未成年人刑事案件集中管辖办案机制探索

李建超，张福坤，韩秋杰

(1.重庆市永川区人民检察院，重庆 402160； 2.西南政法大学，重庆 401120)



未成年人刑事案件集中管辖办案机制探索

李建超1，张福坤2，韩秋杰1

(1.重庆市永川区人民检察院，重庆 402160； 2.西南政法大学，重庆 401120)

构建未成年人刑事案件集中管辖办案机制能够进一步提高办理未成年人刑事案件的专业水平，切实增强对涉罪未成年人的司法保护力度。从梳理集中管辖办案机制的概念着手，可以看到C市西部地区未成年人刑事检察工作实践存在诸多的问题，应该从未成年人刑事案件集中管辖机制的价值本身出发，通过选准区院、明确权限，配齐人员、落实机制，对接设置、无缝衔接等构想建议，以实现未成年人办案工作机制的有序发展。

未成年人；刑事案件；集中管辖；办案机制

我国恤幼传统历史悠久，未成年人刑事案件诉讼程序因独特优势一直成为诉讼程序的改革热点之一*李昌林在《未成年人刑事检察工作的沙区模式》一文中提到：针对未成年人刑事案件诉讼程序进行的各项改革，阻力小，社会关注度高，容易形成创新成果，因此受到司法实务部门的青睐。。有关未成年人刑事办案新机制的构建也在2012年《刑事诉讼法》专章规定的框架内如火如荼地开展。但这些新机制在形成共享性、推广性经验过程中并不尽如人意。在深化司法体制改革的开局之年，应当适时回顾未成年人刑事办案机制发展之路，找准对涉罪未成年人处理和帮教的准确立场，进一步提高办理未成年人刑事案件的专业水平，切实加强对涉罪未成年人的司法保护力度。通过推动未成年人案件集中管辖办案机制，能够充分尊重和保障未成年人法定诉讼权利，有效实现未成年人的社会复归。

一、画龙之笔——未成年人刑事案件集中管辖办案机制概述

构建未成年人刑事案件集中管辖办案机制的初衷在于完善未成年人刑事检察工作的专业化、专门化，着手推进适合未成年人身心特点和办案规律的机制建设，配置专门机构贯彻落实未成年人的特殊刑事政策和专章中设计的特殊制度。因此，有必要在阐述C市西部地区未成年人刑事检察机构专门化概况，以便厘清未成年人集中管辖办案机制的概念构想。

(一)C市西部地区未成年人刑事检察机构专门化概况

《最高人民检察院关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》中明确指出，推动专业化体系和专门机构建设，着力提升未检队伍专业化。目前，基层检察机关未成年人专门化办案机构和专业化办案人员配置方面并未完全达标。以C市西部地区为例，设有专门独立编制未检科的只有Y区检察院(机构为副处级)；N区检察院虽有独立的未检机构，却没有独立编制；J区检察院、H区检察院、D区检察院、T区检察院、Q区检察院等8个区县院，均未设置独立的未检科，只是在公诉部门下设了未检案件办案组，其中，B区和J区检察院未检案件办案组有5名干警，T区和Q区检察院未检案件办案组只有2名干警，其他区院未检案件办案小组有3名或4名干警。各机构设置的人员素质并不相同，以Y院为例，目前未检科的4名干警，1名干警具有法学硕士学位，从事检察工作多年；其余3名干警均取得法学学士学位，其中2名干警多年从事刑事检察工作，另一名干警具有2年的刑事检察工作经验。同时注重年龄搭配，既有生活经历丰富的老同志，也有充满朝气、熟悉网络语言的年轻干部，形成了年龄结构的合理梯层结构，可谓是配置了专门机构，配齐配强了专业人员。但有的区县院未成年人刑事检察工作人员整体年龄偏低，也有的区县院由办理刑事检察案件多年的老同志从事未检工作，而老同志对未成年人特殊保护的刑事政策认识不足，以办理成年人刑事案件的工作经验办理未成年人案件，其结果可想而知。

