黑龙江省农村社会保障制度实施现状及问题分析

陈文晶，何宏莲 ，徐嘉辉

(东北农业大学 a.马克思主义学院；b.文法学院，哈尔滨 150030)

黑龙江省农村社会保障制度实施现状及问题分析

陈文晶a，何宏莲b，徐嘉辉b

(东北农业大学 a.马克思主义学院；b.文法学院，哈尔滨 150030)

摘要：农村社会保障制度是城乡一体化发展的重要组成部分，农村社会保障制度建设需要经历一个发展完善的过程，黑龙江省农村社会保障体系建设仍有诸多方面有待发展完善。新农合保险范围的局限、新农保集体筹资的不稳定、农村最低生活保障水平低、农村五保户供养标准尚需调整、农村医疗救助规定模糊等民生问题依然存在，难以使农民的社会保障权益得到真正的落实。黑龙江省在农村社会保障制度建设上应更接“地气”，建立更加亲民的新农合制度、扩宽新农保筹资渠道、出台低保户帮扶政策、适当提高五保户散户供养标准、逐渐统一城乡医疗救助制度，由此才能够满足农民的基本生活需要，缩小城乡结构差距，政府在城乡居民社会保障的管理上亦会更加规范、系统、有章可循。

关键词：社会保障；筹资渠道；供养标准；补贴比例

在国家大力推动农村社会保障制度全面实施的大环境下，黑龙江省在农村社会保障制度建设过程中虽然取得了一定的成效,但现有的农村养老制度、医疗制度、救助制度、低保制度、供养制度很难满足农民的基本需求。随着社会的变迁，黑龙江省农村社会保障制度经历了从无到有、从滞后到发展的过程，但在制度的建立和运行中突显出一些问题，这些问题的存在将会减缓黑龙江省农村经济的发展，扩大城乡居民间的差距。黑龙江省应建立完善的、地域性强的农村社会保障制度，使农民的社会保障权益得到真正的落实。

一、黑龙江省农村社会保障制度实施现状

(一)农村合作医疗制度逐步完善

黑龙江省农村合作医疗制度经历了大半个世纪的变迁，从上世纪30年代合作社体制的诞生，到70年代末80年代初农村合作社体制的逐步解体，赤脚医生失去了用来维持生计的谋生手段，致使赤脚医生弃医另谋生路。保证村内卫生所正常运转的资金没有了来源，农民唯一能够求医问药的公共卫生机构也随着合作社制度的瓦解而消失。此后，农村内的公共医疗机制基本上处于空白状态，一直到90年代后期才进入恢复和发展阶段。

2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，全国部分县(市)开设了新型农村合作医疗制度试点，黑龙江省政府确定林口县、宝清县、林甸县、海伦市和哈尔滨市呼兰区为新型合作医疗试点县 ( 市 ),标志着黑龙江省已经进入新型农村合作医疗试运行阶段。

2005年由最初的5个试点发展到14个，2006 年增至33 个试点县，2007年黑龙江省132个县(市、区)的农村居民已经全面进入新型农村合作医疗政策覆盖范围[1]，2011 年黑龙江省新型农村合作医疗制度实现全覆盖，居全国首位，新型农村合作医疗的参合率达 98.9%，同比增加3.1个百分点[2]。

2013年《黑龙江省卫生厅关于下发黑龙江省新农合重特大疾病保障方案(试行)的通知》)及《黑龙江省新农合重特大疾病保障方案(试行)》，规定了重特大疾病范围，乳腺癌、白血病等22项重特大疾病纳入保障范围。

(二)农村养老保险政策惠于民心

1994年12月9日，《黑龙江省农村社会养老保险规定》发布实施，标志着黑龙江省农民及乡镇企业职工也可以享有养老保险待遇、养老问题也可以得到解决。但该规定实际运行后农民的参保情况并不理想，原因是农保是以个人缴费为主，集体补助为辅的形式缴纳保险金，实际上是以农民个人储蓄的形式“自给自足”的自我养老，导致农民不愿意参加社保养老。

此后经过多年的经验总结，符合黑龙江省农村自身特点的新型农村养老保险制度雏形基本形成，2009年12月12日黑龙江省人民政府发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，标志着黑龙江省即将进入新农保试点全面推广阶段。新农保政策坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，保障水平与经济发展相适应；权利与义务相对应；政府主导和农村居民自愿参保相结合；个人缴费、集体补助、政府补贴相结合[3]。

