湖北城市管理的突出问题与对策

摘要：目前湖北乃至全国城市管理存在法制不健全、机构不统一、观念陈旧，公众参与不足、队伍素质不高等诸多问题。为推进湖北城市科学管理，必须进一步转变观念，提高对城市科学管理重要性的认识；加强城市管理法规建设，尽快出台《湖北省城市管理条例》；成立省级城市管理工作部门，理顺全省城管领导体制；进一步转变管理职能，创新城市管理方式；提升城市管理保障水平，提高城管人员素质。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）04-0073-05

作者简介：唐忠义（1967—），男，武汉科技大学马克思主义学院院长，教授，硕士研究生导师。袁方（1990—），男，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生。

城市管理属新兴交叉学科，它以城市管理的实践为研究对象，有广义和狭义之分。广义城市管理是指政府对城市的经济、文化、社会等各领域事务的管理，包括政府工作、城市规划、市政建设、环境和居民生活供应、政法工作、文化、教育科技、医疗卫生、工业、交通通讯、财贸、郊区农业、人口与就业、家庭和社会保障等一切事项的管理。 [1]而狭义的城市管理主要指政府对与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文研究的是狭义的城市管理。

一、城市管理的研究基础

1.关于城市管理与城市治理。

城市化进程的加快对我国城市管理带来了压力和挑战，以政府为单一主体的传统城市管理模式难以满足现代化城市的发展和要求。在全球化的背景下，治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，从企业、城市、政府以及全球，均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。 [2]全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中指出:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” [3]那么可以认为“城市治理”即是将治理应用到城市公共事务管理的过程。城市管理与城市治理都包括城市经济、政治、社会等方面，但城市管理强调城市政府决策沿用城市政府组织的等级结构执行的过程,而城市治理是说明城市政府的决策包含着非传统政府要素在内的决策多元化发展。 [4]

2.关于城市管理转型。

从城市管理转型的内容看，蔡雪雄、李桂平认为随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现行的城市管理及其体制发展明显滞后，并制约了城市经济和社会和谐发展，城市管理模式应从“经济主导型”向“社会主导型”转变。 [5]尤建新、陈强认为以公众满意为导向的城市管理模式具有更新管理理念、创新管理手段、提高管理水平和转变政府职能四个方面的意义。王洪宇也认为建立公众满意的城市管理模式，已经成为目前政府追求的重要目标。 [6]

从城市管理转型的方式和路径看，姜爱林、任志儒认为基于城市电子政务信息化平台的网格化城市管理模式开创了城市管理理念的新范式，不仅提高了城市管理的效率、方便居民生活，而且避免了传统城市管理模式的诸多弊端。刘亚臣、马晓晖和韩凤提出以市场为导向的城市管理模式能够借助市场的合理分工机制使得政府、社会和企业形成三位一体的多中心治理体系。郝力则认为数字城管模式是我国城市管理建设的热点，它初步实现了城市管理中政府行政执行和监督职能的分离，保证了城市管理的客观、公正。

3.关于城市管理创新。

从城市管理创新必要性看，陈伟指出城市管理在城市不同发展时期具有不同的内容、规律和要求，现代信息化水平的提高对传统城市管理提出更高要求，使得城市管理创新成为必然。王萍也指出现行城市管理是一个内涵丰富的大系统，探索和创新与之相适应的城市管理体制和运行机制十分迫切。马雷昌提出要按照科学的城市发展观，应创新城市管理体制机制和运转高效的城市管理长效机制，实现城市管理的高效能。 [7]

从城市管理创新内容和要求看，郭正林认为创新城市管理就要打破政府作为单一治理主体的垄断，由政府管理转型为公共治理。陈延彬也主张在城市管理中引入新公共管理理念,公众主体参与城市管理体现了城市管理的科学化要求。钱志卫认为城市管理创新要根据各城市实际情况，从管理理念、管理体制和管理手段三个方面进行创新。叶林认为从内容、体制和目标上对城市管理进行创新，是我国城市化发展的必然要求，也是探索新型城市化形势下中国城市管理创新的有效道路。 [8]游志丹具体阐述了当代城市管理的技术创新、理念创新和制度创新三个方面的创新方式。荆蕙兰则提出教育宣传、改革管理体制、提高管理者素质、政策引导、进行国内交流和国际合作等创新城市管理的一些可尝试的路径。