(二)未成年人刑事案件集中管辖办案机制的基本构想——以C市西部地区为例

探索构建以C市西部地区为模板的未成年人刑事案件集中管辖办案机制，旨在提高办理未成年人刑事案件的专业化程度，实现办理未成年人刑事案件“捕、诉、监、防”一体化的办案模式，改变目前各地未检工作各自为战、各显神通的局面。所谓未成年人刑事案件集中管辖办案机制，是指在C市西部地区的部分区县院探索由一单独的区县院负责办理C市西部地区所有未成年人案件，在机构设置上设立独立的未检科，在人员配置方面需集中配齐配强专业人员，构建捕、诉、监、防一体化、一站式的办案机制。具体来说，需要从以下四个方面着重推进。

1.论证好导向性方案——《关于集中管辖未成年人刑事案件的意见(试行)》。首先，充分调研论证适合C市西部地区6区县的刑事案件集中管辖办案机制，制定导向性方案——《关于集中管辖未成年人刑事案件的意见》；其次，广泛邀请专家学者对导向性方案提出建设性意见与建议；最后，试点未成年人刑事案件集中管辖过程中，6区县检察院之间相互呼应，便于总结经验，当试点效果不能充分实现时，尽快调整导向性方案和文件。在有效发挥以上优势的前提下，立足于C市西部地区6区县的未成年人刑事检察工作特点，充分调研C市西部地区的办案数量、人员配置、人员结构等基本情况，同时，注重借鉴外地探索建立未成年人案件集中管辖制度的经验，制定既符合未成年人身心特点和办案规律，又能体现集中管辖办案机制价值的规范性文件——《集中管辖未成年人刑事案件的意见》。

2.规划好试点地区——在C市西部地区6区县院先行探索集中办理未成年人刑事案件。C市西部地区囊括C市10各区县*C市西部地区囊括的区县包括：Y区、J区、D区、Q区、R县、H区、N区、B区、T县、L区。，目前10个区院分属不同的检察分院统管，为了保证前期试点未成年人案件集中管辖的效果，首次探索机制的地区包括Y区、J区、D区、Q区、R县、B区6个区县*在保证试点效果的前提下，选择试点单位时，本着便宜原则，主要考虑各区县院分属相同的分院管辖，以便于集中管辖。选择D区院基于就近原则。值得说明的是，选择B区院，除了考虑就近原则外，还因为B区县院2014年批捕人数远远低于2013年批捕人数，2014年起诉人数只比2013年起诉人数多了1人，将这一区院纳进试点工作中，有助于试点效果的实现。。即不改变现有行政区划的区检察院格局，探索在Y区、J区、D区、Q区、R县、B区在内的6个区县院试点集中办理未成年人刑事案件，确定由一个区(县)检察院办理6个区县未成年人案件的集中管辖机制。

3.配备好试点人员——实行扁平化人才结构，探索试行主任检察官制度。一切机制的设计效果是否能够充分实现关键在于执行人员的素质和理念。为保障未成年人案件能顺利运行试点的办案机制，确保集中管辖办案机制效果的实现，应配备专业化、专门化的未检工作人才。具体来说，可集中抽调目前上述6区县中具有未成年人案件办案经验、具有心理学、教育学背景、社会学背景的未检干警，也可以抽调其他地区未成年人办案经验相对丰富的干警。同时，在探索未成年人刑事案件集中管辖办案机制中，可探索试点推行未检业务主任检察官办案责任制。对集中抽调上的人员试行分类改革，为当下的分类改革提供新路径和新思路。

4.谋划好试点效果——保证在C市西部地区所有区院试行集中办理未成年人刑事案件。改革并非为了改革而改革，改革的目的在于推进司法体制和工作机制的长足发展。改变目前现有的未成年人各地各自为战现状，试点未成年人刑事案件集中管辖办案机制改革也是为了充分实现办案机制所期望的未成年人专业化、专门化，特殊制度和机制能够惠及每一个涉罪未成年人。因此，在试点的6区县发展态势良好，效果显著明显的基础上，应乘风破浪、迎头直上，将案件集中管辖办案机制推广至C市西部地区10个区县，乃至将共享性经验推广至全市有条件的其他地区，以实现机制创新的终极目标。

