大学生村官计划对推进农村基层民主政治建设的作用研究

摘要：选聘高校毕业生到农村任职，对于促进农村基层民主政治建设具有重要意义。当前农村基层民主政治建设面临着民主政治环境较差、群众民主意识薄弱、“四个民主”存在形式化等问题。大学生村官计划的实施，为农村基层民主政治建设注入了新鲜血液，奠定了较为坚实的人才基础，这对推动农村基层民主政治建设，加强农村社会管理服务创新，保障农民民主政治权益等方面均有显著作用。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）04-0045-05

作者简介：李义良（1972—），男，淮海工学院大学生村官研究所副教授。刘平昌（1954—），男，淮海工学院法学院教授，江苏省大学生村官研究所特邀研究员。

基金项目：教育部2012年度哲学社会科学重大攻关项目（12JZD043）。

选聘高校毕业生到农村任职，是我们党和国家在促进农村发展的新形势下而采取的一项具有长远战略意义的重大决策，对培养懂国情、察民情、识社情的党和国家未来事业接班人影响深远，同时对推动农村科学发展、实现美丽中国的乡村梦和中华民族伟大复兴的中国梦意义重大。七年多来的实践告诉我们，大学生村官计划实施所产生的作用是多方位的，这不仅体现在推动农村经济发展、加强农村文化建设、促进农村生产技术创新等方面，而且大学生村官扎根基层，其所具备的知识优势、价值理想和民主理念对于加强和巩固农村基层政权、推动农村党组织建设、创新社会管理和服务、推进农村民主和法制化进程等也有着重要的现实意义。

一、当前农村在基层民主政治建设中面临的困境和存在的问题

改革开放以后，伴随着我国在经济、政治、社会和文化等领域的不断发展，农村的基层民主和政治建设在诸多方面取得了很大进步，特别是近年来，村务公开、民主管理在全国各地农村的普遍实施，农村基层组织载体日益健全，民主政治制度建设日臻完善，在内容上不断丰富，在形式上更加多样，村民自治的基本要求在我国绝大多数村庄已经基本实现，农村基层民主政治建设呈现出良性发展的态势。尽管如此，反观我国农村民主政治建设中制度变迁和发展过程，仍然面临许多困境，存在不少问题。

1.当前农村在基层民主政治建设过程中面临的系统环境亟待改善。改革开放以来，我国农村经历了一系列急剧的经济社会变革，也带来了乡村基层民主政治的环境危机。其主要表现在如下几个方面：一是村民自治环境方面。表现形式是政府过多干预村民自治，出现了政府与农民的争利问题、农民参与政治渠道不畅问题、农村基层组织民主执政能力不足问题、农民素质较低问题、农村基层民主制度建设不完善等问题。二是政治生态环境方面。表现形式是制度不完善，机制不配套，基层干部队伍知识结构、年龄结构不合理，村民民主法制意识不强，这些问题恰是实现农村基层民主政治建设的着力点。三是政治文化环境方面。表现形式是民主观念和民主意识缺乏，法律意识不足，宗法家族暗流涌动，导致一些人虽然存在这样或那样的问题，但是由于涉及宗族、宗派方面的利益，很难启动罢免程序。进一步来说，如果从深层次来思考我国农村基层民主政治建设面临的困境，则表现为农村社会民主政治建设与物质利益冲突；民主政治意识与民主政治参与行为非对称性；民主政治建设的功利化；民主政治的强制化和村民自治运行机制不畅等多个方面。 [1]

2.当前农村在基层民主政治建设过程中主体对象的整体素质亟待提高。就村民来看，一是文化素质不高，民主法制意识淡薄，在实施民主权利时只看宗族关系，忽视客观实际；二是思想陈旧落后，一部分农民封建迷信思想严重，在一定范围内，封建传统的固守和落后习俗的根深蒂固，制约了一些村民对先进思想的追求和文明行为的践行；三是法制观念不强，广大村民缺乏政治参与意识，往往是涉及个人利益的事情能积极参与，否则很难调动其参与集体各项事务的民主决策。就村干部来看，一是文化水平低，年龄老化，见世面太窄，工作方法简单。据有关部门调查统计，截至2011年底，在全国农村党员中，55岁以上的占43.9%，在村干部中，村“两委”正职55岁以上的占了将近40%。二是思维方式跟不上形势，理论水平不高。大多数村干部基本上都不学习，连报纸也很少看，民主法制观念淡薄。据统计，全国农村党员中，初中及以下的占59.8%，其中村党支部委员初中及以下的占52.4%。三是农村基层干部执行政策水平、能力弱，往往只是停留在上传下达，被动执行的层面，而且在贯彻执行政策的许多环节上逐步衰减。在农村一些地方，有不少村党支部书记在位多年，村里工作无起色，村子面貌无改变，“山河依旧、本色难改”。究其原因，主要还是村党支部书记不能与时俱进，思想观念、能力素质不适应市场经济条件下农村改革发展的新要求。据统计，目前全国村党支部书记任职10年－20年的占43%，任职20年以上的占21%，任职10年以下的仅占36%；村委会主任任职10年－20年的占39%，任职20年以上的占16%，任职10年以下的占45%。 [2](p12-19)就村（社区）级组织来看，一是班子结构不合理，能力素质低，服务型基层党组织的功能不全。二是凝聚力不强、公信力下降。三是现在农村很少组织有吸引力的集体活动。

