我国设立环保警察制度之理性思考

武向朋

（1.中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉430000；2.信阳师范学院 政法学院，河南 信阳464000）

我国部分省份近年开始探索建立环保警察。2006年，河北省安平县首先成立环境保护派出所；2008年，云南省昆明市公安局首设环境保护分局。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，降低了环境犯罪入刑的门槛，许多地市顺势增设环保警察来加大对环境犯罪的打击力度。如2013年9月18日，河北省公安厅成立环保警察总队；2013年9月24日，湖北省黄石市成立环保警察支队；2014年4月，辽宁省公安厅成立环境安全保卫总队；2014年6月，安徽省铜陵县成立环保治安办；2014年10月，广东省佛山市公安局成立环境犯罪侦查大队；2014年10月25日，广东省汕头市公安局潮阳分局设立“环境犯罪侦查中队”；2014年11月19日，江苏省南京市公安局拟设立环境资源保护执法大队，将在市环保局设立警务室；近日，上海市普陀区政协委员也提议在长三角地区率先全面建立环保警察制度。笔者相信，2015年将会有更多的省市考虑环保警察的设立问题。

一、我国设立环保警察的必要性

（一）设立环保警察的争议

设立环保警察的支持者认为，环保警察的设立可以增强环保执法的威慑力，发现污染可立刻对责任人采取强制性措施，如查封工厂、冻结账户；从制度安排和心理上给执法人员撑腰，打击个别污染企业的嚣张气焰，也有助于社会大众环境意识的提升。另一方面，环保警察参与环保执法现场取证，现场实施强制措施，有利于保存证据，提高执法效率。统计数据也表明，环保警察设立以来查获的环境污染刑事案件有所增长。例如，湖北省黄石市环保警察支队成立仅三个月就查获环境污染刑事犯罪案件5起，查处环境违法案件2起。

设立环保警察的反对者认为，如果设立环保警察，那么食品安全、税务、工商等领域都可以设立专门警察，容易造成警察人员编制紧张，警察职能过宽，过分细化使得机构臃肿遇事相互推诿。其次，环保警察的设立也容易使相关监管部门产生“警察依赖症”，不能担负起自己部门应有的职责。最后，反对者还担心，在当今以经济发展作为政绩观来考核政府的社会背景下，环保警察是否和地方环保部门一样“不作为”，机构设置形同虚设以及出现设置容易解散难的困境。

（二）设立环保警察的必要性

2014年3月，新华网称公安部将成立食品药品犯罪侦查局。《法制周末》专门就“警种越多越好吗”展开讨论。有专家认为：“到底该不该设置新的警种，要看所要解决的问题，是否是关系到国计民生的大事，要看是不是老百姓的强烈要求，要看是不是符合国家社会长期的利益。”[1]笔者认为，设立环保警察完全符合以上要求和标准。

第一，党的十八大将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程。李克强总理明确提出：“要把环境保护作为转型发展和改善民生的一件大事来抓。”[2]近年来,虽然国家加大了生态环境治理的力度，但非法占用农用地、滥伐林木、非法采矿、污染环境等破坏环境资源类犯罪案件呈现多发趋势,不但造成了巨大的经济损失，也破坏了人们赖以生存的自然环境。“两高”发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正是基于此。由此，设立环保警察专司环境保护执法工作，打击环境犯罪行为，是关系国计民生的大事。

第二，中国自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，2012年中国环境重大事件增长120%。[3]厦门“PX事件”、上海“磁悬浮事件”、云南“丽江事件”、浙江“海宁事件”、大连“PX事件”、四川“什邡事件”、江苏“启东事件”和浙江“镇海事件”等一大批有影响的环境群体性事件，显示出民众对于环境问题的强烈关注。