二、转承之笔——构建未成年人刑事案件集中管辖办案机制的必要性

(一)未成年人刑事案件办理机制实践运行情况

由于现有的未成年人刑事案件分散式办理机制并没有充分发挥应有的制度价值，并未全面落实未成年人司法保护的各项规定和要求，也并未真正树立未成年人优先保护的司法理念，同时，各地开展未成年人刑事检察工作的积极性、主动性情状不一。鉴于此，应理顺目前司法实践现状与未成年人工作特殊性、复杂性、重要性之间的差距，为构建未成年人刑事案件集中管辖机制提供现实支撑。

1.当下未成年人刑事案件的办理数量——以C市西部地区为样本。2012年《刑事诉讼法》实施后，各地开始探索成立未成年人刑事检察专门机构或者专门办案小组，有专门的办案小组办理未成年人案件已成既定事实。调研C市西部地区10区县2013年、2014年刑事案件办案数量，立足于C市西部地区的捕诉工作，着眼于降低批捕率、起诉率，为试行捕、诉、监、防一体化的集中办案机制提供数据及考量依据。

就批捕人数而言，截止到2014年年底，C市西部地区未成年人2014年批捕总人数331人，相较于2013年批捕总人数337人，少了6人，说明降低未成年人批捕率工作初见成效；值得注意的是，B区院2014年批捕人数13人，相较于2014年批捕人数28人，批捕率降低了115.4%。H区院、N区院、L区院、T县院2014年批捕人数均比2013年批捕人数有所减少。(见表1)

对比C市西部地区的未成年人起诉人数，2014年共起诉847人，明显高于2013年起诉总人数645人，起诉率提高31.32%。不同于批捕人数出现多花齐放的局面，起诉人数2014年比2013年降低的只有N区院与L区院，其中，N区院2014年起诉61人低于2013年起诉66人，L区院2014年起诉54人明显低于2013年起诉71人的人数。(见表1)

2013年C市西部地区未成年人批捕总人数337人，相较于Y区院成年人批捕人数511人，批捕人数远远少于Y区院成年人批捕总人数。2014年C市西部地区的批捕总人数331人，也远远低于Y区院成年人批捕总人数485人，少154人，批捕率低了46.53%。(见表2)

表1 C市西部地区未成年人案件的办理数量

2013年C市西部地区未成年人刑事案件的起诉总人数645人，远远低于2013年Y区成年人案件的起诉人数796人。2014年C市西部地区未成年人刑事案件的起诉总人数为848人，人数略高于2014年Y区成年人案件的起诉人数818人，但是，2014年C市西部地区未成年人起诉540例刑事案件件数却明显低于2014年Y区成年人起诉的661例案件件数。(见表2)

表2 Y区院成年人案件的办理数量

2.未成年人刑事案件办案机制的开展情况。未成年人刑事案件办理机制应当以保障刑事诉讼活动的顺利完成作为其工作宗旨，这也是包括检察机关在内的司法机关与其他未成年人保护组织不同的根本区别。各区院的特殊制度只存在于制度层面，并未完全有效落实到办案机制层面，发挥其应有的价值。社会调查报告、合适成年人到场、强制辩护、附条件不起诉适用率、不捕不诉说理机制、帮教措施、犯罪记录封存、心理干预、司法救助等制度的开展情况各不相同。

以Y区院为例，目前，社会调查报告已经做到了随卷移送，在批准逮捕阶段严格审查社会调查报告，不具有社会调查报告的案件要求侦查机关补充证据。虽侦查机关委托司法机关下辖的司法所或社会工作者等进行社会调查，因“名不正言不顺”受到学者的抨击*有学者指出，目前社会调查报告存在以下问题：其一，社会调查主体不统一；其二，社会调查主体专业性不足；其三，社会调查主体一定程度上存在社会调查的法律依据不足，调查材料证据资格不足。，但毋庸置疑，社会调查报告对未成年人的不捕不诉具有举足轻重的作用。Y区院办案人员结合社会调查报告，考察涉罪未成年人的犯罪情节，综合考量是否对涉罪未成年人的批捕和起诉。但其他区院的社会调查报告开展情况并不理想，社会调查报告并未做到一卷一报告，只是对未成年人有必要实施缓刑、社区矫正时，由法院负责进行委托有关机构进行社会调查。

