家庭农场发展的国际经验及其借鉴

摘要：欧美国家家庭农场具有悠久的发展历史和成熟的发展经验，其中离不开政府的强力支持，主要措施有鼓励支持土地流转、构建完善的社会化服务体系、建立强大的科技支撑、提供全方位的政府补贴、形成全面的保险保障机制、积极加强农民教育培训等。我国应明确将家庭农场作为发展现代农业、推动农村发展的重要载体和路径，当前需有针对性地做好鼓励长期成片土地流转、建立健全多层次的社会化服务体系、优化农业补贴政策、加快培育新型职业农民等工作。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）04-0078-05

作者简介：陈丹（1981—），女，天津商业大学公共管理学院副教授,博士。唐茂华（1980—），男，天津社会科学院城市经济研究所特聘研究员、博士后，天津市委研究室经济处处长。

基金项目：2010年教育部人文社会科学研究青年项目“中国农村土地多元化纠纷解决机制的整合与创新研究”（10YJCZH006）。

近年来，我国加快推进家庭农场发展，在地方实践和政策支持上都取得了积极进展。发展家庭农场是我国适应经济社会发展形势、加快农业现代化建设的必然要求，但作为一种新型的农业经营组织形式，如何对家庭农场进行合理界定、规范引导和政策支持仍有一个持续探索的过程。从世界范围来看，家庭农场具有普遍适用性，是各国基本的土地经营方式和农业生产组织形式。

一、家庭农场经营的普遍趋势和主要特点

纵观世界各国，无论是土地资源丰富、人均经营面积较大的美国、加拿大，还是人均耕地面积适中的德国、法国，家庭农场都是最普遍的农业生产经营单位和组织形式。2007年，美国共有家庭农场214.3万个，合伙制、公司制等非家庭农场5.34万个，家庭农场占90%以上。 [1](p44-50)2001年，加拿大共有24.7万个农场，其中家庭农场占90%以上。 [2](p28-36)2009年，德国共有33万个家庭农场，同样是主要农业生产组织形式。 [3]法国农场有农业公用经营集团、有限责任农场、商业集团、民事团体和家庭农场等多种形式，共有约68万个农业经营组织，其中家庭农场占84%，经营全国76%的土地。 [4](p14-16)尽管各国发展基础、现实情形不同，但家庭农场呈现很多共性特征。

（一）规模化经营稳步推进。随着农业现代化水平不断提高和社会化服务体系不断健全，各国农场平均经营规模在一段时期保持持续扩大的态势，之后维持在一个相对稳定的规模区间。1935年，美国有680万个家庭农场，平均规模120英亩。随着农场合并和规模扩大，到1978年缩减为247.9万个，平均规模达到438英亩。目前，美国家庭农场维持稳定，2010年平均经营规模维持在418英亩。 [5](p21-24)加拿大农场数量在1941年达到73.3万个的峰值，到20世纪80年代锐减至30万个左右，之后呈现缓慢减少态势，目前平均经营规模稳定在300公顷左右。德国农场平均规模从1949年8.06公顷提高到目前的超过30公顷，农场数量从1949年的165万个减少到30余万个。 [6](p70-73)1955年，法国共有228.57万个农场，到1975年减少到155.2万个，1985年减少到92.4万个，1997年进一步减少到67.98万个，平均经营规模也从1955年的14.88公顷增加到1970年的20.76公顷，到1985年增加到30.5公顷，1997年进一步增加到41.7公顷，此后农场数量和规模保持基本稳定。 [4](p14-16)

（二）中小型农场占主导。由于土地资源丰富程度不同，各国中小农场的界定有差异，但中小农场都占据绝对主导。美国的家庭农场分为六类，其中老弱户403828个，占18.1%，平均规模174英亩；兼业户989830个，占45.1%，平均规模148英亩；低销售收入纯农户434599个，占19.8%，平均规模294亩；中等销售收入纯农户111389个，占5.1%，平均规模980亩；大型农场93601个，占4.3%，平均规模1398英亩；特大农场110152个，占5%，平均规模2132英亩。中小型农场占全部农场数量的88.1%。 [7](p57-59)德国经营规模在100公顷以上的大型农场有2.93万个，占德国农业企业总数的8.29%；30—100公顷的中型农场10.4万个，占29.49%；2—30公顷的小型农场21.85万个，占61.94%。中小型农场占91.5%。 [6](p70-73)