第三，设立环保警察有利于国家社会长期的利益。根据代际公平理论，当代人的发展不能危及子孙后代的生存和发展。环境权也包含当代人和后代人的持续生存和发展。我国一直倡导可持续的科学发展观，虽然此次新环保法并未确立环境权，但是随着社会的发展与进步，环境权终将成为人的基本权利。设立环保警察可使民众看到国家公权力保护环境之决心，利用警察的强制力更好地打击、控制和制约环境犯罪行为，实现环境正义，保障公民生存基本的环境需求。

第四，环保警察的作用在其他国家(地区)的实践中已经得到检验。不但美国、澳大利亚、德国、法国、英国、俄罗斯等发达国家设立有环保警察，而且发展中国家如肯尼亚、乌克兰、白俄罗斯、乌兹别克斯坦、秘鲁、越南等也都设立了环保警察。我国台湾地区在1987-1990年期间就设立了环保警察。2014年10月1日，台湾民进党提出要仿照设环保警察的模式设立食品警察，可见环保警察在台湾环境执法中发挥了积极的作用。

笔者认为，我国设立环保警察可以有效借鉴上述国家的经验，并结合我国国情，建立一支专业的环保警察队伍以应对越来愈严重的环境犯罪行为。2015年1月1日生效的新环保法增设了拘留条款，更需要环保警察充分履职、高效执法。

二、环保警察执法中存在的问题

（一）身份定位上的困境

2014年5月，安徽铜陵成立的“环保治安办公室”是安徽首支“环保警察”，成立之初，人们对其执法效果充满了期待，谁料5个月后，安徽省公安厅的一纸文件以“超出机构编制”叫停了刚步入正轨的环保警察。目前，我国尚没有统一的专门法来规范设立环保警察制度。有专家曾经倡议2014年新修改的《环保法》增加设立环保警察的条款，但已出台的新《环保法》对此没有进展。现有的《警察法》也没有关于环保警察的规定，目前多是地方政府出台规定设置环保警察。环保警察如何被正式制度化以规范有效持续的执法而不只是短期行为是我们需要深入思考的问题。

（二）人员配置与技术装备专业化不足

组建环保警察既是政府对国家环境污染治理的要求，也是因为环保警察成立后在处理环境污染刑事案件中确实发挥了积极的作用。但短时间组成的环保警察队伍与环保警察专业化的要求还有一定差距。例如，黄石市环保警察的警力均来源于公安机关刑事侦查、经济侦查、禁毒等一线办案部门；佛山市新设立的环保警察机构是由三水区公安、城管等执法部门抽调16名工作人员来开展环境整治工作，尽管经过短期的培训，但其自身的技术水平恐难应对复杂的环境案件。另一方面，由于环境问题涉及的知识较专业，有些要靠专业设备才能检测。当前环保警察一般与环保部门一起执法，借助环保机关的技术支持，除了配备警车、手铐、枪支等警务装备，很少有专门的环保检测仪器，也缺乏技术支撑，环保警察的技术装备还需要进一步加强。

（三）事后被动执法居多，主动预防欠缺

环保警察是有效打击环境犯罪的专业化力量，但目前环保警察在打击污染、破坏环境的犯罪行为执法活动中，时常遭受违法者暴力抵抗或攻击。笔者认为，这也是环保警察队伍需要急速推进的主要原因。针对“企业无赖、环保无奈”的环保执法现状，环保警察的配合使得环保执法人员如媒体所报道的“腰杆子挺起来了，执法更有底气了”。总体上说，环保警察属于“支援警力”，而不是“专业警察”，在防止污染与保护环境的职能上处于被动与事后惩罚的位置。环保警察还应具有分析、研究环境犯罪信息和规律，制定预防、打击对策，调解协调环境民事案件、环保纠纷，进行环保检查，宣传环保法律知识、环保政策等职能。目前，环保警察主动预防环境犯罪的意识还比较欠缺。