Y区院是C市西部地区唯一设立副处级独立未检部门的检察院，未检科分案办理未成年人刑事案件，运行捕诉合一机制、逮捕必要性说理机制、亲情会见及合适成年人到场机制、指定辩护机制。但在实践中，该院附条件不起诉案件适用率低，从未检科成立至今，只有为数不多的附条件不起诉案件。同时，针对未成年人的司法救助案件也并未有效开展。

3.现行未成年人刑事办案机制运行中存在的问题。未检工作干警思想认识和执法理念存在一定的局限性。当下，从事未成年人刑事检察工作的干警在一定程度上仍存在就案办案的情形。即只注重办理个别案件，而忽视总结案件的共同规律，总结此类案件背后的犯罪现象、犯罪成因、未成年人的心理特点，并未注重在保护被告人的隐私的基础上，建立典型案例的示范作用，推动建立犯罪预防的长效机制，进而提出检察建议，发挥法律监督的工作实效。此外，虽然目前对未成年人秉持“教育、感化、挽救”和“教主刑辅”的基本原则，但探索遵循的“积极、优先、亲和、关怀”理念仍未树立*沈刚、高妍在《上海法院全面推行未成年人案件综合审判》一文中指出:“积极”是指秉持特案特办，特殊保护未成年人权益；“优先”是指运行未成年人快速办案机制；“亲和”是指办案人员一般由女性干警担任，配备与未成年人能够有效沟通的年轻干警；“关怀”即指针对未成年人的家庭背景，开展社会调查，适用不捕不诉制度，犯罪记录封存制度，有利于未成年人尽快复归社会。。

C市西部地区各区县特殊制度的执行中存在不一致、并未实现无缝衔接。目前，虽然有基层院积极构建帮教观护机制，但主要是针对附条件不起诉未成年人的帮教观护。在C市西部地区的各区县不同程度地存在着忽视对涉罪未成年人的帮教观护，尤其是对不批准逮捕的未成年人帮教观护措施不足。此外，C市西部地区的部分区县院存在社会调查力量薄弱、附条件不起诉适用率低的问题，各地对制定辩护制度、社会调查报告制作、合适成年人到场的实施、心理干预机制的构建都不一致的情形。针对涉罪未成年人的犯罪记录如何封存也缺乏规范，涉及封存涉罪未成年人的犯罪记录的民政局、劳动和社会保障局等机构的协作并未形成无缝衔接，一定程度上影响未成年人正常的升学、就业等。

现行办案标准不统一。虽然2012年《最高人民检察院关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》中规定可以合理确定受案范围，提到犯罪嫌疑人是未成年人或者以未成年人为主的共同犯罪案件确定属于未检科的受案范围。但是对于不以未成年人为主的共同犯罪案件、被害人是未成年人的案件以及在校成年学生犯罪的案件不同地区有不同的受案标准。

新机制构建各地各显神通，并未形成共享性并积极推广其他院的创新机制。目前，各地检察机关在新机制构建方面良莠不齐，在构建新机制的过程中各显神通。虽然新机制的构建都在法律的框架内进行，但是五花八门，对已经构建的新机制并未形成推广性经验，呈现“花开两边，各表一枝”、“昙花一现”景象。

辅助司法的社会支持体系尚未建立起来。根据《最高人民检察院关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》第25条规定，促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化体系建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接。因此，需要政府支持对未成年人的特殊保护和关注，这更需要跨机构社会化协作机制。目前办理未成年人案件中，一般只与团委、综治办、教委、妇联等机构，以参与案件、参加会议、会签文件等形式开展合作，办理未成年人案件的社会协作体制尚未建立。

