公务员身份特性的多维度探析

秦 洁

（河南财经政法大学 公共管理学院，河南 郑州 450046）

“公务员”一词来自于“Civil servant”或“ Civil Service”的英文翻译，最早是“君主的仆役”的意思，后翻译为“文职服务员”“文职仆人”，含有“服务”的意思。迄今为止，对于公务员的定义，世界各国并没有形成统一的认识。从政治学的角度分析，公务员是国家行政管理的基本力量，是公共权力的实际担当者，是实现国家职能和治理社会的基本条件[1]。从现代公共传播学的角度分析，作为拟制主体，公务员是国家表达自己的意愿与社会大众沟通交流的主要渠道，是国家治理结构中一个沟通联系机制。从法学特别是行政法学的角度看，公务员是代表机关（最终是代表国家）具体承担和行使公共权力的权利义务主体，对外代表国家，对内具有独立人格[2]。当前，世界上已先后有60 多个国家实行了公务员制度，但是对公务员概念的界定仍是一项十分困难的工作，大多数国家普遍采用范围描述的方法对公务员下定义。我国《公务员法》将公务员规定为：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由财政负担工资福利的工作人员。”除行政机关外，中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关也被列入公务员范围，共同构成了我国的公务员体系。

当前我国正在进行的行政体制改革是在全球化背景下展开的，与以往所进行的行政体制改革有着明显的区别，即改革是后工业社会的到来所促成的政府自身治理模式的变革。从我国现状来看，由于工业化与后工业化进程两步并成一步走，政府治理一方面要吸取工业化国家公共行政的积极经验，另一方面又必须面对后工业社会所可能或已经带来的社会问题，避免重走工业化进程中西方国家政府治理走过的弯路。因此，我国的行政改革既要完善理性官僚制度，又要构建服务型政府，实现国家治理现代化，双重目标使得我国的行政改革任务艰巨、困难重重。这场改革的顺利推进，不仅要靠行政制度、行政组织和行政规范等外在形式的完善，而且要依靠公务员整体素质和能力的提升，而这些完善和提升都建立在公务员对自身职业特性充分认识的基础之上。因此，通过对公务员身份的探讨，能促使公务员对自身公共管理能力和水平进行反思，促使国家治理由管制模式到服务模式发展。

一、代表性——公务员的社会角色

公务员来自于公民，作为代表性公民行使国家公共权力，维护公共秩序，处理公共事务，为全体公民服务。代表性公民的含义，即被全体公民委托而管理国家和公共事务，是维护公共利益的代表。所以，公务员首先是作为一名公民而存在，然后是作为代表性公民（公务员）而存在。

厘定公民的概念是解析作为代表性公民的公务员的基础。“公民”源于古希腊时期的城邦制国家，亚里士多德将其定义为：“凡得参加法庭审判和行政统治的人和凡有资格参与城邦的议事和审判事务的人。”［3］由此可以看出，城邦制公民实际是一类特权阶层，能享有政治权利的人群是十分有限的，一般只有具有本邦血统的成年男子才可成为公民，而占人口大多数的奴隶、未成年人、妇女和外邦人则不属于公民的范畴。此时公民的含义是一种政治身份，是对城邦角色的认同，即身为城邦中的一员，有权参与公共事务，是城邦实质上的主人。近代公民观念虽然继承了古希腊的公民观念，但也存在本质上的不同，即人与人平等的关系。近代西方公民观念源于契约论，公民身份是人作为“社会契约”的国家成员拥有国家法律赋予的各项权利。由此可以看出，公民既是一个法律概念，也是一个政治概念。以法律的视角来看，公民必须具有一国国籍，并依据该国宪法和法律规定，享有相应的权利和承担相应义务；以政治的视角分析，公民拥有法定的政治权利和参与公共事务的资格。所以，现代公民的产生实际上是民主政治的需要和结果。虽然自由主义、共和主义、社群主义、多元文化主义对公民的理解各有不同和侧重，我国《公民道德建设实施纲要》对相关概念也有其论述，但简言之，公民就是依据宪法和法律规定享有权利、履行义务，积极自主参与国家事务管理和社会公共生活的责权主体。