（三）农业生产布局呈现区域性特点。根据农业自然条件差异，各国都建立和形成了农业生产的区域化布局。美国将全国划分为10个农业区域，包括北部平原的小麦带、中部平原的玉米带、南部平原、五大湖区和西部山区的畜牧乳品生产带、太平洋沿岸的水果蔬菜生产带等。加拿大的10个主要农产品生产省份形成了不同的区位优势，如谷物主要集中在阿尔伯塔、曼尼托巴和萨斯喀彻温，安大略省和魁北克省则以奶牛、肉牛等畜牧业和蔬果等精细农业为主，大不列颠哥伦比亚省以林业为主，纽芬兰省则以渔业为主。法国将全国划分为8个农业经济区，分别为北部以谷物、蔬菜、甜菜为主的集约经济区；西北部以肉、乳、禽蛋为主的牧业经济区；阿基坦盆地以经济作物、葡萄、木材和畜产为主的多种经济区；巴黎盆地边缘和外围地区的多种经济区；阿尔萨斯以葡萄、谷物和乳牛为主的集约经济区；中央高原和北部低山地区以养羊和肉牛为主的牧业经济区；地中海沿岸以葡萄、水果、蔬菜和特种农业为主的农业经济区；以养牛为主的山地牧业经济区。 [8](p19-22)

（四）家庭农场专业化经营特征明显。在农业生产区域化布局的基础上，各国家庭农场与之相适应，实行专业化经营。专业化经营可分为单一专业化和混合专业化两种形式，前者经营单一农产品，后者以一种农产品为主，同时生产两到三种存在相互联系的农产品。美国农场大多主要生产一至两种农产品，约43%以农业为主，其中谷物农场占14.2%，经济作物农场占22.2%，蔬果等高附加值作物农场占6.3%；约57%以牧业为主，其中肉牛农场占30.2%，奶牛农场占2.7%，养猪农场占1.3%，家禽农场占1.8%，羊、马、兔、蜜蜂养殖农场占21.3%。

[7](p57-59)加拿大家庭农场可分为谷物农场、畜牧业农场、农牧业混合农场以及特种作物农场四类，其中以生产粮食和油料为主的谷物农场和以养牛畜为主的畜牧业农场占60%以上，生产奶制品和禽蛋的农场约占10%，养猪农场仅占3%，混合农场比重很低。 [2](p28-36)目前，法国20%为谷物农场，12%为葡萄农场，11%为奶牛农场，12%为肉牛农场，6%为多种养殖农场，11%为种养农场，28%为蔬果等其他类型农场。 [9](p43-47)

二、各国推动家庭农场发展的基本思路和政策举措

从各国实践进展来看，家庭农场的健康发展和规模经营并不是自然形成的，离不开强有力的政府支持和政策引导。归纳起来，主要有以下六个方面：

（一）以土地流转推动家庭农场发展。土地适度规模经营是家庭农场发展的基础，各国都采取措施促进土地向农业大户流转，实现适度规模经营。美国的人均土地经营规模很大，但仍有三分之一的农场租入土地，2007年共租入土地6200万亩。美国鼓励农场规模经营的主要手段是差别化的农场补贴政策，补贴额度和补贴覆盖面随着农场规模的扩大而增加，30%的大农场集中了70%的政府补贴，这大大提高了大农场的生产规模和竞争力。 [10](p46-48)德国政府积极鼓励有流转意向或缺乏经营能力的所有者出租土地，设立土地出租奖励政策，对出租期限达12—18年的长期出租每公顷奖励500马克。这一政策使土地租赁市场异常活跃，1966—1975年租地面积达到25%，到20世纪80年代提高到38%，目前德国有53%的农地用于租赁经营。 [1](p70-73)为鼓励老人出让土地，1962年法国设立了调整农业结构社会行动基金，对退出土地经营的65岁以上老人平均每人每年补助1500法郎。1960年法国设置土地整治与农村安置公司，由它收购缺乏活力的小农户土地，经整治后转卖给有经营能力的农户，帮助扩大经营规模。 [1](p43-47)

