新时期中越边防警务合作途径探析

冶志敏

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

中越陆地边境线全长约1450公里，一侧为我国云南、广西两省，毗邻越南高平、谅山、奠边、莱州、老街、河江和广宁省。曲折的近代史、意识形态及地缘政治的矛盾造成了中越在边界划分、海域主权和海洋权益等方面的争议。冷战后，两国本着“睦邻友好、面向未来”的方针，于2009年基本完成陆地边界的全线勘定，奠定了中越边防部门警务合作的基础。中越边境是我国偷渡、走私、贩毒的猖獗地，由此诱发了各类案件，增加了边境维稳的难度。近来年，我国暴恐案频发，活动范围、活动目的和对象的泛化，使反恐斗争步入必须强化合作、超出区域和部门界限的新时期。特别是2014年发生的昆明火车站暴恐案，表明中越边境成为东伊运等恐怖势力组织偷渡犯罪的目标。多起中越联合破获的涉恐偷渡案件也充分印证了这一趋势。

维护中越边境的安定是中越双方边防部门的首要任务。但边境地区的安全与稳定，仅靠单方面的力量是无法完成的，开展警务合作是行之有效的方式。中越边防部门在实践中确也就相关跨境违法犯罪进行了合作。然而，新时期安全形势的变化以及过往合作中存在的弊端制约了双方边防部门警务合作的效率。因此，在双方合作的基础上，探讨新的合作途径具有重要的现实意义。

一、新时期中越边境安全形势

（一）中越边境地区涉恐活动频发

2014年3月1日，新疆分裂势力一手策划组织昆明火车站暴恐事件。以阿不都热依木·库尔班为首的暴力恐怖团伙持刀砍杀无辜群众，造成了人民群众生命财产的极大损失。回顾本起案件，2014年2月27日，依斯坎达尔·艾海提等四名该团伙成员因涉嫌偷越国境在云南省红河州沙甸被捕，但是拒不供述其组织成员将在昆明火车站实施暴力恐怖犯罪。昆明火车站暴恐案的发生，暴露出相关部门处理边境涉恐活动的缺陷。从全国反恐局势来看，新疆地区是国家反恐的前沿地。据相关统计，新疆恐怖势力在近20年内制造了200多起恐怖事件。近年来该地区维稳形势错综复杂，在公安机关的强力打击下，宣扬“迁徙圣战”的涉疆恐怖分子企图在边境地区建立据点，组织团伙人员偷越出境，以达到扩散恐怖活动的目的。中越边境云南、广西两省地势独特,有沿海沿边之便，又是对敌斗争复杂之地。境内涉恐人员为达到勾结国际恐怖势力，实现培训恐怖技能、招募恐怖分子和扩散恐怖效应的目的，极可能利用边境地区的其他矛盾作为掩饰，潜入潜出。这无疑增加了边境地区管控工作的难度，使得本来严峻的反恐维稳形势更加复杂化。

（二）“三非”越南公民逐年增多

云南、广西两地“三非”①“三非”是指非法入境、非法居留、非法就业。越南公民的问题由来已久，这主要是两国的经济差异所引起，中国巨大的经济活力和优势引诱了大量越南公民的涌入。“三非”越南公民既不利于两国正常的经济往来，又极易破坏边境地区的稳定。然而，“三非”越南公民在中国高压管控下仍呈逐年增加的态势。“三非”越南公民主要由非法务工人员构成。这些非法务工人员与正常的务工人员相比价格低廉，挤压了合法务工渠道，破坏了边境劳动力市场的秩序。此外，这些劳力价值诱发增生了新的偷渡方式和渠道，给出入境检查增加了难度。其次，非法居留的越南公民给边境地区带来安全隐患。这类公民由于居无定所，当地边防部门难以控制其活动，同时经济落差也容易成为这类群体的犯罪诱因，同时衍生出拐卖越南妇女儿童等问题，也变相扩大化了非法居留。近年来，越南妇女流行国内非法婚姻市场，给治安带来严重隐患。如非法婚姻给户籍管理带来了诸多不便；以金钱为媒介的非法婚姻，常常带来人财两空的结局，产生了相关民事纠纷。

从非法入境到居留就业，往往形成完整的违法犯罪链条，是环环相扣的。因此，要从整体上解决“三非”问题，需要中越两国从社会管理层面，特别是边境的社会治安管理入手。这需要中越边防部门进一步协商完善管控和遣返机制，把警务合作落到实处。

（三）毒品犯罪形势严峻

金三角地区的传统毒品，如海洛因，往往通过中越边境流入广东等地市场，经加工成新型毒品，取道广西、云南流入东南亚市场。毒品犯罪呈现出跨国性、集团化、高科技化的新特点。武装贩毒集团装备的不断更新，加之金三角地区成熟的毒品犯罪网，综合新旧态势，中越边防部门在应对新时期毒品犯罪斗争中压力巨大。在严峻的禁毒形势下，中越边防部门开展了多次边境联合扫毒行动，成效显著。然而，毒品贸易巨大的经济利益不会因警方一两次行动就停止，中越边防部门需要进一步健全禁毒合作机制，增强打击力度和威慑力。