(二)未成年人刑事案件集中管辖办案机制的价值所在

目前，C市西部地区所涉区县未检工作机制中，部分区院的未检工作机制能够适应工作需要，未成年人办案质量较高，社会效果较好，但仍有部分区县院工作机制并未能有突出成效，办理未成年人案件规范化程度、案件质量有待提高，即使同样的制度在执行区院的不同，因办案机制的不同致使制度未发挥预期的实效。故此，构建C市西部地区集中办案机制极具现实意义。

1.有助于推动未成年人检察工作专业化、科学性。未成年人这一群体的特殊性要求未检工作不断走向专业化和科学化。因此，探索符合未成年人发展特点和规律势在必行，也极具现实意义。虽目前C市西部地区所涉区县院，有的已经探索设立未检科，有的探索由专人负责审理未成年人案件，但是专业化的要求却并非仅仅如此。未成年人检察工作专业化除了由专门的机构办理未成年人案件外，还需要有未检工作人员总结未检案件的办理特点、办理机制、规范化的办理流程以及长效机制的运行。探索未成年人案件集中办理，由办案经验丰、办案质量高、机制创新强、未检工作好的区院集中办理未成年人案件，设置科学合理的办案机制和办案流程，实现办案机制的长效运行，以推动未成年人检察工作专业化、科学化。

2.有利于推动未成年人检察工作齐集办理，集中推广实施创新工作机制。目前C市西部地区各地未检工作存在不同程度上的思想认识局限、特殊制度执行不一致、不完全衔接，特殊保护的执法理念未完全树立、办案标准不统一、新机制构建未推广等问题。构建集中办理未成年人刑事办案机制不仅能够集中审理C市西部地区的未检案件，解决上述问题，同时在新机制的构建方面，能够具有充足的人员专门跟踪未成年人特殊制度的执行情况，分别关押情况，指定辩护水平的提高以及其他有益于涉案未成年人的新工作机制。各司其职，根据捕诉监防一体化模式，更好地办理未成年人刑事检察业务，有效落实对涉案未成年人的司法救助，实现对未成年人教育、感化、挽救真正的无缝衔接。

三、点睛之笔——未成年人刑事案件集中管辖机制的具体构建

就构建未成年人刑事案件集中管辖机制方面而言，需要集中C市西部地区未检部门的精英力量和司法资源优势，通过以下四个步骤稳扎稳打逐步推进。

(一)选准集中管辖区县院，明确未检案件办理权限

对于探索构建未成年人刑事案件集中管辖机制，找准集中管辖囊括的区县院是关键所在。但值得提倡的是，将Y区、J区、D区、Q区、R区、B区6区检察院纳入未成年人集中管辖的范畴内具有合理性和必要性*在保证试点效果的前提下，选择试点单位时，本着便宜原则，主要考虑各区县院分属相同的分院管辖，以便于集中管辖。选择D区院基于就近原则。值得说明的是，选择B区院，除了考虑就近原则外，还因为B区县院2014年批捕人数远远低于2013年批捕人数，2014年起诉人数只比2013年起诉人数多了1人，将这一区院纳进试点工作中，有助于试点效果的实现。。关于未成年人刑事案件集中管辖机制的具体设计，是由具有丰富的机制探索资源、机制探索经验以及未成年人机制创新有优势的检察院，集中办理6区县院的未成年人案件。在原有办案机制创新的基础上，将有助于提高办案质量、实现办案效果、推动未检工作良性发展的创新机制在办理6区县的未成年人案件中予以推广并试运行。同时，统一集中办理案件的受案标准，未检案件不仅是指涉罪未成年人案件，还应纳入被害人是未成年人的案件及在校学生犯罪的案件。

(二)配齐专业人员，落实各项机制

虽然2013年、2014年C市西部地区批捕、起诉人数远远低于Y区院成年人的批捕、起诉数。以Y区院为例，构建由Y区院办理6区县所有未成年人案件，在目前未检科只有4名干警的现状下，Y区院未检科干警需要配齐，既可以从6区县抽调未检精英人才，也可以从其他区院的未检人才中充实进来，基本宗旨是确保年龄梯层，试行扁平化人才结构。还需要加强人财物的配置，尤其是经费保障，以确保案件集中管辖发挥应有的制度价值。