（二）构建完善的社会化服务体系。完善的社会化服务体系是家庭农场发展的有效保证。随着家庭农场向商品化转变，家庭农场不可能完成产前、产中和产后的所有活动，而是分解出来交由专业服务机构来承担。 [11](p106-109)美国政府专门成立了农业部下属的农场服务机构和农产品外销局，对农业信息、农产品市场等给予有效支持。除公共服务体系外，美国还有集体服务体系和私人服务体系，前者主要有农场主合作社和合作农业信贷体系，后者由大量从事农用物资生产、销售和加工的工商企业组成。加拿大的家庭农场实现了高度组织化，协会等农民自律组织非常普遍，与农业相关的生产、流通、加工等各个领域都有协会存在，既有全国性组织也有地方性组织，既有综合性组织也有专业性组织。家庭农场依托各类协会代表农场主与供应商、加工商和运输商、零售商等进行谈判进入市场，并通过协会增加农场主的话语权，争取政府支持和出台相应政策。法国形成了由政府、农会、农民和私人企业共同组成的农业服务体系，为家庭农场提供全方位服务。其中，产前服务以私人企业为主，产中服务以农会为主，产后服务则以合作社为主。

（三）建立强大的科技支撑体系。家庭农场和农业科技支撑相辅相成，不断提升科技水平是发展家庭农场的必要条件。美国一直致力于将先进科技转化为农业生产力，并建立了完善的农业科技、教育和推广体系。自1914年美国就出台了史密斯—利弗农业推广法，各级政府相继成立了农业推广站系统，不断推广先进农业技术。加拿大通过建立高效完善的科研推广体系，源源不断的获取科技成果和新技术，并通过面对面推广、示范性推广、项目式推广、传统手段推广、现代传播手段推广等方式向农民进行农业技术推广传播。法国建立了完善的农业科研和推广体系，以国家农业研究院为代表的科研机构提供大量的农业实用技术。积极推行教育、科研与推广相结合的体制，建立农业联合体和农业科技集团，融技术开发和科技推广为一体，有力促进了农业现代化发展。 [12](p122-126)

（四）提供全方位的政府补贴支持。尽管各国家庭农场都有可观的收入，但总的来说农业仍是经济效益低的弱质产业，离不开政府的大量补贴支持。美国对农产品实行全过程、多环节补贴，包括休耕补贴、生产补贴、储备补贴和出口补贴等，有支持性补贴、差价补贴和直接补贴等形式。其中，大农场是农业生产性支持政策的最大受益者。政府转移支付在家庭农场收入中的比重越来越高，1990年为93亿美元，占农业净收入的21%，2001年进一步提高到27%。 [10](p46-48)德国的农业支持政策主要有三部分：一是欧盟提供的直接补贴，平均每公顷300欧元左右；二是联邦政府提供的各项社会事业补贴，包括环境保护、农业保险、社会保障、基础设施建设等，其中环境保护补贴有生态农业、粗放使用草场和放弃对多年生作物使用除草剂三种。三是地方政府提供的科技推广、培训及支持农场合并等各种支出。法国的农业补贴项目繁多、金额巨大，是家庭农场的主要收入来源。2004年，法国农户生产收入的65%来自各种补贴。同样法国家庭农场补贴向大型农场倾斜，中型农场平均每年获得3万欧元补贴，而大型农场每年获得5—10万欧元的补贴。 [12](p122-126)