2011年5月5日，在绥棱县举行了黑龙江省新型农村社会养老保险社会保障卡首发仪式，在仪式上为全省15个首批新农保试点乡镇124万参保人员免费发放了新农保社保卡，这标志着黑龙江省新农保体系向规范化系统化运作模式跨进了一步。

(三)农村最低生活保障覆盖范围逐步扩大

为切实保障农村贫困居民基本生活权益，2006年11月7日，黑龙江省办公厅印发了《黑龙江省农村居民最低生活保障办法(试行)》(下称低保)，在一定程度上缓解了农村特殊人群的最低生活保障问题。

2013年9月25日，黑龙江省民政厅发布了《〈最低生活保障审核审批办法(试行)〉实施细则》审批办法内明确指出持有农业户口的居民可以申请农村低保，办法进一步细化了农村居民的低保审批制度。

2014年11月22日，黑龙江省民政厅、省财政厅下发了《关于做好提高城乡低保标准、财政补助水平和农村五保供养标准有关工作的通知》，将森工林区和四大煤城新增困难群体纳入了城乡低保范围，进一步扩大了黑龙江省城乡低保覆盖面。

(四)农村五保户供养标准逐渐提高

2004年10月，黑龙江省农村税费改革领导小组办公室、省民政厅、省财政厅、省发展和改革委员会联合下发《关于进一步加强五保供养工作的意见》 (试行)，意见对五保供养对象、申请审批程序、供养形式、供养标准和内容、资金管理等方面进行了规定。

2008年黑龙江省农村五保户集中供养标准是2 400元/年人，分散供养标准1 800元/年人。2014年黑龙江省将农村五保分散供养标准由2 644元/年人提高到3 800元/年人，集中供养标准由3 648元/年人提高到5 400元/年人，分别较上年增长了48%和44%[4]。

(五)农村医疗救助政策平稳运行

2004年10月，黑龙江省税改办、财政厅、卫生厅、民政厅联合下发了《黑龙江省农村医疗救助实施方案(试行)》，在全省范围内实施农村医疗救助制度，救助对象包括贫困户、特困户、五保户。救助标准不超过4 000元/人，救助资金来源于国家、省财政各1/3，县财政不少于1/3。

黑龙江省人民政府认真贯彻《黑龙江省农村医疗救助实施方案(试行)》，并于2005年3月4日发布了《黑龙江省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于进一步加强扶助贫困残疾人工作意见的通知》，通知中明确规定将贫困残疾人纳入城乡医疗保障范围，并规定对于已经纳入农村医疗救助范围的重度残疾人，救助水平可适当提高。

对非农村合作医疗地区的符合救助条件的贫困残疾人给予医疗救助。对尚未参加新型农村合作医疗且符合救助条件的贫困残疾人，经核实个人确实缴费困难的，当地政府可使用农村医疗救助基金给予补助。

二、黑龙江省农村社会保障制度存在的问题分析

(一)新型农村合作医疗制度存在缺位

首先, 保险范围存在局限。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从定义上不难看出，新农合主要是在农民患有疾病时才能够得到的医疗救助费用，意外伤害导致的住院治疗、小病门诊不在保险范围内。这也就是说，除了患有大病以外，其他的小病小灾都需要农民自己出资看自己的病。依照国家发布的新农合医疗制度，黑龙江省并没有扩大保险范围，将门诊、意外伤害治疗列入保险范围。黑龙江省是农业大省，农民常年劳作，大病不易得，跌打损伤却时有发生，依此制度，农民实际上并没有得到预期中的实惠。

其次，高级别医疗机构报销比例低。2014年，黑龙江省统一新农合全省报销比例，乡镇级医疗机构报销比为90%，起付线10元；县级医疗机构报销比为70%，起付线500元；县域外省、市级医疗机构报销比例为45%，起付线800元[5]。受我国城乡二元化历史原因的影响，黑龙江省政府在城乡公共设施建设上的投入是有差别的，农村在医疗机构设施设备水平方面远低于城市。农民患有小病时可以就近治疗，医疗费用比较少，一旦患有大病，地区无法救治则需要到更高级别的医院治疗，医疗费用也随之升高。黑龙江省新农合的报销比例和区域级别是相反的，级别高的城市报销比例反而很低。即使新农合能够报销一定比例的医疗费用，但剩余的医疗费用足以使一个普通的农村家庭一夜因病致贫。