以上这些探讨，对研究湖北乃至全国城市管理问题、促进城市管理科学化提供了思路和借鉴。

二、湖北城市管理中的突出问题

2012年，湖北省常住人口5779万人，其中城镇常住人口3091万，城市化率上升到53.49%，开始迈入城镇社会新时代。伴随着城市化水平提升，人口、资源、产业等不断向城镇尤其是大中城市聚集，在促进城市建设发展的同时，也为实现城市科学管理提出严峻挑战。湖北省城管战线不断创新管理方式，取得了公认的成绩，也积累了不少好的经验。但总体上看，湖北现行城市管理与习总书记“建成支点、走在前列”的殷切希望、与省委确立的“五个湖北”的战略要求、与广大市民的美好愿望等都存在较大差距，推进湖北省城市科学管理刻不容缓。

为深入了解湖北城市管理现状与存在的问题，探寻提高湖北城市管理水平的有效路径，笔者于2013年8月开始，在武汉市、宜昌市、黄冈市、咸宁市、荆门市等地进行了专题调研，召开了3场座谈会，发放问卷320份，收回有效问卷313份。调查显示，湖北城市管理的市民满意度和城管工作人员满意度都较低（不到50%），城市管理面临着法制、体制、队伍、经费等多种困难和问题。

1．城市管理法制不健全，借法执法。

依据《行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，湖北省建立了城市管理相对集中行政处罚权制度，但目前还没有一部完整的省级立法来对城市管理行为进行规范，各地城管部门“借法执法”现象普遍存在。以武汉市为例，与相对集中行政处罚权相关的执法依据涉及9个领域的77部法律文件和116种违法行为， [9]这种多部法规、规章单条汇总授权的方式给城市管理综合执法带来诸多不便。

由于没有统一的立法和执法依据，致使城市管理执法部门执法地位不明确、执法程序不规范，甚至存在程序违法、徇私枉法、人为剥夺当事人合法权利等问题，严重损害了城管执法队伍的公众形象。

2．城市管理机构设置不统一，职能交叉。

全省城市管理职能名义上由省住房和城乡建设厅履行，但事实上城市管理主要实行属地管理，省住房和城乡建设厅与省内各地城市管理部门并不构成垂直管理关系。目前，省内的各市区都设置了专门的城市管理部门，其名称各异，有的叫城市管理委员会，有的叫城市管理局，有的叫城市管理执法局等。从隶属关系上，有的是所在市政府组成部门，政府全额或差额拨款；有的没有纳入政府组成部门或定位为公益性事业单位，主要实行自收自支。各市区城市管理部门的内设机构也不统一，如武汉市城市管理委员会内设了办公室、市政设施管理处、环境卫生管理处等16个处室；襄阳市城管局设立了办公室、法规科、执法监督科等八个科室；恩施市城市管理局内设了办公室、财务装备科、法制宣传科、督查科等五个科室。

虽然湖北省各市基本落实了城市管理机构的“三定”方案，但仍然存在职能交叉，责任不明的问题。各市的城管、建设、规划、交通、环保、国土、林业、工商、公安、卫生、文化等部门和各区以及下属的街道（镇）等都不同程度地承担着管理城市的职能，尽管各家都在管，但职能没有理顺，相关部门将难管、不好管的事项移交给城管部门，而且在具体管理和执法实践中，执法主体各自为政，分头执法，甚至出现过度执法、推诿扯皮现象。此外，市级城管部门权力过于集中，区和街道处于有责无权地位，致使城市管理的效率比较低下。

3.城市管理观念陈旧，执法手段单一。

湖北现行城市管理中依然存在“重建设轻管理”、“先建设后管理”、“重罚轻管”、“重堵轻疏”等传统观念。城管实践中重利轻义、重罚轻营、重诛轻教、重实体轻程序、重执法轻服务的现象在很大范围存在。城市管理执法手段也较单一，主要依靠行政措施对管理对象施加影响，而忽略经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等手段的综合运用，“以罚代管”现象时有发生。有些人居高临下把执法对象当成了“敌人”，颐指气使蛮横粗暴甚至开口就骂、动手就打，导致争议不断、摩擦不断、冲突不断，管理者与被管者通过管制与反管制、扫除与反扫除，演绎了很多水火不相容的悲情故事，在社会公众心目中形成了城管“无情”、“暴力”、“强势”等不良印象。

