新《环保法》背景下的环境公益诉讼

摘要：新《环保法》第58条有明确诉讼主体、扩大可诉范围的亮点，也存在规定过于原则、法律效力不高、诉讼主体狭窄的不足。环境公益诉讼在实施的过程中可能会陷入能提起公益诉讼的社会组织数量少、“法律规定的机关”范围不明确、作为环境公益诉讼重要组成部分的环境行政公益诉讼不能开展、“企业污染，政府买单”、环保法庭“低受案率”的困境。面对这些问题，要解决，更要反思。这就需要进一步扩大环境诉讼主体的范围、消除对环境行政公益诉讼的恐惧、完善环境保险制度使政府不再为污染买单、引入“原告奖励”制度来降低环境公益诉讼的成本，提高环保法庭的受案率。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）04-0133-07

作者简介：李义松（1963—），男，法学博士后，河海大学环境法研究所所长、教授，江苏省环境资源法学研究会会长。朱强（1990—），男，河海大学环境法研究所硕士研究生。

基金项目：2014年度江苏省社科基金规划项目“环境公益诉讼基本理论与前沿问题研究”（14FXB004）、2012年度国家社科基金重大项目“保障经济、生态和国家安全的最严格水资源管理制度体系研究”（12&ZD214）阶段性成果。

新环保法历经三年修订，于2015年1月1日起正式施行。在这四稿的修正案中环境公益诉讼主体问题始终都是新《环保法》修正案争议的中心。2012年8月的一稿修正案未提及环境公益诉讼，引起社会公众的质疑。2013年6月二稿修正案虽然明确了环境公益诉讼，但却将主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。同年10月三稿修正案将环境公益诉讼主体调整为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织”。较之二稿，三稿中的环境公益诉讼主体范围看似扩大，实则缩小。最后仅有中华环保联合会一家具有提起环境公益诉讼的资格，连地方性的中华环保联合会都被排除在外。从一稿到三稿，关于环境公益诉讼主体范围的规定都是围绕着“中华环保联合会”展开的，中华环保联合会是享有提起环境公益诉讼权的唯一一家社会组织，这不免会让公众产生怀疑。

一、对新《环保法》中环境公益诉讼条款的评析

2014年4月作为四稿的《环保法》修正案终获全国人大常委会的通过，新修正案中关于环境公益诉讼的规定较旧《环保法》来说具有质的进步，扩大了环境公益诉讼的主体范围。其第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

（一）新《环保法》中环境公益诉讼条款的亮点。

1.明确了可诉主体的条件。环境公益诉讼的主体一直是争议的焦点，从新《民诉法》第55条到新《环保法》的四次修正案都是在争论适格主体的问题。新《环保法》第58条明确规定了提起环境公益诉讼的主体条件：（1）合法性。该组织必须在市级以上的民政部门登记，并且没有违法记录。（2）专业性。组织要有从事环境公益诉讼的经验，成立时间在5年以上。（3）非营利性。提起环境公益诉讼的组织不能通过公益诉讼来牟利。新《环保法》的这一规定，明确了作为“组织”提起环境公益诉讼的条件，较前三稿来说在很大程度上放宽了适格组织的范围，使全国超过300家的社会组织能够提起环境公益诉讼。 [1](p35)

2.扩大了可诉范围。《民诉法》第55条规定“对污染环境损害公共利益的行为，可以提起公益诉讼”。但《民诉法》中的公益诉讼仅仅是针对“污染环境”的行为，而未涉及“生态破坏”。众所周知环境问题一般分为两大类：环境污染和生态破坏，前者侧重的是对环境资源过分索取，导致环境污染，其更容易被公众发现。而后者则是对舒适的生存环境的破坏，其周期长、具有隐蔽性，短时间内很难被发现。《民诉法》和《侵权责任法》在环境污染侵权方面做出了规定，但却忽视了与环境污染侵权同样重要的生态破坏侵权。新《环保法》则规定了针对污染环境、生态破坏两方面的环境公益诉讼，扩大了环境公益诉讼的可诉范围。