3.农村基层组织“四个民主”存在形式化。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是当前我国农村实现村民自治的主要内容，是实现村民自我教育、自我管理和自我服务的主要表现形式。但是，在当前的许多地方，村民自治的发展还存在一些功能性障碍，制约着农村基层民主政治建设的发展。在民主选举方面：缺乏实质性内容，不正当竞争时有发生，村民民主权利有限。如贿选、暗箱操作、黑恶势力、宗派势力等因素仍然影响着民主选举的公平公正，村民对民主选举了解不够充分，更不清楚如何依法使用和保护自己的民主选举权利。民主决策方面：不能体现平等原则和少数服从多数的原则，往往是民主决策的制度束之高阁，遇到重大问题，村里的主要领导人很少通过召开群众大会解决问题，而是一个人说了算，村民代表制度名存实亡，致使决策的问题群众不知道，由于决策失误导致的问题暴露引起群众的不满等现象时常发生。民主管理方面：当前的许多农村就其人员组成来讲，存在“386199部队”现象，很多人由于文化水平的限制，不能参与村里的民主管理，同时还由于青壮年人力资源外出务工，缺少参与村里民主管理的机会。加之大部分村庄的民主管理机制运行不畅，村民民主意识淡薄，导致农村的民主管理形同虚设。民主监督方面：当前农村的民主监督主要表现在村务公开、民主理财和民主评议村干部等方面，但是在实践中却表现为“公开”的东西不需要监督，需要监督的却不公开，各种评议走过场现象严重，加之村民监督意识不强或者不知道监督什么，指示民主监督形同虚设或根本就不存在。在苏北经济欠发达地区的农村，以上问题的诉求更为突出。

如何改变这种现状，大学生村官这一群体的嵌入，为农村基层民主政治建设注入了新鲜血液。大学生村官的日益普及必然对农村基层民主政权建设产生影响，大学生村官制度对农村民主政治建设会有较大推动。

二、大学生村官在推进农村基层民主政治建设中的三维思考

要做好新时期的农村基层组织建设工作，必须思维放开、视野放开，审视多角度、探究多维度。从农情看，农村经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，传统农村社会组织结构和管理体制深刻变动；从国情看，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，工业化、城镇化和农业现代化同步推进，尤其在农村出现许多亟待破解的难题；从党情看，农村基层组织建设仍然是“大头”，相对于其他领域而言，基层党组织和农村党员的数量最多、占比最大，仍然是作为全党的重要组成部分，同样面临着“四大考验”和“四大危险”，有的方面在农村还表现得十分突出；从世情看，我国农业农村发展尤其是农产品价格、粮食安全等与国际市场密切相关、广泛联动，境外非政府组织往往把农村作为同我争夺阵地、争夺群众、争夺人心的主战场等等，这些都对农村基层组织建设提出了新任务新要求，带来了新问题新挑战。大学生村官政策的实施，对于破解上述农村基层组织建设面临的困难和问题，必将产生深远的影响。

1.从大学生村官政策实施对农村基层组织建设带来的影响方面来看，这一制度设计正逐步成为基层民主政治建设的一项系统的战略安排。高层设计者期望这项制度是一项长远的战略性计划，能够推动农村的发展和进步，能够解决当前基层干部队伍结构问题和培养未来对“三农”有深厚感情的党和国家接班人的问题。概括地说，选聘高校毕业生到农村任职，主要是基于加快推进村干部队伍年轻化、知识化、专业化的战略安排，是培养知农、爱农、为农领导干部的战略安排，是为社会各行各业培养人才的战略安排。中组部部长赵乐际在2014年5月召开的全国大学生村官工作座谈会上指出：“大学生村官工作不是一种临时性的就业安排，而是一项重要的人才培养工程，一定要立足党和国家事业长远发展，着力打造一支信念坚定、品行端正、为民服务、廉洁奉献的高素质大学生村官队伍。” [3]