（五）形成全面的保险保障机制。农业作为自然产业，面临的灾害风险很高，抵御风险的能力十分有限，需要构建完善的保险保障机制解决农场主的后顾之忧。从1939年开始，美国就实施农作物保险计划，形成了政府主导、商业保险公司经营的农作物保险制度，并对保费部分进行补贴，降低农作物种植风险，保障农场主利益。美国农业局下设风险管理机构，确保农场拥有应对风险的金融工具，联邦农作物保险公司为上百种农作物和牲畜提供保险，因自然灾害引发收成减少和损失都会得到相应补偿。2003年，加拿大推出新的农业政策框架，其中农业收入稳定计划CAIS和农产品保险计划PI是其中主要内容。农业收入稳定计划集稳定农场收入和实施灾害保护于一体，以稳定农场经营收益、提高风险管理能力为目标，当农业生产经营主体当年净收益低于一定保障水平时，政府给予一定的补偿。农产品保险计划主要针对特定品种因事先明确的风险事故发生而导致损失而进行的收入补偿。 [13]

(p41-43)德国全面推行农村社会保障制度，所有农场主、雇佣农业工人、农机生产及农业技术服务企业职工都必须参加养老、医疗、工伤、意外死亡等社会保障制度，保费由政府补贴和农民个人共同承担。

（六）积极加强农民教育培训。农民是家庭农场发展的主体，有知识文化、技术能力的新型职业农民是农业现代化的前提。美国将新型职业农民界定为从事农业经营时间不超过10年的生产经营者，并着力培养他们作为农业接班人。资助和扩大大学涉农专业的招生规模，并为他们提供农业学徒和实习的机会，对提供实习机会的农场给予政府补贴。实施大规模的培训计划，2009—2012年每年提供7500万美元给各类大学、农技推广中心和社会组织、公益性协会等，用于培训农业生产技能和经营管理能力，2013—2017年每年继续提供5000万用于新型职业农民培训。 [14](p93-98)德国规定农民必须经过农业教育才能持证上岗，农业教育有大学培养专门人才和职业培训获得农业从业资格两种形式。德国职业教育举世闻名，有初级、中级和高级三类，初级学习为3年，合格后取得职业资格证书成为正式农民。毕业之后才可进入中级学校学习，主要内容为经营管理，目的是从农业生产向农业经营管理转变。高级学校则主要培养农业企业管理型人才。此外，德国还有种植、农机、园艺、花卉等五花八门的各类培训。法国建立了全方位、多层次的农业教育体系，由中等职业技术教育、高等教育和农民职业教育三部分组成。法国实行严格的资格证书制度，具有从农业培训证书直至博士学位等层次分明的晋升机制。颁发的行业标准文凭是从事各类农业工作的准入基础，取得职业能力证书可当农业工人，取得职业学习证书可当熟练农业工人，取得农业技术员证书可当农业经营者或加工企业技术员。

三、我国发展家庭农场的经验借鉴和政策建议

家庭农场是我国农业现代化的重要方向和有效途径。当前，我国应明确将家庭农场作为发展现代农业、推动农村发展的重要载体和路径，作为推动土地流转、发展农业社会化服务体系的重要突破口，并给予重点扶持。结合上述各国的发展经验，当前我国发展家庭农场应尽快在以下五个方面精准发力。

（一）科学合理地界定家庭农场。据农业部的调查，截至目前，全国已有90万个家庭农场，平均经营规模达到200亩，是全国平均经营规模7.5亩的近27倍。如果仅以平均规模来界定家庭农场，那家庭农场就仅成为一个符号而缺乏实际的政策意义，而且容易导致家庭农场的泛化。各国家庭农场都有明确的界定，并与农业政策直接挂钩。我国应将工商部门注册或有关部门认定作为确定家庭农场的准入条件，加快建立注册登记制度，确定申报、登记和注册等程序，使家庭农场成为具有法人资格的市场主体，将其作为识别、政策支持和加强规范管理的手段。并根据各地经济发展水平、基础条件差异，因地制宜确定家庭农场的规模要求等条件。要宁缺毋滥，尊重市场规律，切忌盲目追求数量和规模，要循序渐进、精耕细作，成熟一个认定一个支持一个发展一个，发挥好已有家庭农场的示范带动作用。要完善家庭农场的准入和退出机制，对家庭农场建立必要的考核机评估机制，加强监督管理，规范运行机制。