（二）新《环保法》中环境公益诉讼条款存在的不足。

1.条款规定过于原则，难以具体实施。新《环保法》的通过，意味着与之相关的规章、制度、法律法规都需要进行配套性的修改或者制定。就环境公益诉讼而言，第58条仅仅说明了哪些组织能够提起环境公益诉讼，至于怎么提起、由哪家法院管辖、诉讼费用如何收取、举证责任怎么分配、如何保证后期执行等一系列问题都有待解决。如果不解决好这一系列问题，环境公益诉讼永远只会浮于表面。新《环保法》第58条虽然“明确”了符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，但能否提起行政公益诉讼仍然处于“不明确”状态，至少在2014年1月公布的《行政诉讼法修正案（草案）》中依旧看不到行政公益诉讼的一丝身影。然而在现实生活中，由于行政机关渎职、不作为或错误的行政决定导致的环境侵权行为造成的环境损害要远远超过一般民事排污行为所造成的损害。能否提起环境行政公益诉讼，亟待相关立法或司法解释。若肯定了环境行政公益诉讼，则我国环境公益诉讼制度的春天即将到来。若否定，则我国环境公益诉讼制度的建立依旧任重而道远。

2.确立的适格主体范围太过保守。新《环保法》第58条虽明确了哪些组织可以提起环境公益诉讼，但确立的范围太过于保守，对于《民诉法》第55条的“法律规定的其他机关”未做解释，使其仍然处于一种模糊的状态。检察机关、环保行政机关若提起环境公益诉讼，仍无明确的法律依据。环境公益诉讼目的的公益性，要求诉讼中的原告不能从公益诉讼中谋取利益，新《环保法》第58条也证实了这一点。但环境公益诉讼自身具有内容的专业性、诉讼成本的高昂性、原被告地位的不对等性的特征，这些特征迫切需要“有关机关”能以原告的身份参与到环境公益诉讼中去，使诉讼中的原被告双方处于相对平衡的状态。

3.新《环保法》法律位阶低，导致环境公益诉讼条款效力不足。新《环保法》是2014年由全国人大常委会审议通过的，从这个意义上讲新《环保法》依然不是环境基本法。依我国法律规定，一部法律要想成为基本法，条件之一必须是由全国人大审议通过。《水法》、《草原法》、《气象法》、《水污染治理法》等专项性法律都是由全国人大常委会审理通过的，新《环保法》的法律位阶并不高于这些专项性法律。与《民事诉讼法》、《行政诉讼法》这类基本法相比，没有任何的权威性，只能在与基本法不冲突的情况下对基本法进行细化。故新《环保法》的环境公益诉讼条款的效力并不是很高，在遇环境公益诉讼问题时如若水利部、农业部、交通部等部门适用已有的专项法律则完全可以合理地避开新《环保法》。若不能解决《环保法》法律位阶低的现状，环境公益诉讼可能会被架空。

二、新法背景下环境公益诉讼陷入的困境及其反思

（一）能够提起环境公益诉讼的“其他组织”的数量依旧不多。

经过四稿的审议，新环保法在环境公益诉讼的诉讼主体范围方面有所放宽，社会组织只需满足三个基本条件便可提起环境公益诉讼：（1）在市级以上民政部门登记；（2）有5年以上环境公益诉讼的经验；（3）无违法记录。据统计，符合新环保法58条的社会组织共有300多家。 [2]截至2013年12月，我国的民间环保组织达7881个。 [3](p6)这意味着能够提起环境公益诉讼的社会组织，不到其总数量的5%。做一个简单的数学题，我国一共有661个市级单位，却只有300多个社会组织能够提起环境公益诉讼，也就是平均每两个市才能有一个社会组织有资格提起环境公益诉讼。更值得注意的是这300多家社会组织中，有一部分是官办的，典型代表是“中华环保联合会”。当诉讼活动危及政府权利时，这类组织必然会受到不同程度的行政干预；还有一部分是商办的，如“NPP公益伙伴”，虽然是非政府组织，但其会员主要是公司、企业、基金会。当公益诉讼与其利益冲突时，这类组织公益诉讼的积极性难免会大打折扣；还有一部分是民间性的草根组织，但这类组织面对公益诉讼时却有心无力，高昂的诉讼成本往往使其望而却步。因此在现实中，有能力、并且愿意提起环境公益诉讼的组织寥寥无几。