2.从大学生村官政策实施对基层干部队伍建设方面来看，大学生村官为农村基层民主政治建设注入了新鲜血液。截至2013年底，全国担任乡科级及以上职务的有4338人，有74197名大学生村官进入村“两委”，有各级党代表、人大代表和政协委员2376人。特别是4名大学生村官当选十八大代表，11人当选全国人大代表，开创了大学生村官在中国农村基层民主政治建设的新局面。这一现象被诸多观察者认为是以80后为主的年轻团体走入中国政治核心的重要标志，亦被认为是留住大学生村官，让他们扎根农村的有效激励措施。有学者预期，未来10年，目前的相当一部分优秀大学生村官会成为基层政治组织的核心力量，并有相当优秀大学生村官进入更高层次的公务员序列，甚至一定层次的政治领军人物。 [4](p137-140)从这个意义上说，大学生村官计划，是解决当代中国政治人、公务员队伍建设难题的重要制度选择，是适合中国国情、培养有中国特色的政治人重要人才培育制度。其普遍化将深层推动中国政治人、公务员综合素质的整体提升，从而从根基处推动中国特色政治生态的实践建构。

3.从大学生村官政策实施对发挥大学生村官作用等方面看，大学生村官正成为推动农村社会民主化进程的生力军。一方面，几年来的实践表明，农村基层党组织正因为大学生村官的加入而焕发出生机与活力。大学生村官政策的实施改变了以往农村基层党组织中存在的年龄结构、知识结构、能力结构等不合理现象。据有关部门调研发现，大多数农村党员包括村干部只有小学或初中文化，具有高中或中专以上文化程度的较少，加之平时学习不够，知识更新缓慢，缺乏必要的政策理论水平和知识技能。据统计，全国农村党员中，初中及以下的占59.8%，其中村党支部委员初中及以下的占52.4%，这就导致有不少村党支部书记在位多年，但是村里工作无起色，“山河依旧、本色难改”。另一方面，大学生村官政策的实施，为提升我国农村基层政治生态甚至未来国家整体政治生态提供了重要突破口。城市化趋势使得农村劳动力大规模地向城市和非农产业转移，其中相当一部分是具有一定知识水平和技术专长的农村人才，造成了农村人才队伍的大量流失。因此，大学生村官正是对这种流动的一种平衡——以优秀大学毕业生充实农村人才队伍，促进城乡之间人才的合理流动，以满足新农村建设的需要。作为建设社会主义新农村的基层人才，大学生村官不仅带去文化知识和科学技术，而且带去现代民主意识与作风，这将改变农村基层组织大包大揽、一言堂等专制风气。

三、大学生村官在实现农村基层民主政治建设中的途径探讨

当前，我们所要建设的社会主义新农村，不仅仅是发展经济、实现城镇化，而是包括党的建设、民主政治建设、社会主义法制建设、文化建设等在内的一个系统工程。大学生村官有思想、有理想，是农村基层服务型党组织建设的骨干力量；大学生村官充满激情，赋予创新，是农村民主政治建设的推动力量；大学生村官有知识、有文化，是农村法制建设的引领力量。其对农村在基层民主政治建设中的推动作用具体表现在以下几个方面：

1.推动公推直选竞争上岗，加强党在基层的组织建设。在新形势下，要把党的路线、方针、政策落实到基层，落实到农民群众身上，就必须积极发展农村党内民主和基层民主政治，最广泛地动员和组织农民和广大农村普通党员参与管理经济和社会事务，维护和实践他们的根本利益。随着经济的发展，人民群众的物质文化生活不断提高，广大农村党员的民主意识、参政意识、法制意识显著增强，过去那种“上面定人头，代表举拳头，群众皱眉头”的做法，已远远不能满足广大党员群众的要求。向农村基层选派大学生村官为党的基层组织输送了大量新鲜血液，为推动农村这一工作的开展奠定了人才基础。截至2013年底．全国共选聘大学生村官41万人，有74197名大学生村官进入村“两委”班子。 [5](p21)大学生村官的加入，改进了我们党在基层组织工作中过时而陈旧的方式，加入了紧随时代发展的现代化基层组织建设元素，不仅改变了党的基层组织人员年龄结构、知识结构，而且为巩固我们党在农村基层的执政地位奠定了组织基础和人才基础。从当初中央关于做好大学生村官选聘工作的顶层制度设计而言，大学生村官政策的目标非常清晰，即由上级组织、人事部门有组织地将思想素质和知识素质较好的优秀大学生自觉“嵌入”基层政治组织，最终实现优秀人才与基层政治的高度融合。 [6](p47-48)在村委会换届选举中，大学生村官的进入能够改变过去存在的村委会班子涣散、不想干事、不愿干事的现状，产生“鲶鱼效应”，从而激发村干部加强自我学习和主动干好工作的积极性。一些地方的经验很值得推广，如让大学生村官成为基层党组织建设的联络员，成为基层党组织建设的讲解员，成为基层党组织建设的组织员，等等。江苏省在2013年村“两委”换届后，有1096名大学生村官担任了村“两委”正职，在调研中我们也发现，在新一轮农村基层组织换届选举中，大学生村官参与公推直选、竞争上岗的表现十分突出，竞选能力强，得票率高，选中比例也高。