此外，报销手续烦琐。黑龙江省城镇居民医疗保险报销比较便捷，患者可以直接将超过50%住院医疗费预先存在医保卡里供住院期间医疗消费，出院后由医院凭患者医保卡到社保局进行费用报销，患者只需等待医院通知，事后再到医院结算即可。与城镇居民医保不同，新农合需要农民全额预支治疗费用，出院后凭医院开具的报销凭证到指定机构自行报销，报销比例、报销项目、不予报销项目、报销票据要求等报销程序相当烦琐。另外，有的农民居住地离报销机构路途远，往返的车费又比较贵，手续不全还需往返多次，这在一定程度上影响并降低了农民的参合率。

(二)新型农村养老保险筹资困难

黑龙江省新农保筹资由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。除中央财政补贴基础养老金暂定为每人每月55元外，地方财政补贴、集体补助、个人缴费均为不确定筹资，这种基金构成的方式使新农保筹资处于困境。

首先，农民自身筹资金额较少。依据《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》规定，新型农村养老保险个人年缴费标准分为100元、200元、300元、400元、500元5个档次，试点范围内各县(市、区)可根据当地实际情况增加缴费档次，但最高标准不得超过1 000元，参保人可自选缴费档次，按年度一次性缴费至60周岁止。

依据《意见》，新农保的出资主体是农民，养老金领取的多少取决于农民选择缴费标准的高低，所以新农保筹资总体水平的提高必须依靠农民出资的提高来实现，但提高农民的农保参合金，对于农民来说还存在一些问题。

一方面，农民对政策的了解不明晰。由于农村留守人口大多数是受教育程度低的中老年人，接受政策性事物的能力弱，在加上相关部门对政策的宣传力度和深度不够。导致农民无法参合。另一方面，农民贫富差距较大。黑龙江省农村各地区存在贫富差距，特别是偏远贫困地区，农民参保能力较差。

其次，政府财政筹资力度小。除中央财政补贴每人每月55元外，地方财政给予参保农民定额补贴。黑龙江省的补贴标准为：年缴费100元补贴30元；年缴费200元补贴35元；年缴费300元补贴40元；年缴费400元补贴45元；年缴费500元补贴50元。补贴所需资金由省级财政补助60%，试点县(市、区)财政补助40%[3]。根据农民缴费金额，采取多缴多补的原则，地方财政给予的补贴比例较低，农民从政府补贴获得的帮助很小。

此外，集体资助筹资不稳定。目前，我国新农合筹资体系中，集体经济作为新农保补充资金的来源之一，地方政府鼓励集体经济对新农保进行筹资上的支持，出资标准由县级人民政府确定。但由于资金、技术、管理等因素，大部分乡镇企业与时代脱节并逐渐进入衰退时期。特别是农村税费改革后，农村集体经济收支情况极差，无力支持新农保筹资汇入。黑龙江省的乡村集体经济组织面临类似的情况，所以集体经济对新农保的筹资支持具有不稳定性，集体经济组织发展不良，其对新农保的资金扶持也难具成效。

(三)农村最低生活保障水平有待提高

从2014年1月1日起，黑龙江省将农村低保标准由2 181元/年人提高到2 700元/年人，财政补助水平由1 483元/年人提高到1 627元/年人，农村低保标准较上年增长了24%[4]；以此数据计算，黑龙江省农村低保标准为225元/月人，与同期的城市低保标准440元/月人相比还有很大差距。2000年，黑龙江省进入老龄社会，是全国较早进入老龄社会的省份之一，对于老龄的低收入家庭而言，以现在每月低保金的标准，维持生活非常艰难。

(四)五保户供养制度散户供养标准低

2014年1月1日起，黑龙江省农村五保集中供养标准由3 648元/年人提高到5 400元/年人，分散供养标准由2 644元/年人提高到3 800元/年人[4]。根据上述数据可以计算出，集中供养的标准为450元/月人，分散供养标准为317元/月人。2014年黑龙江省农村居民年人均纯收入9 634.1元，年人均生活消费支出6 813.6元(567.8元/月人)，分散供养的标准远低于当地居民的生活消费标准。黑龙江省地域辽阔，五保户分布地区面积较大，集中供养难度很大，生活能够自理的五保户都乐于选择分散供养的方式，但分散供养的标准又很低，五保户很难维持正常的生活水平。