新环保法在公益诉讼方面明确排除公民诉讼并严格限制社会组织范围的原因：一是担心滥诉现象；二是担心社会组织诉讼能力不够。针对原因一的滥诉，实践证明几乎是不可能的。从《民诉法》第55条“打开环境公益大门”，到新《环保法》第58条使得环境公益诉讼“进入春天”，环境公益诉讼案件并没有出现部分学者所认为的“激增”状态，相反部分环保法庭陷入了“无米下锅、等米下锅”的状态。 [4](p2)针对环境公益诉讼案件，从提起诉讼到法院立案，若不符合法院的立案条件，环境公益诉讼根本不会进入诉讼程序，何谈滥诉？加之我国公民对诉讼普遍抱着“息诉”、“畏诉”的心理，即便是自身利益受损也往往不会选择诉讼的途径，更何况这里追求的是社会公共利益。纵观国外，即使是像美国这样允许“公民诉讼”的国家，也未发生环境公益诉讼的滥诉现象。针对原因二的社会组织能力不够的问题。如上文分析的那样，民间环保组织分为三类：一是官办型的；二是商办型的；三是草根型的。即便民间环保组织大多是官办型或商办型，但根据中华环保联合会的一项统计数据显示依然有71.6%的民间环保组织需要面对资金来源不足、人才不够的问题。 [5](p62)社会组织一定程度上的确存在能力不足问题，但我们由此就否定、甚至剥夺民间环保组织的公益诉讼的资格，这无疑是因噎废食。这不仅妨碍了环保民间组织的成长，而且阻碍了环境公益诉讼发展的脚步。给予民间环保组织参与公益诉讼的机会，能使其能力在参与过程中不断提高，进而进一步促进我国的环保事业。

（二）仍未明确“法律规定的机关”的范围。

2013年1月1日施行的《民诉法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”在环境公益诉讼的实践中，争议最大的就是何为法律规定的机关，以及有关组织的范围，这两点迫切需要出台相关的法律或司法进行解释。2014年4月通过的《环境保护法》修正案仅仅明确了“有关组织”的范围，对于“法律规定的机关”的范围只字未提。检察机关、环保行政机关能否提起环境公益诉讼仍然处于不确定状态。众所周知，在环境公益诉讼中被告相对于原告而言往往具有更强大的实力，多数情况下双方地位处于一种失衡状态。加之环境公益诉讼具有很强的专业性，这就使得一般公民和组织无法胜任原告的地位。“检察机关参与环境公益诉讼相比于一般的诉讼主体具有人力、物力和财力资源的优势，而且检察机关与其他社团、公民原告相比更能发挥权力制衡的作用。” [6](p100)

面对环境公益诉讼，若排除公民诉讼、有关组织的范围是为了避免所谓的“滥诉”，难道迟迟不肯明确“法律规定的机关”的范围也是为了防止“滥诉”？法律规定的机关一直都是在政府可控的范围内运作，既然是可控，就不可能存在失控“滥诉”的可能。笔者认为享有“话语权”的立法者之所以迟迟不明确“法律规定的机关”的范围，恐怕担心的是在环境公益诉讼制度不完善的情况下机关过多地参与到公益诉讼中会影响其工作效率，不利于政府其他工作的开展。这一点其实不必担心，反观大型群体性环境事件的发生原因，往往是政府机关未尽早介入，从厦门对PX项目的散步抗议到四川什邡事件和江苏启东事件，在不到一个月的时间里发生了三起环境群体性事件，严重影响了当地政府其他工作的开展。环境公益诉讼案件同样如此，鉴于其诉讼目的的公益性，往往要求能够代表公共利益的有关机关能够站出来积极表达自己的诉求。我国环境公益诉讼虽然刚起步，配套的制度并不完善，但不能因为阶段性的不完善而否定、剥夺有关机关在环境公益诉讼中的作用。“法律规定的机关”去探索环境公益诉讼的过程，必然是付出的过程，同样也是收获的过程。