公务员是专门行使公共权力，维护公共利益，管理社会公共事务，提供公共产品和服务的人员。随着现代社会公共管理理论发展，“公共行政人员角色逐渐从公民角色中分离出来……成为负有特殊责任的公民”[4]。这种观念的意义在于，公务员“这样的人会少一些高人一等的优越感和傲慢，而更多一些民主和信心感”[5]。公务员由于双重身份而产生了双重的权利和义务，一方面是基于公民的权利和义务，这是宪法所赋予的；另一方面是基于公务员的权利与义务，即受全体公民的委托管理国家公共事务，提高公共服务，这是公务员身份所赋予的，这两种角色之间并不冲突。公务员首先是一个公民，“无论何时，当发现所供职的机构疏于为公民利益着想，更没有为公民的最大利益着想时，所有的公共行政人员，实际上是所有的公共雇员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点就是违背了受托责任，也是对公民责任的否定”[4]。但作为“特殊的公民”，其特殊性不在于“特权”，而是指特殊的责任，即行使全体公民委托的公共权力的责任，维护社会公共利益的责任。

因此，公务员是基于公民身份而产生的、代表国家行使公共管理职能的社会成员。公务员首先是一个社会的公民，其次才是一个社会的管理者和服务者。正如库珀所言：“公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，执行和管理公民的事务。”[4]作为我们其中的一部分，公务员是公民和公共部门之间联系的主要桥梁。在现代民主社会，公务员和公民之间的关系是平等的和同源的，公务员在平等和公正的基础上来维护公共善，即社会公共利益。所以，公务员不能将自己看作是随意的个体，更不能是高高在上、凌驾于人的官员，他首先应该是社会的公民，而这个公民是被全体公民委托而管理国家和公共事务、维护公共利益的代表。

二、公共性——公务员的根本属性

公共性是公共管理部门的首要特性，那么理所应当，公共性亦是公共管理部门的主体——公务员的根本属性。公共性是公务员的根本属性，这是由公务员掌握的公共权力和终极价值目标即实现公共利益所决定的。离开了公共性，公务员及其公共管理部门就失去了赖以生存的条件和可能。

虽然公共性是一个较为模糊的概念，但对公共性的理解，其核心都是对于公共或公众或组织，而不是对于特定个人的义务。根据公共性概念规定的多样性，公共管理主体有广义和狭义两种理解。广义的公共管理主体泛指一切能够提供有组织服务公共产品的主体，所有的组织及其管理都被看成公共的，它不仅包括了作为严格“公器”的政府机构，还包括各种各样私人非营利组织构成的第三部门。狭义的公共管理主体则指从事行政管理的政府机构，其主体公共性的核心在于民有、民享、民治，这种意义上的公共管理主体所凸显的是政府机构行政管理的公器品格，以及政府机构在公共生活中的关键地位[6]。无论是广义的概念还是狭义的概念，都体现出公共管理主体的实质性理解，即提供公共产品和公共服务的无偏私者，其特性即公共性。公务员即狭义的公共管理主体，作为政府机构的公共管理主体或代表性公民的公务员，是在现代民主制度下，通过宪法法律程序由公民授权的代议制下而产生的，其职责就是根据宪法和法律为社会提供公共服务，全体公民都是其服务的对象，所以公务员具有更大的公共性。

三、公权性——公务员的核心责任

公务员受全体公民的委托而行使公共权力，维护公共利益。由此可以看出，公共权力存在的价值是在于维护社会公共利益，保护社会良好秩序，实现公共之善，这是人们寄予公共权力的美好初衷。但是，当前公务员道德失范无不与手中的权力相关，可见权力是把双刃剑，既可以是实现公益的武器，也可能是制造腐败的温床。公权力运用得当，会给社会带来无尽的福祉；反之，便会使社会遭受巨大的灾难。