(五)农村医疗救助制度尚不完善

2004年，《黑龙江省农村医疗救助实施方案(试行)》发布，在全省建立和实施农村医疗救助制度，缓解了五保户、贫困户、特困户治病难的问题[6]。

但该《方案》在细节方面规定不够明晰。首先，影响家庭基本生活的标准没有明确界定。何种情况属于影响家庭基本生活范畴，没有明确的标准，无法界定救助对象。其次，适当的医疗救助标准模糊。多少数额的医疗救助金属于适当范畴，救助金发放时缺少依据。最后，医疗救助范畴局限。《方案》救助的范围只限于疾病救助，对于意外致残导致的影响家庭基本生活的情形没有列入救助范围。

三、完善黒龙江省农村社会保障制度的对策建议

(一)建立新农合亲民制度，解决农民实际困难

首先，扩大新农合保险范围。黑龙江省农民的主要经济收入来源于土地，在耕作过程中意外割伤、砍伤、跌打损伤等情况出现频率较高，农民需到就近医疗机构门诊部进行处置或简单救治。黑龙江省新农合保险范围应在疾病救治的基础上，将意外伤害医疗纳入保险范围，解决农民生活中发生频率比较高的门诊求医问药问题。

其次，适当提高高级医疗机构报销比例。2014年黑龙江省发布的新农合报销比例显示，乡镇级、县级、县域外省、市级医疗机构报销比例呈递减状态，这就意味着农民到级别越高的医疗机构就医自付的医疗费用就越多，费用数额远远超出农民的承受能力，更有甚者倾家荡产、外债累累。黑龙江省应结合疾病的种类、病情等级等因素出台新农合报销制度，并适当提高高级医疗机构新农合的报销比例，最大程度上降低农民因看大病、看急病而致贫的几率，确实解决农民的实际困难。

此外，统一城乡医疗报销程序。因黑龙江省的地域特点，农民看病后的结算难问题比较突出，特别是异地结算。新农合医疗报销可借鉴城镇医疗报销的方式，异地结算可以通过新农合受托银行完成，报销的医疗费直接打入医保卡中，避免农民路途劳顿，也便于缴纳次年保险费，既能促进资金流动，又增强了资金的安全性。

(二)拓宽筹资渠道，确保农民老有所养

1.加大政府投资力度

黑龙江省新农保的养老金财政补贴包括中央财政补贴(每人每月55元)和地方财政补贴(根据农民缴费金额补贴30~50元)，地方财政根据农民缴费金额给予补贴。由此，农民的收入水平越低，其缴纳的养老保险金就越少，地方补贴就越低，形成恶性循环。依照现行新农保政策，农民晚年拿到的养老金很难维持正常的生活。

首先，政府部门应努力在中央政府层面上争取到对新农保更大的财政支持，在预算资金安排上调整财政支出结构。其次，地方政府应调整并加大补贴金额。地方政府应出台地方政策，根据当地农民的实际缴费能力给予补贴，对于困难、特困家庭农民的养老保险补贴适当增加。另外，地方财政补贴额度应根据当地经济发展状况进行调整，适当提高补贴标准。

2.鼓励企业参与筹资

集体补助作为农民养老金的组成部分之一，它的稳定性是比较差的，企业的经营状况直接影响到其能否为农民养老金账户注入资金，并保证资金注入的持久性。政府部门应出台有针对性的政策，对参与新农保养老金注资的企业降低各项税收标准，政府搭台企业唱戏，促进企业良性发展，鼓励地方企业、省内企业参与新农保筹资，提高农民的养老金标准。

3.提高农民的参保意识

农民参保热情不高大多是因对政策不了解或受传统观念影响，不敢参保不愿参保。黑龙江省农民的养老方式具有明显的地域特征，养儿防老的观念致使养老方式以家庭式养老为主。随着城市化进程的推进，外出打工的青壮年定居城市，留守老人的养老问题越加明显。地方政府应加大对新农保政策的宣传力度，走进偏僻山区农民家中，让农民真正了解新农保对农民晚年生活的帮助，消除农民的参保顾虑，倡导养儿防老不如自己养老的理念，提高农民的参保热情。

