其具体制度化是各缔约国未来谈判进程中的关键性问题，也是决定新的全球气候变化协议能否达成的主要因素。

三、共同但有区别责任原则的新构想—三个世界

(一)三个世界的构想

《联合国气候变化框架条约》和《京都议定书》中规定的共同但有区别责任原则，将缔约国的分类限定在发达国家和发展中国家的二分法上，该分类方法效仿了国际社会对国家的分类，使其应用效率和公平受到质疑。国际社会将国家分为发展中国家和发达国家主要是基于经济和社会因素，如果在气候变化制度方面也将国家分为发达国家和发展中国家，会使共同但有区别责任原则过度依赖于经济和社会因素而不是环境因素。并且随着一些发展中国家经济的快速发展，其温室气体排放量也在逐渐增加，只强调发达国家的历史责任而不考虑发展中国家近几年逐渐增加的排放量，削弱了共同但有区别责任的公平性。现有气候变化制度对公约附件一和附件二国家所做的区分对于诸如排放水平、人类发展、财政和技术能力、人口及其他与公平分配气候变化责任益处相关的因素的反应不够灵敏[8]。已经有学者指出，现有的气候变化制度对国家的分类过于简单，应当进行适当的修改。在后京都时代的谈判中，也有国家已经在主张对一般发展中国家和最不发达国家进行分类。

所以,国际社会应当综合考虑缔约国的经济发展因素和对气候变化问题的历史及现今作用，对国家类别及其责任进行新的定位，将国家分为发达国家、发展中国家和最不发达国家。为了多数缔约方国家的利益，保证该原则的应用效率和公平，也为了促进缔约方更快的共同合作解决全球气候变化问题，要逐渐完善三分法的国家分类。首先，应当明确“发达国家”、“发展中国家”、“最不发达国家”的定义。以往气候变化制度中的国家二分法中，任何国际环境协议或者成员国大会决议都未对“发展中国家”和“发达国家”进行定义，也没有国际环境协议承诺要为两种国家类别提供一个可以值得参考的定义。虽然《联合国气候变化框架公约》列举了工业化国家和转型经济体国家，缔约方会议决议也产生了“发展中国家清单”，但是“发展中国家”和“发达国家”精确定义的缺乏对区别责任的效能和合法性仍然具有严重影响。其次，应当为国家分类制定明确标准。人均累计历史排放量和人均国内生产总值分别反映了一个国家对气候变化的作用和财政资源，人均国内生产总值在某种程度上也暗示了一个国家的技术水平和管理能力。所以综合考虑环境因素和经济因素，可以将人均累计历史排放量和人均国内生产总值结合来制定分类指标。

(二)区别责任的重新分配

1995年达成《京都议定书》时，一些发展中国家的经济发展尚处于起步阶段，所以相对于当时的发达国家其温室气体排放比例很小。但随着经济和社会的快速发展，其温室气体排放量也迅速增加，对近些年全球气候的变化存在一定的影响，所以这些经济发展较快的发展中国家需要适当承担碳减排责任。

在对国家进行重新分类的基础上，对各类别国家的区别责任进行重新分配时应当坚持一定的标准。首先，要坚持《联合国气候变化框架公约》的原则和宗旨，发达国家要起到率先作用，承担主要责任；同时考虑到最不发达国家的特殊情况，发达国家应当为最不发达国家提供资金和技术支持。其次，发展中国家应当承担相对减排责任，即应当降低碳排放强度，或者说应当低于“一切照旧”情景下的碳排放水平[9]。虽然有些发展中国家,其经济实力和技术能力的提升，要逐步承担减排责任。但仍然要考虑发达国家的历史责任问题，发展中大国的减排责任应当明显低于发达国家。最后，最不发达国家由于其经济社会发展都比较落后，资金支持和技术水平都受到限制。其首要目标仍然是发展经济和改善贫困，所以最不发达国家仍然不承担减排义务。同时为了使最不发达国家能有效的应对全球气候变化，发达国家需要向最不发达国家转移资金资源和技术。

也有学者提出应当在全球环境保护方面依据经济发展能力将国家分为四类：发达国家、快速发展中国家、发展中国家、最不发达国家。虽然发展中大国在气候变化方面应当担负起有限的责任，但无可置疑的是发达国家仍需要勇于承担主要的气候责任。正如参加立马会议的国务卿克里所表示的：“作为发达国家，如果不能在应对气候变化方面身先士卒，你就是国际社会的麻烦。如果我们失败了，未来后代不会并且也不应该原谅我们此时的过失，他们会认定这不但是个政策失败，而且还是一个造成严重历史后果的道德过错。”