三、设立环保警察制度的几点思考

（一）科学设置环保警察制度

目前，我国环保警察进行环境执法工作有两种模式：一是公安机关内部成立环保警察队伍。如昆明市公安局成立环保公安分局，黄石市公安局成立环境保护警察支队，河北省公安厅成立环境安全保卫总队。二是公安机关派员进驻环保部门，设立了环保警务室。如浙江省大多数地市设立了公安驻环保工作联络室。其他大多数地区采取公安、环保不定期联合执法打击环境犯罪行为，如2014年2月上海市环保局和市公安局联合发布了《上海市环保局、市公安局关于进一步加强环境污染违法犯罪案件行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》。

关于环保警察的设置，我国学者也进行了探讨。有的认为，应在公安部门中设立独立的环境警察大队或者公安环保分局，隶属于公安部门单独管辖；[4]有的认为，应将环境警察机构设置于国家环境保护部门,同时纳入公安序列,接受公安部的业务指导；[5]有的认为，环保警察可以由公安机关和环保机关共同领导、建设和推进，实行双重领导。[6]笔者赞同“单独设置为一个环保公安分局及单独的环保刑警支队和派出所，而不是现有行政区划地方分局的一个科室或支队”，[7]因为环保执法工作具有专业性，有专业背景的领导和刑侦人员处理环境事件更有力。该机构实行垂直领导，隶属于公安部或环保部；省一级在公安厅或环保厅设环保公安处，地市一级设环保分局，经费保障可参照国税、海关等部门由国家财政支持。这样在执法时可以减少地方保护主义的干扰，防止执法人员与行政部门产生利益驱动，有利于从制度层面保障执法人员公正执法，有效打击环境犯罪。在目前人员编制紧张的情况下，可借鉴2014年7月最高法院提出设立以流域等生态系统或生态功能区为单位的跨行政区划环境资源审判机构的做法，酝酿建立具有地方特色的环保警察制度，不必在全国范围统一设立环保警察队伍。根据具体情况和需要，可在重工业或重金属等严重污染地区成立环保警察分局，也可划定长三角、珠三角等区域统一设立环保警察分局。

（二）明确环保警察的职责并加强监管

要明确界定环保警察的职责，使环保警察在执法中有明确具体的依据，既可以调动其工作积极性，也可使外部更好地监督其行使职权，防止环保警察滥用职权或者越权执法。具体来说，环保警察的职责可以分为三大类：一是事后惩罚职责。负责侦办环境保护领域犯罪案件，包括查处非法排放污染物，运输、处置有毒有害污染物，非法处置排放毒害性、放射性、腐蚀性危险物质等破坏环境和环境污染案件。二是保障和协调职责。保障环境职能部门正常行使职权，防止企业或个人以暴力、威胁等方法阻碍环保执法机关的正常执法，协调处理环境污染民事赔偿纠纷，协调与各资源管理部门、污染防治管理部门、检察机关、法院的联系与沟通。三是事前预防职责。环境警察应不断总结环境犯罪的特点和规律，制定相应对策来预防环境犯罪，对社会公众进行环保宣传教育。

环保警察在承担上述职责的同时也要接受监督。没有切实有效的监督，环保警察的执法效果将大打折扣。应建立多种监督机制，多渠道全方位地监督环保警察的执法工作，既包括国家机关的监督（如上级监察部门）、社会组织的监督（如环保组织），也包括社会舆论和公民的直接监督。环保警察机关也应建立自己的网站，向公众公开信息，公开其开展的环保执法活动，包括受处罚的污染或破坏环境的企业和个人名单、行政处罚的依据、环境刑事处罚的相关证据，并告知公众其近期工作计划和所要达到的目标，公布监督电话和举报电话，积极寻求群众的支持与帮助，使公众能积极参与环保执法活动。