2.推动农村社会治理服务创新，实现农村公平和正义。党的十八届三中全会提出，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障；维护最广大人民根本利益，确保人民安居乐业、社会安定有序等。因此，农村社会治理创新对于提升我国农村管理服务水平意义重大，许多大学生村官把社会治理创新融入日常工作中，积极协助村“两委”做好日常工作，使得村务工作更加便捷、更加有条不紊，大大提高了为民服务的质效，推动了村里各项事业的发展。在基层调研中，很多村民和村干部反映，他们村里的台账、档案材料，都是大学生村官来后建立起来的。同时也发现，当前不少地方老百姓心目中的民主政治建设，还不是竞选、直选。正如一位大学生村官谈到在农村工作的体会时所说，农村工作最重要的有两点，一是面子，二是公平。实际上，当今中国老百姓民主政治建设的最突出的问题是公平正义问题。大学生村官来到农村，由于他们年纪轻，自身所具有的正义感强，民主观念强，没有人情世故等先天优势，这就为他们在农村基层一线工作提供了非常广阔的推进基层民主政治建设的空间。大学生村官参与网络公开、一站式服务的主要建设和维护管理工作。他们规范了村级管理，建立了台账，使得村务公开，公正透明，加强了监督，强化了规范，理顺了程序，稳定了秩序，在加强农村社会管理创新，实现群众期盼的公平与正义等方面发挥了积极作用。

3.推进农村民主法制建设，切实保障农民正当权益。对于大学生村官的选拔，组织部门有着严格的程序，近年来，各地不断在提升大学生村官整体素质上下功夫，不断加大对“985工程”院校和“211工程”院校优秀毕业生的选聘力度，不断加大对党员、学生干部的选聘力度，这就使得被选聘出来的大学生村官思想政治素质高，法制观念强，对我们国家实施的依法治国方略理解深刻，认识充分。同时，他们年轻有朝气，在处理事情的过程中不因循守旧，而是敢于仗义执言。正因如此，当群众的利益受到不法侵害时，他们能够在保护群众的正当权益方面有所作为。同时，他们在农村各项事务管理中能够注意运用“制度”管人管事的法制手段，为推动农村法制建设进行了有益探索和实践。江苏省宿迁市宿城区大学生村官蔡冬至任职的徐墩村以前村“两委”班子法制意识不强，工作作风懒散，缺乏战斗力，还不时有损害群众利益的现象发生，群众对村干部意见很大。在他担任村党支部书记后，和全村的党员干部一起，制定了《村干部日常考勤制度》、《村干部值班制度》、《村干部奖惩制度》、《村干部实绩考核细则》、《村干部民主议事决策制度》、《村干部依法行政规定》等多个规章制度，并经村“两委”会议研究通过后实施。不到半年时间，村干部在群众心目中的形象也悄然发生了变化，农民的各项正当权益得到了切实保护，村里的各项工作也都走在了全乡前列。该村先后获得“江苏省法制示范村”、“宿迁市大学生村官知名村居”，“宿城区先进基层党组织”、宿城区“六有六无”村居、江苏省“和谐社区”等荣誉称号。

四、结语

实践证明，在基层民主政治建设过程中大学生村官扮演着重要的角色。大学生作为刚毕业的知识青年群体，他们思维敏捷、积极探索、勇于维护公平正义，经过角色重构成为服务农村的“村官”。大学生村官崇尚自由、民主，思想解放，自我意识强，勇于创新，这些特点符合社会各界对他们的角色期望。选派大学生村官到农村任职适应了当前农村基层民主政治建设的需要，不仅可以提高村民自治水平，而且可以全面地推动农村基层民主政治建设，尤其在民主建设上可以大有作为。大学生村官是政治文化的传播者，大学生村官也是农村基层民主政治制度的推动者，大学生村官还是民主意识的承载者。 [6](p47-48)随着社会政治经济文化各方面诉求的不断发展以及大学生村官制度的进一步实施，我国在深入推进基层民主政治建设方面会取得更多的进步，其中大学生村官对推动基层组织建设、促进基层民主自治已经发挥了不可替代的作用，但大学生村官制度作为新生事物还不成熟，他们在发挥基层民主建设方面的作用还有限，还需各地各级在实践中不断摸索创新、不断总结完善，可以预期大学生计划这项制度在中国的民主政治建设进程中必将作出更大的贡献。