（四）走私活动屡禁不止

中越边境缺少天然屏障，便道纵横，加之中越边境基础防卫设施较为薄弱，成为不法分子走私商品的良地。红酒、香烟、玉石等特产走私到中国国内，经济利益特别巨大。例如，中越边界界河北仑河，河道又浅又窄，走私货物方便而且迅速，风险较小而收益极高。尤其是在边境防卫较为薄弱的村庄，走私活动极为猖獗。北仑河范围内的走私团伙形成了外围马仔放风，内围快艇迅速接货卸货的成熟走私网。经济秩序是边境地区稳定和发展的重要一环，走私活动无疑给国家和边境地区的发展带来了严重冲击。由于走私活动涉外性较强，打击难度受有限警力影响，覆盖面小，需要两国边防部门开展经常性的打击走私警务合作。

二、中越边防警务合作现状及存在的问题

近年来，中越边防部门开展了多次以禁毒、缉私为主题的警务合作，在打击边境地区涉恐活动中，也开展了一定次数的联合行动和遣返工作，虽有成效，但是难以满足新时期中越边境地区维稳形势升级的需求。如在联合打击涉恐活动中因错误估计恐怖分子的实力，造成了多名越南边防警察的牺牲。另外，两国合作力量不对等也造成一定阻力。

（一）缺少应对突发性涉恐活动的合作机制

新时期中越边境爆发的涉恐活动，呈现出突发性的特点。一些涉恐人员有着极端宗教主义的背景，宣扬迁徙圣战，即便处于我方监控之下，只要有可趁之机，就会就地施暴。曾有一些疆籍涉恐人员，在越南边防部门的控制之下疯狂施暴，造成了越南边防人员的不必要伤亡。这类涉恐活动属于中越跨国性案件，暴露出中越边防部门在处理突发性涉恐活动中的沟通不足和处置机制的缺乏。特别是近段时间，中国境内恐怖组织以中越边境为跳板，潜入潜出，与国际恐怖势力勾结的势头强劲，极易在偷越边界的过程中遇挫突发恐怖活动。中越边防部门应对突发性涉恐活动经验尚为缺乏，客观上是境内外涉恐活动新趋势导致，也不排除中越边防部门联合打击恐怖主义机制的缺陷。

（二）合作方利益诉求不同产生的障碍

中越边防部门开展边境警务合作，寻求的利益价值既有共同点，也有难以避免的差异和矛盾，主要是在政治利益和经济利益诉求上的差异。云南、广西两省虽然不是我国经济最发达地区，但是较之越南北部边境七省，在经济、科技实力上还是有着明显优势。地方财政的实力，势必影响着中越边防部门对于开展警务活动的人财物力的投入。边境事务的管理，尤其在争议或者搁置争议管理的区域，需要双方投入物资和人力共同管理。然而在实际的边境管理事务中，存在着漏管、单管的现象，制约了警务合作的进一步开展。同时，力求合作方追求同样的利益，也遇到了现实阻力。从政治利益追求来看，两国国情不同，政策和法律执行力也有区别，政权组织和制衡力也有不同，导致了双方合作时政治利益诉求的矛盾。从经济价值追求上来看，贩毒、赌博、走私利润大，成为阻碍深化警务合作的诱因之一。从人力价值追求来看，两国边防人员存在执法素质的差距，势必影响边防警察个人价值的追求。价值诉求的不同，必然影响警务合作的执行力和效率。这些都是今后探索中越警务合作途径必须直面的问题。

（三）缺乏共通性的合作准则和法律约束

全球跨国警务合作有许多优秀的合作范例可供参考，对比目前中越两国边防警务合作现状，不难发现，中越边防警务合作在沟通程度和执法手段上还存在不小差距。以美国和加拿大边防警务合作为例。美国和加拿大边防部门自1996年成立首个边境一体化执法组，10余年间发展成立了多个边境一体化执法组，边境警务合作范围延伸至整个边境，全面有效地打击了跨境犯罪。总体而言，两国边境警务合作有共同的指导原则和法律准则，高效而规范。与之相比，中越边防部门较为混乱，既有价值诉求差异的客观因素，也有缺乏常态化工作沟通的主观原因，较低的密切度，阻碍着联合执法的高效和规范度。此外，相关约束性法律的缺少也制约着中越警务合作的规范性。如在明确权责、职能分工、人员引渡方面缺少一定的法律法规。由于中越边境警务合作主要针对涉恐活动、毒品犯罪、走私贩私等重大违法行为，需要完善的法律体系来保障双方的权益。