在未检精英配齐的情形下，在加强后的未检部门下设不同的办案小组，除了专门负责办理捕诉一体化的办案小组外，另设专门小组负责落实各项办案机制。借鉴有益经验，所有未检案件都经科务会讨论形成例会制度，社会调查报告、合适成年人在场制度积极推广至所有未检案件中，提高附条件不起诉适用率，有效落实实施不批准逮捕的帮教措施。与此同时，根据涉案未成年被害人的不同情况，实施司法救助，落实心理干预机制，帮助其尽快摆脱阴影。

(三)形成对接设置，实现无缝衔接

在未成年人案件集中管辖过程中，更要理顺公检法司三家之间的关系，尤其是监督建议加强与公安机关的对口协作机制，成立由专人或者办案小组办理未成年人案件，提升未成年人专业化水平。而在6区县的侦查机关，在有条件的地区试点运行专人或者办案小组办理未成年人案件。

以Y区院为样本，6区县侦查机关对于未成年人案件，统一交由Y区检察院未检科负责批准逮捕、审查起诉。具体设计上，在案件批捕阶段，鉴于案件批捕期限较短(7日)，各区县距离永川区院的距离不一，要求公安机关全部扫描卷宗，通过规范化的案管系统，统一电子传送至永川区院，由Y区院案管系统配合及时将案件分配至Y区院未检科，网上决定是否予以批准逮捕。公安机关在扫描卷宗过程中，需要电话通知Y区院案件管理中心和未检科。

无论是批捕阶段还是审查起诉阶段，讯问犯罪嫌疑人都是必经程序，因此，建立C市西部地区专门的未成年人看押场所也十分必要，这也充分符合未成年人分别关押的刑事诉讼正当程序要求。审查起诉阶段，讯问犯罪嫌疑人可以在统一的看押场所进行。询问证人、被害人可以通过电话询问或者当场询问的方式进行。至于开庭的过程中，因为距离远不愿参加案件审理，而在实践中，参与诉讼程序的强烈,距离的远近并非是主要原因。故而，以Y区院为例，通过Y区检察院负责审查起诉，Y区法院负责审理未成年人案件具有极强的可行性。

(四)促进社会化协作体系，稳扎稳打推进集中管辖

未成年人刑事案件集中管辖不仅仅需要内部机构和人员的设置，还需要社会化协作体系的建立，尤其是在捕诉监防一体化的办案模式中更加凸显。落实未成年人的各项特殊工作机制，包括社会调查、附条件不起诉、帮教观护、制定辩护、社区矫正、心理干预、犯罪记录封存等，需要加强与综治办、共青团、关工委、妇联、民政、劳动与社会保障局、学校、社区、企业等方面的配合联系，但更需要整合社会力量，包括律协、心理咨询师协会等，形成社会共同参与的全方位一体化体系，实现真正地“救人、帮人”。因此，在推进未成年人刑事案件集中管辖过程中，也要注重加强社会团体与机构的协作，以Y区院为样本，合作的对象不仅仅包括Y区的机构与团体，同时也要加强与其他5区县社会机构的合作。构建社会调查异地协作机制、异地推广的附条件不起诉观护帮教措施、犯罪记录封存制度，同时做好协调沟通工作，必要时通过上级院共同协调，提升“帮人、救人”工作水平。

[1]李昌林.未成年人刑事检察工作的沙区模式[J].南京大学法律评论,2013,(3).

[2]沈刚,高妍.上海法院全面推行未成年人案件综合审判[N].人民法院报,2010-09-24(1).

[责任编辑:王泽宇]

2015-09-17

最高人民检察院检察理论研究所2015年课题(GJ2015D22)阶段性成果;团中央预防青少年犯罪研究会课题(yfq.snfz001)阶段成果

李建超(1966-)，男，重庆长寿人，检察长；张福坤(1982-)，男，山东胶南人，行政法学院博士研究生，研究室主任；韩秋杰(1988-)，男，河南周口人，研究室干警。

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1008-7966(2015)06-0115-05