4.公众参与不足，缺乏监督机制。

城市管理的根本目的是创造优良生活、生产、工作环境，促进城市经济社会全面协调可持续发展，是一项系统性的民生工程。湖北省现行城市管理比较强调职能部门的强制性管制作用，缺少公众参与的有效机制，导致不少人认为城市管理是城管的事，管得好是应该的，管不好就骂娘。一些不负责任的媒体不当“建设者”、只当“旁观者”，恣意夸大城市管理中的冲突和矛盾，而且不分青红皂白，将矛盾和冲突的责任直指城管，不惜将城管妖魔化，产生推波助澜的恶劣影响。

城市的科学管理，除法律法规保障外，还必须建立监督机制。当前湖北省城市城管执法权力配置基本完成，但与之配套的监督机制仍未建立起来。随着城管执法权力的扩大，集中行政处罚机关的各种违法违规操作日益增多，如城管暴力执法、滥用行政处罚自由裁量权、办人情案关系案、执法不作为、越位执法等等。城市管理缺乏有效的监督，特别是缺乏政府内部的专项监督及社会的公开监督，不利于城市管理水平的提高。

5.城市管理保障乏力，队伍素质有待提高。

（1）机构编制紧张，与事权及承担的责任不匹配。有的地方没有将城管纳入市政府组成部门，其作为政府执法部门的地位不明确，城管的身份也受各方质疑。

（2）政府投入不足，城市管理的物质技术水平偏低。省级财政缺乏对省内城市管理的投入，各市的专项投入有限，城市管理部门的经费首先要保工资，专业设备和技术人才引进困难，致使有些问题难以解决或者只能进行粗放式管理。有基层城管干部反映，“政府做好事，要部门买单；上级做好事，要下级买单。但我们确实没钱买单”。

（3）城市管理人员劳动强度大、待遇偏低，高素质人才招不进来；城管一线执法服务人员严重不足，不得不大量使用“协管员”（有的地方协管人数超过有编制的城管人数）。很多协管员（包括一些未“参公”的城管人员）为了生存，拿最低的工资，没有社保，身份尴尬，甚至受尽屈辱。

（4）没有建立城管保护机制。城市管理中，暴力抗法事件时有发生，一些城管队员和协管员被打被骂，往往只能逆来顺受，缺乏人身保护。

当然，在城市日常管理中，有些人不懂法、不讲理，只图个人利益和方便，不惜与城管“打游击”；不少市民做城市管理的看客，遇到破坏城市环境的事情选择集体沉默。等等。这些涉及市民素质的问题也不容忽视。

三、推进湖北城市科学管理的政策建议

湖北城市管理中存在的问题，首要的是法治、体制和投入保障问题。必须进一步提高认识，采取得力措施，努力提升湖北省城市科学管理水平，使湖北城市管理走在中部乃至全国前列。

1.进一步转变观念，提高对城市科学管理重要性的认识。

随着城市化水平日益提高，城市管理越来越成为城市政府的核心职能。当然，要实现城市科学管理，不能仅仅依靠城市政府及城管部门，省级政府不能置身事外。省委、省政府、省人大应从湖北创新发展的大局出发，高度重视城市管理问题，为湖北省城市科学管理把握方向、制定规则、提供指导，力争在较短时间内解决好湖北现行城市管理中的突出矛盾和问题，从整体上提升湖北城市管理水平，从根本上改变湖北“脏、乱、差”的城市面貌，以改革、建设、管理实绩取信于民。

2.加强城市管理法规建设，尽快出台《湖北省城市管理条例》。

就湖北省而言，统一全省城市管理法规，是建设“法治湖北”的现实需要；理顺全省城市管理体制机制，实现城市管理科学化，是建设“创新湖北、文明湖北、幸福湖北”以及“建成支点、走在前列”的内在要求。城市文明的构建和维护需要科学的城市管理，科学管理又必须以法治为前提。城市管理管什么、谁来管、怎么管？各级政府及职能部门在城市管理中的权利义务如何确定？城市管理执法权力如何配置、如何实施、如何考核、如何监督？等等，都需要地方立法予以统一规范。2013年3月1日正式实施的《武汉市城市综合管理条例》，是全国首部城市综合管理方面的地方性法规，也是湖北省城市管理法制建设的一次跨越。建议省政府、省人大以此为基础，尽快制定出台《湖北省城市管理条例》，以统一全省城市管理立法，解决城市管理中综合执法法律依据不足等现实问题。