四、中国的应对策略

我国作为发展中国家，积极主动应对全球气候变化，并且已经做出了实质性的贡献。在政策立法方面，中国对内确立了绿色、低碳、循环发展的目标，一直走转变经济发展方式、节能减排的道路；2015年,国家表示将继续修改《大气污染防治法》,提高环境质量标准和责任力度，展示了国家积极应对气候变化的决心。在资金援助方面，自2011年我国已累计安排约2.7亿人民币，帮助其他发展中国家提高气候变化应对能力；在立马会议上中国表示将加强南南合作力度，提供更多的资金为发展中国家应对气候变化提供支持。

这些积极应对策略足以表示出中国作为最大的发展中国家在解决全球气候变化问题上的雄心。归根于发达国家和发展中国家经济利益冲突，致使立马会议上未达成2020年后共同但有区别责任的具体分担比例。为达成2015年新的具有长久约束力的气候协议，国际社会关于区别责任具体分担的谈判必然是激烈和艰难的。如果说在哥本哈根会议上中国还能主张作为发展中国家不承担任何的减排责任，那么5年之后，作为最大的发展中国家和碳排放量最大的国家，我们应当勇敢的站出来。在政治影响力上，我国是“南南合作”的领头羊，也在G20峰会机制和APEC机制中发挥着重要影响力，可以说中国无论对发展中国家还是对发达国家都有很好的带动作用。在国家内部人民生存的需要上，国内人民正日益遭受着因气候变暖引起的不利影响，因碳排放带动的其他污染物所引起的雾霾也严重危及国内人民生活和健康。这些都表明，我国有能力也有必要为全球气候变化作出贡献，承担一定的全球气候变化的责任，推动全球气候变化共同治理的进程。

积极应对全球气候变化已与我国的社会主义现代化建设的总体目标密不可分，在未来一年将要进行的激烈的全球气候谈判中，中国面临的是挑战也更是机遇。在应对以后全球气候变化治理的谈判中，我们应当在坚持共同但有区别责任原则的基础上，承担起新兴经济体大国一定的碳减排责任，逐渐树立一个全球环境治理重要影响者的形象。首先，在国际上我们必须明确我国不是发达工业化国家，但也不属于一般意义上的发展中国家。虽然相对于一般意义上的发展中国家来说，中国经济能力水平较高，但是我们的人均GDP还处于低水平状态，作为新兴经济体国家我们只承担一定的碳减排责任。为了人类共同利益为环境治理作出一定贡献我们义不容辞，但是我们也坚决捍卫国家人民的根本利益。其次，我们仍要更加积极的参与和推动全球气候治理制度的制定，完成我国由全球气候治理制度接受者到制度制定者角色的转变。我国参与全球治理的时间不长，长期以来我国更多是全球气候制度的适应者和接受者。随着我国经济政治能力的提升，我们应当化挑战为机遇，逐渐成为全球气候谈判中的引领者，渐次成为国际气候治理制度的制定者。最后，积极适应全球气候治理的主流，在国内逐渐推动和实现经济社会绿色转型。经济社会绿色发展是更符合可持续发展的方式，在适应全球气候治理的背景下，也为增强国家综合竞争力，我们应该在国内继续推动减排项目、研发清洁能源和治污技术，同时推动大气污染防治相关立法的进行，为其他国家主动积极参与全球气候治理起到很好的示范作用。

参考文献:

[1]王曦.国际环境法[M].北京：法律出版社，1998：113.

[2]李春林.国际环境法中的差别待遇原则[M].北京：中国法制出版社，2013：121．

[3]Philippe Sands．Principles of International Environmental Law(3nd ed)．Cambridge University Press．2012：313.

[4]Philippe Cullet．Differential Treatment in International Law．Ash gate Publishing Limited．2003：70-83．

[5]刘晗.气候变化视角下共同但有区别责任原则研究[D].青岛：中国海洋大学, 2012.

[6]熊勇先.发展中国家环境与发展部长级会议《北京宣言》[J].云南地理环境研究，1992，(1).

[7]郑艳, 梁帆.气候公平原则与国际气候制度构建[J].世界经济与政治，2011，(6)．

[8]Jorge E. Vinuales．Balancing Effectiveness and Fairness in the Redesign of the Climate Change Regime．Leiden Journal of International Law,2011.

[9]吴卫星.后京都时代(2012—2020年)碳排放权分配的战略构想——兼及“共同但有区别的责任”原则[J].南京工业大学学报(社会科学版),2010，(2).

[责任编辑:郑男]

中图分类号：DF468

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0106-04

收稿日期:2015-06-12

基金项目：中国清洁发展机制基金赠款项目“关于进行碳强度减排、将天津滨海新区建成低碳经济示范区的试点方案与配套政策研究”(2012023)

作者简介：李清敏(1989-)，女，河北沧州人，2014级环境与资源保护法学硕士研究生。