宜昌市网格化社会管理的经验、问题与对策

李见顺

(三峡大学 法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002)



宜昌市网格化社会管理的经验、问题与对策

李见顺

(三峡大学 法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002)

宜昌市的网格化社会管理模式实现了信息整合、结构优化和体制革新，提高了管理效率。但社会管理的技术化没有实现行政组织的根本性重构，因而网格化社会管理模式仍然存在治理主体单一、政府控制过度、社区自治弱化等问题。完善网格化社会管理，政府必须推动社会管理主体多元化、促进社区自治、健全网格化社会管理制度。

社区；网格化；社会管理；行政效率

宜昌市网格化社会管理是运用网格技术处理城市社区社会管理事务的一种新兴社会管理模式，是社区社会管理从“总体支配”*“总体支配”主要是指中国改革开放前社区社会结构的基本特征，即国家垄断社区全部公共治理资源和社会资源，这些资源不仅包括物质财富和信息资源，也包括公民的生存与发展机会。参见孙立平，王汉生，王思斌，林彬，杨善华.改革以来中国社会结构的变迁[J].中国社会科学，1994(2)：47-62.向“技术治理”*“技术治理”主要是指社会治理的技术化，即国家运用现代信息技术重构社会治理方式，提高社会治理效能。参见渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理———基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009(6)：104-127.转变的社会管理创新成果，代表了现代城市社区社会管理的新方向。2011 年宜昌市被确定为全国社会管理创新试点城市,全面开展社区网格化管理，积极创新社会管理模式，探索并凝练出一套先进、高效、科学的网格化社会管理方法。系统总结宜昌市网格化社会管理的经验、问题及其应对策略，对推进全国范围内社会管理机制的完善与创新具有重要的理论意义和现实意义。

一、宜昌市网格化社会管理的创新

宜昌市网格化社会管理以“掌握社情、化解矛盾、优化服务”为目标，以“信息化支撑、网格化管理、全程化服务”为内容，实现了技术创新和制度创新的深度融合，构建了新的社会管理机制。

1. 社区网格化。划分社区网格是创新社会管理的重要措施。社区网格是利用空间地理信息技术(GIS)对社区“人、物”两类信息进行空间化处理所形成的城市管理基本单元。为便于管理与服务，宜昌市按照现行行政区划框架，以每个网格200户至300户为标准，将城区121个社区划分为1110个网格。网格划分实现地域全覆盖，社区每个网格无缝对接。划分网格的目的是要掌握网格内人的信息和物的信息，实现“精确定位、精细服务”。人的信息主要指本地常驻人口、外来流动人口、特殊人群、在职人群、退休人群等居民个人信息和不同人群信息。物的信息主要指网格内的建筑物、市政公用设施、道路交通设施、园林绿化设施、市容环卫设施等城市部件信息。通过信息技术对每个网格内事件、部件进行准确的空间定位。按照“一格一员”的原则配备网格管理员，每人对应一个网格。网格员由政府公开招录，实行统一编制管理。作为社区工作者，网格员承担城管、计生、公安、人社、综治、食品安全等七项信息采集和综合服务职能。网格划分将法人、自然人、房屋、城市部件全部纳入网格管理范畴，为全面掌握社情信息、实施精细化管理奠定了基础。

2.网格数字化。为了及时采集信息和迅速传递信息，宜昌市建立了网格员、志愿者与部门三者相结合的信息采集与信息关联比对制度，动态采集社区基础信息与部门专业信息。政府为每个网格员配发一部社区E通，用于信息采集和传输。社区E通以无线通讯网络为基础，具备“入户核查、住户查询、住户信息、门牌信息、楼栋信息、小区信息、关注人群、矛盾收集、食品安全、城管上报、日常巡查、紧急处理”等12项主要功能。网格员在志愿者的协助下进入小区、楼栋、住户采集信息并通过社区E通3G无线采集系统将信息实时上传，形成包括出生、教育、就业、人口流动、婚姻、退休养老、死亡等内容的人口基础信息库和包括一房多户地址、临时房屋地址、架空层地址、小区门店地址、楼顶搭建地址等内容的房屋标准地址信息库。政府职能部门在日常工作中动态采集专业信息，形成各部门专业信息库。经过对人口基础信息库、房屋标准地址信息库和各部门专业信息库的信息关联比对，综合集成为社区管理综合信息系统。通过网格技术，政府实现了部门专业系统与社区管理信息系统的对接，促进了管理信息的融合共享，为优化服务管理、提高行政效能奠定了坚实的信息支撑。