3.成立省级城市管理工作部门，理顺全省城管领导体制。

湖北省省级城市管理职能名义上由省住房和城乡建设厅行使。省住房和城乡建设厅具体负责城市管理相关事务的内设机构仅仅为一个处室——城市管理处（稽查执法处）。其主要职能是：研究拟订城市管理执法、城建监察、市容环境卫生的发展战略、政策法规、行业标准并监督实施；指导住房和城乡建设的稽查执法工作；指导城市市容环境卫生治理和执法工作；指导城市垃圾处理设施的建设、维护及运营管理工作，等。很显然，该处室很难真正承担起领导全省城市宏观管理的责任，事实上各市城管部门也并不受其领导，湖北城市管理还是处于群龙无首、“无爹无娘”的状态。这不利于全省城市统一科学管理目标的实现。

建议在新一轮政府机构改革中，增强省住建厅的城市管理职能，将“湖北省住房和城乡建设厅”更名为“湖北省住房和城乡建设管理厅”或“湖北省住房和城乡建设管理委员会”，组建“湖北省城市管理局”，两机构合署办公，由住建厅长（或管委会主任）兼任省城管局局长。明确该局为省级城市综合管理部门，明确全省城市管理实行属地管理与垂直管理相结合的领导和管理体制。

4.进一步转变管理职能，创新城市管理方式。

建议按大部门制改革思路，统一全省各市城市管理机构设置，将各市（区）城管部门均纳入所在市（区）政府组成部门，进一步理顺城管、建设、规划、交通、环保等部门和各区、街道（镇）、社区的城市管理与服务职能。省、市级城管部门主要负责全省、所在市城市综合管理的规划、组织、协调、指挥、监督、考评等工作，建立制度化的“大城管”体制和市（区）相关部门、街道、社区联动机制，解决执法主体各自为政、效率低下等问题。

在职能转变方面，要完善“三定”方案，科学定位其管理和服务职能。把该放的权力切实放下去、放到位，如涉及城市综合管理的市政设施管理与养护、市容市貌、环境保护、园林绿化、湖泊保护等管理事项审批权、执法权等事权及相应财权可下放到区（街道）；对不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消，防止“上动下不动、头转身不转”。另一方面，要把该管的管起来特别要加强事中事后监管，规范监管行为，克服随意性，真正在城市管理上保住基本、补上短板、兜好底线。

在管理方式上，要切实克服“重建设轻管理”，“先建设后管理”的积弊，真正做到“规划先行、建设配套、管理跟上”；要着力解决管理执法手段单一的问题，既要利用行政措施对管理对象施加影响，也要综合运用经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等方法，做到“疏、堵、处”的有机结合；要坚决杜绝“以罚代管”、“暴力执法”等执法违法现象，并将执法管理与亲民服务结合起来，做到在服务中加强管理、在管理中强化服务。对一些城市管理范围内的服务事项，可加大政府购买社会组织服务的力度，同时对社会组织服务加强监管、严格考核。

此外，建议进一步总结推广湖北城管“举牌执法、列队执法、微笑执法、鲜花执法、换位体验”等好做法、新经验，大力倡导柔性管理、文明执法；进一步总结推广武汉市“城管革命”、“电视问政”及宜昌市“网格化管理”等成功经验，扩大城市管理的社会参与和监督；进一步总结推广黄冈市创办“城管志愿者协会”和“社区市民学校”等成功经验，加强与市民沟通，拉近城管与社会公众的距离。

5.提升城市管理保障水平，提高城管人员素质。

建议进一步挖掘机构编制潜力，适当增加城管部门编制，解决其编制与事权及承担的责任不匹配的问题；进一步调整优化城管部门编制结构，强基层、强一线，转变“头大腿细”现象，逐步减少直至取消城管执法队伍中地位尴尬且诟病甚多的“协管”人员。

建议设立省级城市管理预算，构建省、市、区三级财政投入保障机制，加大省市财政对城市管理的投入力度，提升湖北省城市管理的物质技术装备水平，提高城市管理人员尤其是一线工作人员的经济待遇和保障水平。

建议建立城管保护机制，为城管工作人员购买人身伤亡保险，条件成熟时可考虑在城管执法机构中设立公安支队，以加强对城管执法队员的人身保护。

建议进一步加强城管队伍建设，吸引高素质人才加入城市管理工作队伍，对现有城管人员进行系统的法律法规、行为科学、现代管理技能等培训，使其掌握先进的管理知识和社会工作方法，提高其思想道德素质和法律素养，提高其工作效率和城市管理的实际效果，夯实湖北省城市科学管理的人才基础。