（三）与利益相关者积极沟通，注重预防原则

环保警察除了协调并配合环保部门开展相关环保犯罪侦查工作外，更要积极主动协调政府、企业、民众、环保团体之间的关系以更好地预防环境犯罪。利益相关者理论是经济学的术语，最开始应用于企业，要求企业的发展不能只追求自身的利益，也要考虑利益相关者，因为企业的发展离不开利益相关者的参与。以环保警察为中心来考量，利益相关者包括政府、企业、环保团体、民众。这些利益相关者都与环境犯罪预防息息相关。具体来说，要教育和敦促企业遵守环保之相关规定，污染环境的企业受到惩治可以维护企业竞争的公平性；要向政府汇报相关环保法令在实际执行时存在的不合时宜之处，政府可以迅速作出调整；要与社区民众保持紧密联系，了解民众遭遇的环境污染问题，同时尽快处理环境污染企业可能进一步造成的更大伤害；建立与环保团体的沟通机制，现实中很多环境污染事件是由环保团体首先发现，环保团体也能对现行环境保护制度提出行之有效的建议。此外，环保警察还要注重把环保刑事执法与民众的环保教育有机地结合起来。例如，奥地利环保警察经常通过媒体传播生态知识，并深入企业和学校宣传环境犯罪预防知识，既扩大了环保警察的社会影响力，也提升了社会民众的环境保护意识。

（四）提升环保警察的专业执法能力

由于环境科学是综合性学科，涉及物理、化学、生物、医学、法学、社会学、生态学、经济学等多种学科，加之环保刑事案件因果关系的难以认定，要求环保警察具有较高的专业知识素养和法律逻辑判断能力。目前，环保警察大多是从警务人员中资源整合后经过短期培训就进入环境执法队伍，有些是以前专门负责食品药品犯罪侦查的。环保警察队伍不仅要专职化，也要实现专业化。建议从与环保相关专业的大学生中招录警员充实到环保警察队伍中，逐步打造专业化的环保警察队伍。对于现有的环保警察，要加大教育培训力度，不仅仅培训《危险废物鉴别标准——有毒有害物质名录》中上千种有毒有害物质和《环保法》的相关法规，更要系统学习生态学、化学、环境科学等相关知识。有了专业的人员，还要有先进的装备。因为环境污染性质复杂，很难凭主观确定污染程度，环保警察要学会利用高科技的手段来侦破环境犯罪案件。例如，美国环保警察利用微波消灭的方法来对付外来物种入侵，用生命检测仪来检测外来陆地动物。有些国家用卫星图像监控盗伐者。奥地利的环保警察配备生态技术监测设备，能准确测量企业对自然环境的污染与损坏达到了什么程度。我国环保警察要逐步配备使用便携式手持移动执法终端，强化自动监控、卫星遥感、无人机等技术监控手段的运用。

结语

虽然设立环保警察能加大环境执法机构的刚性力，但是各地也不能盲目跟风，应认识到设立环保警察不是解决环境问题的唯一途径，不能短视地看到环保警察取得的短期的环境成效。在不断总结完善环保警察制度的同时，要转变政府的经济发展观，从人本主义发展观向生态文明观转变。只有从宏观上改变经济发展的大环境，环保警察在良性的体制下才能更好地发挥作用。

[1]蒲晓磊.警种越多越好吗[EB/OL].http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/5045,2014-05-07.

[2]吕中诚.论我国环境警察权产生和存在的基础[J].贵州警官职业学院学报,2013(6).

[3]近年来我国环境群体性事件高发年均递增29%[EB/OL].http://www.china.com.cn/news/2012-10/27/content_26920089_3.ht m,2012-10-27.

[4]李攀诚.关于江西省设立生态警察的若干思考[J].江西公安专科学校学报,2010(6).

[5]邢捷.论环境法治视野下的警察执法——谈建立我国环境警察制度[J].警察法学,2013(3).

[6]李文青,王成,刘海滨.国内外环保警察制度现状及启示[J].环境保护,2014(10).

[7]李墨池.试论我国环保警察制度的构建[J].天津法学,2012(2).