（三）环境行政公益诉讼依旧无法开展。

环境公益诉讼一般分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。 [7](p23)对于环境民事公益诉讼，《民事诉讼法》第55条对其进行法律上的支持。但对于环境行政公益诉讼，依旧无法开展，至少在最新公布的《行政诉讼法修正案（草案）》中未见其身影。依《行政诉讼法》第41条和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条的规定，行政诉讼的原告必须满足：一是合法权益受具体行政行为侵害；二是与案件具有直接利害关系。“即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益也不具有行政诉讼的原告资格。” [8](p90)环境行政公益诉讼针对的就是行政行为对公共利益的侵害，而依据我国现有法律环境行政公益诉讼仍处于不确定的状态。这种不确定是否就意味着环境行政公益诉讼并不重要，答案是否定的。实践中，环境行政部门失职、渎职、滥用职权等行政行为造成的环境损害往往要比一般的民事主体造成的环境污染要严重得多。新《环保法》第58条中的“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否包含环境行政机关违法行政行为，还有待具体的解释。

对于环境行政诉讼的开展，有种担心是怕环境行政机关疲于应付行政诉讼，不能很好地完成本职工作。对于这种担心，大可不必。“环境行政公益诉讼的目的不仅仅是保护公民权益，监督行政权力，其直接目的是保护社会公共利益。” [9](p153)如果环境行政机关认真履行自己职权，对污染企业监管到位，行政机关是不会坐到环境行政公益诉讼的被告席上的。若行政机关不履行其职责导致环境污染或生态破坏，让适格主体对其提起环境行政公益诉讼，通过司法权来加强对行政权的监督，不仅有利于公众权利意识的觉醒，也有益于行政机关依法行政。因此，环境行政公益诉讼并不会使行政机关疲于应付，相反只会使行政机关权力的行使更加透明、合法。

（四）重大环境污染事件背后买单的仍然是政府。

重大环境污染事件发生后，涉事企业面对巨额的赔偿，若自身赔偿能力不足，企业往往会选择破产。为了地方稳定，政府不得不承担起责任，为企业的排污行为买单。企业破产后，对公众的赔偿、以及对环境的修复资金往往来自于政府财政。为了解决“企业污染，政府买单”的问题，迫切需要在我国建立环境污染保险制度。“环境污染保险制度可以适当转移和分散这种污染赔偿责任，从而即使污染受害人能够得到补偿，也确保生产单位的经营活动能够继续进行。” [10](p90)

我国其实也有环境保险制度，早在20世纪90年代大连、长春、吉林就进行了试点运营。但结果却不令人满意，经过四年的宣传，大连有14家企业投保、沈阳9家、长春1家、吉林0家。 [11](p16)《中华人民共和国海洋环境保护法》第66条、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条、《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》第2条，这些条文都在一定程度上涉及了环境保险制度。新修订的《环保法》第52条更是明确规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。发生“政府买单”现象的问题在于，我国的环境污染保险制度并非是自愿和强制并举的制度，国家仅仅是鼓励企业参保。而企业关注的中心是利益，加之企业的社会责任感不高，面对自愿型环境责任保险当然是能逃则逃。

（五）未改变环境公益诉讼成本高昂现状进而导致环保法庭的“低受案率”。

从最高人民法院公布的数据来看，2013年全国各级人民法院受理各类案件约1337万，但2000-2013年，这十三年的时间里全国的环境公益诉讼案件数量居然不足60件。 [12](p7)在地方环保法庭中“低受案率”现象更为明显，如昆明中院在2008年正式成立环保法庭，目的是把原来分散的环境案件集中起来统一由一个法庭审理，在过去的6年里该法庭虽然审理了很多环境案件，但环境公益诉讼案件只有6件，平均一年只办理一件环境公益诉讼案件。 [13](p4)