公共权力属于权力的范畴，分析公共权力必然离不开对权力的剖析。在中国古代典籍中，“权”是指衡量审度或制约别人的能力。由此可见，在中国传统意义上“权”是官员通过权衡时务而获得权力和权威的能力。现代“权力”一词是由拉丁文的“potere”派生出英文的“power”，其最初的含义是“能够”“具备做某事的能力”，并与职位或者官爵联系在一起。古往今来，诸多思想家都对权力进行了阐述，虽然理解各有差异，但在认为“权力最大的特征是极具强制性”上却是一致的。权力的强制性是指人们必须服从的一种强制性力量，如对权力不服从，这种强制性的力量就会使不服从的个人或组织遭到惩罚，而这种惩罚是必须接受的。虽然权力的拥有者对他人具有强制和干预能力，但其根本都是反映权力掌握者对某种利益的追求或实现。因此，权力被认为是个体让渡自身的权利而生成的，“按照纯粹的本质上的意义上的权力观点，权力应该是全体成员共同拥有、共同行使，并能真正体现社会成员的共同意志和共同利益的政治力量”[7]。因此，权力是具有公共性的，履行权力的职能就应该为“公”服务。

“公共权力”作为权力的一种类型，与私权相对立，指公共管理部门以及主体拥有的，为促进公共利益实现、保障社会公共秩序良性发展的一种强制性力量。它除了拥有权力的共同特性外，还具有公共性，公共性是公权力以社会整体代表的名义执行社会公共管理职能的性质。因此，公共性是公共权力的根本属性，也是公权力和私权力最显著的区别。公共权力作为适应公共需要、处理公共事务而产生的权威力量，其公共性表现在两个方面：一方面，公共权力不是自生的，而是源于公民的权力让渡，即它来自公民的委托或授权，本质上凝结着公共意志；另一方面，公共权力的产生是基于公共生活和公共利益的需要，是为公民服务的，要体现出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的价值目标。可见，公共权力基于维护公民权利而生，其运行过程就是处理社会公共事务，提供公共服务，保障社会公民利益的过程。而公共权力的公共性也决定了它的本质是为社会公民谋福祉，为民负责，为社会谋取公益。正如毛泽东说的：“我们的权力是谁给的？人民给的。如果不是人民给的，还有谁给呢？……人民要解放，就要把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。我们当了人民的代表，必须代表好。”[8]毛泽东经常告诫党员干部，不要滋生官僚主义作风，不要做脱离人民群众的贵族，谁犯了官僚主义作风，不去解决人民的问题，群众就有理由把他革除。

由此可见，公共权力是全体公民赋予或委托给公共管理部门的，由公共管理部门的主体——公务员代为行使的权力。公民是公共权力的真正主体，公共权力是为公民服务的，因此，公权力是公民之公共意志的集中体现，也是公务员的核心责任。

四、公益性——公务员的价值诉求

公务员行使的权力是公共权力，它来源于公民的权力让渡，是为全体公民实现公意而服务的，由此决定了公务员的终极价值诉求——维护和实现公共利益。

对“公共利益”的维护和保障可以追溯到古希腊时期。亚里士多德把人界定为“政治动物”，把人看作特定社会整体的一部分，城邦造就了他的“整体国家观”，“整体城邦”所维护的就是公共利益，公共利益是作为城邦中最高的“善”而存在的。这也影响到后来的思想家，如卢梭在其《社会契约论》中所提的以“公共幸福”，即“公共利益”为目的来治理社会。最初使用“公共利益”概念的是特格威尔，他在1940年的《公共行政评论》中提出了此概念，把公共利益作为核心的标准来评估当时的纽约市政委员会，“主要论证了个人利益（私人利益）和城市利益的区别，但没有详细阐述这一概念，因为在他看来，人民已经普遍接受并认可了‘公共利益’标准。他的贡献只是将它一般性地用作判断政府行为的道德价值标准，但与威尔逊时期的‘效率’标准相比，向前推进了一大步”[9]。