(三)出台农村低保户帮扶政策，确保困难家庭正常生活

2014年10月17日是我国首个“扶贫日”，国务院公布了最新的贫困县名单，黑龙江省拜泉县、泰来县、甘南县等14个县市被列为国家级扶贫开发工作重点县。农村低保户脱贫是黑龙江省农村发展工作中的重中之重，政府部门可出台帮扶政策来解决农村低保户家庭生活问题，推进黑龙江省更快更好的发展。

首先，生产帮扶。通过集体产业带动或直接扶持等方式，扶贫到户扶贫到人，并纳入年度扶贫开发项目计划中，逐步帮助低保户脱贫。其次，教育扶贫。低保户家庭中有中小学生、高考录取生、三年制技校生等家庭在原有低保金标准基础上给予政策性加发。此外，住房扶贫。对于住房存在困难的农村低保家庭，在危房改造、泥草房改造、因灾倒塌房屋重建等政策和资源方面给予倾斜，应采取多种方式保障农村低保户家庭基本住房条件，并按规定及时足额发放取暖补助和用电补助。

(四)适当提高五保户散户供养标准，节约政府财政支出

黑龙江省地域广阔，农村五保户集中供养存在一定困难，尽管政府投入大量资金用于建设大规模公共性供养场所及设施，但供养情况并不理想。地方政府应根据各地区五保户的具体情况，调整散户供养与集中供养资金结构，提高散户供养标准，对于有自理能力的五保户进行散户供养，无自理能力的五保户进行小规模家庭式集中供养，最大程度上节约政府在基础建设上的支出。

(五)统一城乡医疗救助制度，合理确定救助标准

黑龙江省现行农村医疗救助制度实施管理缺乏统一性，救助政策标准各地有别，政府部门应统一城乡医疗救助制度，合理确定救助标准。

首先，统一城乡医疗救助制度。城乡二元化导致城市与农村在医疗救助制度上的较大差别，将城市医疗救助制度和农村医疗救助制度整合为城乡医疗救助制度有利于医疗救助工作的统筹管理及城乡一体化发展。

其次，合理确定救助标准。综合考虑农村患病家庭负担能力、个人自负费用、地方筹资情况等因素，分类分段设置医疗救助比例和最高救助限额，遵循的原则是重点救助对象救助比例高于低收入救助对象；同类救助对象，个人自负费用数额越大，救助比例越高。

黑龙江省农村社会保障制度体系的建设是城乡一体化发展的重要组成部分，农村社会保障制度体系建设需要经历一个发展完善的过程，黑龙江省政府部门应在结合国家农村社会保障政策的同时，根据本省情况出台适合农村地区需求的政策法规，从而建立完善的农村社会保障体系。

参考文献:

[1]李斌.每个乡镇都有“正规军”[N].健康报, 2008-01-07.

[2]黑龙江：新农合制度实现全覆盖居全国首位[N].新华网·黑龙江频道, 2011-03-12.

[3]黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见(黑政发〔2009〕102号)[EB/OL].http://hlj.gov.cn, 2009-12-12.

[4]董艳雪.黑龙江省城乡低保和农村五保供养大幅提标[N].黑龙江日报, 2014-11-22.

[5]去年黑龙江省新农合参合率达到99.51% [EB/OL].http://heilongjiang.dbw.cn, 2014-05-04.

[6]黑龙江省农村医疗救助实施方案(试行)(黑农改办〔2004〕36号)[EB/OL].http://www.sina.com.cn,2004-10-29.

[责任编辑:范禹宁]

中图分类号：D921

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0078-04

收稿日期:2015-07-05

基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省城市化进程中动态农村社会保障体系建设研究”(12B056);黑龙江省教育厅人文社会科学项目“黑龙江省农地规模经营中的农民权益法律保障研究”(12542009);黑龙江省教育厅人文社会科学项目“黑龙江省农地流转视角下农民权益法制保障研究”(12542011)

作者简介：陈文晶(1984-)，女，黑龙江哈尔滨人，2013级思想政治教育专业硕士研究生；何宏莲(1972-)，女，黑龙江密山人，副教授，主要从事农业经济理论与政策研究；徐嘉辉(1978-)，女，黑龙江绥化人，副教授，主要从事农业经济理论与政策研究。