（二）有针对性地鼓励长期成片土地流转。与欧美大规模农场不同，我国应发展适应发展阶段、社会条件、经济基础的微型家庭农场。就现有小规模农户而言，土地的有序流转和适度规模经营是发展家庭农场的基础。目前，我国土地流转不规范，流转纠纷频发，发展家庭农场面临的现实难题是难以租到租约稳定、租期长的成片土地，农场主对土地长期经营无法形成稳定预期。应继续推进土地承包经营权的确权登记颁证工作，明确土地承包权和经营权分离，加快建立规范的土地流转制度，尽快形成统一规范的土地流转市场，形成完善的土地流转市场服务机制。在此基础上，将向家庭农场流转作为工作重点，加强土地流转的政策制定和管理，积极引导农民按照统一标准的文本来签订流转合同，通过规范市场行为来消除农民随意流转造成的土地经营不稳定问题。鼓励土地统一长期流转，引导农民放心离开土地。建立家庭农场发展基金，对向家庭农场流转的土地给予政策补贴，对家庭农场土地流转后的农田水利建设、改善生产条件、后期管理维护等给予财政支持。

（三）建立健全多层次的社会化服务体系。土地经营规模是双向互动的结果。从供给方来看，土地流转意愿取决于农村劳动力的转移能力；从需求方来看，土地经营能力取决于社会化服务体系的水平。实现商品化的家庭农场只是农业经济体系的一个环节，有赖于完善的社会化服务体系支撑。目前，我国以政府公益性农业服务机构为主导的农业服务体系普遍存在服务设施落后、基本服务功能逐渐弱化的问题，而且农业社会化服务面向成千上万的小农和兼业农户，服务能力严重不足。应以家庭农场发展为契机，将两者统一起来，聚焦重点，明确将家庭农场作为社会化服务体系的主要服务对象和基本发展方向，围绕家庭农场提升社会化服务水平和能力，有针对性地加强政府性服务机构建设。要深化农技推广，解决好服务重点不聚焦、过于分散的问题，将家庭农场作为农业科技推广、信息服务的重点对象，量身定制信息服务、技术服务和管理服务等。同时，要强化以专业合作社为依托的社会服务，将鼓励发展家庭农场与支持发展农业合作社并重，使家庭农场加入各种类型的合作社组织，使合作社成为社会化服务的主体。

（四）农业补贴向家庭农场聚焦。目前，我国形成了种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴以及生产资料价格综合补贴等构成的农业补贴体系，但补贴覆盖面大、补贴的针对性不强。要将新增补贴有针对性地向粮食主产区和家庭农场、种粮大户倾斜，发挥农业补贴的边际效应，发挥对培育壮大新型经营主体的支持引导作用。完善支持政策和补贴机制，使各项惠农补贴直接补给实际经营者，使家庭农场主能够安心对土地进行投资和基础设施建设，形成良性循环。同时，针对我国家庭农场发展时间短、资金实力和固定资产积累不足，应在信贷、税收等方面提供优惠措施，为家庭农场提供必要的金融支持和税收优惠。要大力发展农村信用社、村镇银行等农村金融机构，积极建立多元化的支农惠农融资渠道，根据家庭农场的生产经营特点，积极创新金融服务，落实农村金融机构的定向费用补贴机制，增强政府对农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策，大力支持家庭农场不断发展壮大。

（五）加快培育新型职业农民。现代农业经营要求专业化、职业化、科技化，中央一号文件多次提出大力培育新型职业农民，家庭农场是培育新型职业农民的重要载体和平台。要将家庭农场主作为农村人力资源开发的重中之重，将他们视为我国新型职业农民的杰出代表，发挥他们的示范效应。要逐步构建以农业高等教育为龙头，农村职业教育为主体，农业技术教育为基础的多层次教育体系。积极借鉴大学生村官的选拔培养经验，鼓励支持农业院校的高层次人才积极投身现代农业，对于农业创业者给予财政补贴、税收优惠、资金扶持等。大力实施新型职业农民的培训工程，开展农业经营者、家庭农场主和农业实用技术的培训，提高他们的科技素质、生产技能和经营管理能力。探索建立职业农民资格准入制度，加强新型职业农民的标识，为现代农业发展提供有资质的合格人才。