如前所述，作为代表性公民的公务员具有公共性、公权性，那么其核心诉求就是维护全体公民的“公共利益”。对于每一个公共角色来说，“公共利益”既是基本职责，又是社会价值。从经济学角度考虑，具有非排他性和非竞争性的利益就是公共利益，它最主要的特征就是可被全体公民分享。公共管理部门的目的就是实现公共利益，而公务员如果不能超越他们自己的个人利益，就造成了公益和私利之间的利益冲突。但是，既然公共利益可被全体公民分享，当然在这全体公民之中也包括了作为代表性公民的公务员的利益，也就是说，公共利益理应包含了公务员和其他公民的利益。由此可见，公共利益是与个人利益密不可分的。而当前民众对公共部门的不满也就集中于此：当利益发生冲突时，公共部门舍弃了公共利益而保护了个人利益或部门的利益。

由于利益间的重叠，虽然如何确定公共利益的概念并非易事，但公共利益在我们的观念中有着毋庸置疑的重要价值。公共利益更是被作为一种公务员的终极价值目标，根植于公务员的价值观念中。尽管公共利益是代表一种价值取向，但并不是一个完全抽象的或虚幻的概念。詹世友认为要对公共利益做动态性的、功能性的理解，“从追求公共利益的功能上讲，公共利益对公共组织产生一种规范力量，对政府的决策是一种道德标准，平等和公平的待遇是公共利益的基础价值；它还能增强公民和政府之间的沟通和交流。公共利益超出了特定利益的相互作用而把一些共享的民主的和宪政的价值包括了进来，这是建立公民对政府的信心和信任的途径；寻求公共利益是一个动态的过程，懂得怎么获得一些公共利益比懂得什么是公共利益更为重要”[10]。虽然学术界目前很难直接定义公共利益，但判断是否符合公共利益并不是无章可循。韩国学者姜俊武提了“十个问题”来判断公务员是否遵循了公益的价值取向，它们是：“（1）是否尊重人性的尊严？（2）是否保障了公民的权利？（3）是否保护了多数人的利益？（4）是否贯彻了弱势优先的原则？（5）是否超越了特殊的利益集团的利益？（6）是否超越了行政部门自身的利益？（7）是否超越地方的利益？（8）是否超越了短期利益？（9）是否尊重科学与理性？（10）过程是否具有更大的开放性？”[11]他认为对以上10 个问题全部回答“是”也未必就是对公共利益的实现，但任何一个回答为“否”，就是对公共利益的偏离。

孔子说：“志于道，据于德，依于仁，游于艺。”在信仰多样化、价值多元化的当今社会，公务员之“道”不能变，这个“道”就是公共利益。作为代表性公民的公务员在行使全体公民赋予的公共权力时，其最高目标价值即实现社会公共利益。尽管“公共利益”尚未达成一致的概念，但只要公务员在公共事务处理过程中，发挥实践理性，对照十条标准，就能避免借公共利益之名而实现特定团体的私利，真正实现社会公共利益。

[1]段明学.现代公务员制度的精神与原则[J].云南行政学院学报，2001，（2）：73—75.

[2]滕刚.公务员立法原理研究[D].吉林大学，2008.

[3][古希腊]亚里士多德.政治学[M].颜一，等，译.北京:中国人民大学出版社，2003.

[4][美]特里.L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京:中国人民大学出版社，2001.

[5][美]乔治·费雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等，译，北京:中国人民大学出版社，2003.

[6]Peter Madsen，Jay M，Shafritz.Essentials of Government Ethics[M].New York:Penguin Book Ltd，1992.

[7][美]丹尼斯·朗.权力论[M].陆震纶，等，译.北京:中国社会科学出版社，2001.

[8]毛泽东选集（第4卷）[M].北京:人民出版社，1991.

[9]郭夏娟.公共管理伦理：理论与实践[M].杭州:浙江大学出版社，2010.

[10]詹世友.公义与公器——正义论视域中的公共伦理学[M].北京:人民出版社，2006.

[11]李春成.公共利益的必要性与不充分性：个案分析[A].中国行政管理学会2008年哲学年会论文集[C].2008.325—326.