一边是环境污染日益严重、环境事件频发，一边却是环保法庭“门庭冷落”，明明已经放宽了环境公益诉讼的主体范围，为什么还会出现这种现象？理论和实务部门认为有这样的原因：公民的环保意识差；法律意识淡薄；“厌诉”的传统文化；法律规定过于原则，实际操作性差等。也有学者认为主要原因在于：“法律适用难、损害鉴定难、因果关系推定难、责任认定难”以及“法官面对这种新型案件的能力和经验不够”。毋庸置疑，这些因素肯定会影响环境公益诉讼的受案率，但笔者认为环境公益诉讼之所以会陷入“低受案率”的困境，主要原因是因为公众的“理性冷漠”。公众作为一个理性的、自私的经济人，其行为必然会追求自身利益的最大化。在现有的诉讼体制下，环境公益诉讼成本过于高昂。公众选择不提起环境公益诉讼，其自身利益才会达到最大，这就导致公众在面对环境公益诉讼时会选择“理性放弃”。

三、环境公益诉讼走出困境之方法

（一）扩大环境公益诉讼的主体范围。

涉及环境公益诉讼主体资格范围的新《环保法》、《民事诉讼法》，明确排除了“公民个人”作为诉讼主体，限制性地开放了“社会组织”，对“法律规定的机关”的范围更是含糊不清。在新《环保法》颁布之前，检察机关、环保行政机关还会尝试性地提起一些环境公益诉讼，法院也乐于受理。但新环保法颁布后，检察机关、行政机关反倒没有勇气再提起相应的公益诉讼，法院也因为诉讼主体的资格问题不愿受理。

从现有法律来看，我国“公民诉讼”的道路还很遥远，但这并不能否认公民作为环境公益诉讼适格主体的正当性。“近年来已经发生的公民提起的公益诉讼，因缺乏制度支撑而夭折的公益诉讼案件的最大价值就在于它们证明了我国公民是可以担当起通过诉讼维护公共利益的社会责任的。” [14](p33)从现实角度出发，环境公益诉讼主体范围的扩大可以在“法律规定的机关”和“社会组织”上有所突破。关于法律规定的机关的范围，可以出台相应的法律或司法解释，以明晰检察机关、环境行政机关是否有资格提起环境公益诉讼。对于“社会组织”的范围，符合现有法律规定的有300多家，但这个数字平均下来，每两个地级市才能有一个“社会组织”，所以还需要进一步放宽社会组织的条件。当前中国处于经济转型时期，环境问题集中性爆发，环境公益诉讼案件更是呈几何级数增长，但有资格提起环境公益诉讼的主体却很少。明确“法律规定的机关”的范围、放宽适格“社会组织”条件是现实的需要。让更多适格主体提起环境公益诉讼，有利于公益诉讼事业的发展，更有利于我国生态环境的保护。

（二）转变思想、消除对环境行政公益诉讼恐惧的心理。

正如上文分析的那样，环境行政公益诉讼并不可怕，根本不必担心是否会影响环境行政机关的工作效率。保护环境是政府的本职工作，若因为政府自身原因导致环境公益受侵害，政府理应受到外部力量的监督，这样有利于克服政府“工作失灵”的问题。但现有法律缺失对政府行政行为造成环境公益受侵害的救济，环境行政公益诉讼根本无法开展。为了保护环境公益，也为了对政府权力的监督，迫切需要制定或修改相关法律对环境行政公益诉讼予以支持。

建立环境行政公益诉讼不仅具有理论上的支持，也是对现实需要的回应。根据公共信托理论，公民为了社会公共利益将自己的部分权利让渡给政府，由政府来统一行使管理权。“它解决了公民个人主张权利的依据问题,为公民主张环境权利提供了双重选择。” [15](p104)公共信托理论赋予了公民实体权利，公民可以为了保护自己的环境权而向政府提出诉求，诉求手段当然包括环境行政公益诉讼。除此之外，“私人检察总长”理论、“环境权”理论都可以作为环境行政公益诉讼的理论基础。建立环境行政公益诉讼也是对现实需要的回应，行政权力本身就具有扩张性，该扩张并不会以公民权利为边界，若不加以限制，结果往往是公民权利受侵害。我国行政机关的权力存在着“先天膨胀，后天限制不足”的问题，在环境方面更是如此，环境行政机关不作为、乱作为所造成的环境侵害要远远大于一般环境民事侵权所带来的损失。建立环境行政公益诉讼，用外部力量对行政权力加以监督、限制，这有助于对公民环境权的保护，也有助于行政机关的依法行政。