三、新时期中越边防警务合作的途径

中越两国边防部门在新时期要顺应传统安全问题出现的新趋势，承担联合执法打击边境新安全威胁的任务。边防警务事关边境安危、国家主权，必须完善警务合作。要找准存在的问题，充分借鉴其他国家警务合作的经验，方能少走弯路，避免不必要的伤亡。目前，中国和俄罗斯不断探索边防警务合作方式，基本形成了定期会晤机制、办案协作机制、情报信息交流制度，进入了全新阶段。中越边境违法犯罪形势极为复杂，需要不断探索新的合作途径，丰富合作的内涵，掌控边境维稳的局面。

（一）以政治和经济手段为诱导，为警务合作助力

中越边防警务合作，根本目的是维护中越边境地区的安全稳定，为经济发展服务，这是两国警务合作的根本价值追求。以正确的政治、经济手段为诱导，有助于提高双方警务合作的动力。以联合打击中越边境涉恐犯罪为例：企图通过中越边界潜出的疆籍恐怖分子，受极端宗教教义影响，在偷越国境时，往往携妻带子，举家迁徙，迎合迁徙圣战。这些涉恐分子有的掌握一定量的恐怖活动资金，中越边防部门在处理这些涉恐资金时，有相当的协商空间。特殊情况下，我边防部门以抓获、引渡涉恐人员为主，而定量的涉恐资金可以与越南边防部门商议处置，为激发对方的合作热情增添筹码。当前，中越边防警务合作多在市县层面，省级层面合作比较少。利用合理的政治手段往来，有利于提高合作的水平。以外交来看，中国的国力吸引众多越南政客，以此为契机，我方可以提供一定的政治筹码，促成实权人物对待警务合作的热度，拓展合作前景。当前，中国优质的教育、工作环境也受到众多越南干部子女的青睐，这些政治资源也可以成为拓展双方合作交流的桥梁。当然，适度的经济、政治手段，才能作为力促警务合作的诱导。两国的国情有别，国家利益才是警务合作的归宿。尤其是现在缺乏完整的规范边防警务合作的法律法规，更要注意政治、经济手段的合理性。

（二）求同存异，形成共通性合作准则

指导中越边防警务合作的准则，应当既包括完整的法律规定，也包括双方在长期合作中形成的指导思想。当然，这些指导思想是经验积累升华为具有默契性的、共同遵守的行事准则。然而，国情有别，加之尚存的地缘政治矛盾，造成了两国一定的外交摩擦，成为阻碍边防警务合作的壁垒。打破这层合作壁垒，必须借鉴中国在处理外交关系一贯奉行的求同存异方针。边境事务绕不开领土划分的问题，尤其是当前矛盾最为尖锐的南海问题，成为制约中越边防警务合作的最大障碍。目前我国奉行搁置争议、共同开发的原则，正是求同存异方针的体现。我边防部门在促进警务合作进程中，可以借鉴这一原则，搁置地缘政治矛盾，以合作促发展，用发展的成果反哺合作。其次是完善警务合作的法律法规和司法互助条约，当持互惠互利的态度，形成符合两国国情的权责分工和利益分配原则。当然，共通性的合作准则也有变通之处，应该偏向于指导解决边境地区最为突出的矛盾，遏制迅速增长的安全威胁因素。例如，在新时期，中越边境涉恐活动连年增长，需要两国边防积累联合打击跨国涉恐活动的实战经验，为上升到指导方针和准则服务。同时要以国际反恐法为框架，共同协商制定符合边境反恐实情的边防协议规定，指导双方警务合作的有序发展。

（三）完善信息交流和共享机制

完备的信息交流与共享机制，既包括即时、顺畅的警务信息联络系统，也包括及时、全面的情报共享和交流机制。以打击新时期中越边境毒品犯罪为例，强化合作禁毒机制下的联络事务显得尤为重要。建立并完善包括行动性事务和综合性联络事务在内的警务联络系统，形成全天候不间断的通讯畅通，可以大大提升双边警务合作的效率。边防警务合作联络系统的建立，其一，要成立各个层级的联络官与联络办公室。其次，要根据警务合作事务的性质，划分责任。如综合性事务联络、个案性事务联络、行动性事务联络以及情报合作事务等。最后，要在实践的基础上，推广成功的联络经验。

信息化时代，情报交流与合作的重要性越发明显。新时期中越边境地区的偷渡犯罪、毒品犯罪活动破坏性更大，若能在犯罪活动危害性扩散前，有效收集和利用情报，就能占得先机，控制犯罪活动的破坏范围。随着边境地区的软硬件实力的提升，中越边防部门的情报投入与交流有更大的空间，两国边防部门有实力建立一套综合性的情报收集、交流和研判平台，为制敌创造先机。

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