（三）建立完善的环境保险制度。

为改变“企业污染，政府买单”的怪象，需要在借鉴发达国家经验的基础上建立适合我国国情的环境保险制度。我国目前的环境保险制度处于起步阶段，涉及环境保险的法律条文少之又少。最新修订的《环境保护法》第52条也只是规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，用“鼓励”一词并不有益于促进环境保险事业的发展，企业本身是逐利的代表，若环境保险无法让其获益，在没有强制措施的情况下当然会选择不投保。

就环境保险投保方式而言，我国环境保险的投保可以考虑自愿和强制相结合的方式，但应突出强制保险为主的特征。强制保险较自愿保险有以下优点：首先，强制保险要求企业必须投保，这样可以避免部分企业投保，部分企业不投保的问题。同时也可以避免保险公司对部分环境风险大的企业不接保，将保险公司接保行为转成一种义务。其次，强制保险有益于保护保险公司，防止保险公司被重污染企业架空。在强制保险的前提下，无论是环境风险较高的企业，还是风险较低的企业都必须投保，以保证保险公司的正常运营。最后，更有益于保护受环境侵害的当事人。在自愿保险的模式下，受环境侵权的当事人对保险公司没有直接请求权，无法要求保险公司直接向其支付保险金。但在强制保险的模式下，“因强制保险的立法目的在于保障受害第三者以及被保险人，受害人可以在法定保险金额范围内直接向保险人请求给付保险金”。 [16](p97)环境保险制度不仅有利于对受环境侵害的第三人的权益的保护，也有利于降低企业发生污染事件后的破产风险，这样政府也不会再“被迫”为企业买单。鉴于我国目前环境保险机制的不完善，以及中小企业收益不高的现状，若完全推行强制性的环境保险制度阻力肯定很大，因此可先在地方进行试点，待制度完善后再在全国范围内推行。

（四）引入“原告奖励”制度，降低环境公益诉讼的成本。

相比于公益诉讼，当事人之所以更愿意提起私益诉讼，是因为当事人所遭受的损失可以通过诉讼来弥补，甚至可以获得一些额外的赔偿，这样私益诉讼的诉讼收益就会大于或等于诉讼成本。对于私益诉讼，即便法律不对其进行额外的激励，当事人也会提起相应的私益诉讼。而环境公益诉讼本身的公益性决定了其追求的并非私人利益，而是社会公共利益。即便胜诉，原告也不能从诉讼结果中分享直接利益，这就使得原告的诉讼成本太过高昂。我国目前诉讼费用的“被告方负担规则”虽然免去了胜诉原告的部分诉讼费用，降低了原告的诉讼成本，但在环境公益诉讼中原告的时间、精力等无形成本耗费却无法得到补偿。为此，除了需要对我国传统“败诉方负担”规则进行调整，还需要建立新的机制——“原告奖励”制度，通过该制度来提高适格主体提起环境公益诉讼的积极性。

这一方面，可以借鉴美国《防治欺诈请求法》中的“告发人奖励制度”。美国的告发人奖励制度是指只要告发人掌握了有关主体实施了侵害环境行为，并造成了环境损害，即可以向相关的环保部门进行告发，与环保部门一起作为原告提起环境公益诉讼。若相关环保部门不作为，也可以单独向法院提起诉讼。法院对有违法行为的被告处以民事赔偿、惩罚性赔偿的双重赔偿。其中的民事赔偿一般归告发人所有，用以弥补告发人为提起诉讼所支出的诉讼费用，这里民事赔偿的数额基本等同于告发人的诉讼费用。如果被告败诉则需要承担2-3倍的损害赔偿金,告发人可以获得其中的10%—30%。 [17](p138)我国若能借鉴美国的“告发人奖励制度”，建立适应我国环境公益诉讼的“原告奖励”制度，对被告实行民事赔偿、惩罚性赔偿的双重处罚，并给予原告适当比例的奖励，用经济的手段奖励原告、惩罚违法者。这样势必会大大降低原告的诉讼成本，使得当事人能够提起环境公益诉讼、也愿意提起环境公益诉讼，以改变环境公益诉讼“低受案率”的现状。