3.服务全程化。宜昌市充分利用社区管理综合信息系统，按照“整合资源、简化程序、一站式服务、方便居民”的原则，构筑了人的生命周期服务体系和居住周期服务体系，把社会服务贯穿于生命周期全过程。政府以人口信息流为指令，及时了解居民需求，主动提供基本公共服务和便民服务，最大限度地提升群众幸福感，增加社会和谐因素。(1)网格员跟进服务。网格员根据人口基础信息系统提供的信息，主动入户核查，在出生、入园、入学、入伍、就业、人口流动、婚姻、生育、退休、养老、死亡等人的生命周期关键节点上全程跟进服务，形成全程跟踪与终身管理服务体系。(2)社区推行“双代服务”。设立社区服务中心，集中一个窗口办理，使政府公共服务覆盖到社区全体居民，实现基本公共服务均等化。为方便居民，社区为行政部门代理各项行政事务，如办理居住证、营业执照、老年优待证、生育服务证和流动人口婚育证明等。同时，社区为居民代办基本公共服务事宜，如网格员在新生儿出生后，为新生儿代上户口、代上医保等。(3)延时服务。在服务方式上增强社区服务的时间弹性，社区服务中心实行“延时值班，错时服务”，中午值班延时2个小时，下午值班延时1个小时，节假日也可以预约服务。网格员实行弹性工作制，除了上午一个半小时巡查、下午一个半小时巡查外，网格员主要利用晚上、星期六、星期天开展各项工作，增强了服务的便民化。

4.管理扁平化、协同化。为了提高管理效率，宜昌市创新组织架构、工作模式，开创了社会管理新局面。(1)压缩管理层次，推行扁平式管理。政府职能部门成立指挥调度中心，集中处理部门业务，促进了职能部门的扁平化。指挥调度中心简化了管理流程，改变了过去管理指令通过管理层次逐级下达、信息逐级反馈的低效率状况，管理指令通过指挥调度中心直接同步下达给社区的基层工作人员，再直接同步反馈给指挥调度中心，提高了组织效能。(2)成立三个中心(站)，构建街道、社区协同联动管理机制。在街道成立“三个中心”。一是便民服务中心。整合街道劳动保障所、民政办、计生站、文化站等部门，建立街道便民服务中心，实行集中办公，为居民提供登记核查、证照办理、政策咨询等“一站式”服务。二是综治信访维稳中心。整合街道司法所、综治办、信访办、工会维权办、低保救助站等部门，建立社会矛盾集中受理处置平台。整合社会志愿者资源，设立法律咨询室、心理咨询室、社区矫正室、党员工作室，形成矛盾化解合力。三是网格管理中心。整合街道管理站、爱卫办等部门，设立街道网格管理中心，对网格员进行日常管理。在社区对应成立便民服务站、综治信访维稳站、网格管理站。通过街道和社区的机构重组，形成了以三个中心(站)为管理主体的管理组织新体制。政府依托三个中心(站)，实行纵向横向协同联动管理。在纵向层面，推动上下联动，实现市、区、街道、社区四级部门的职能对接和信息双向反馈。街道“三个中心”对上接受市、区职能部门的业务领导，对下指导社区“三个站”的工作。社区“三个站”对上接受政府职能部门和街道“三个中心”的指导，对下接受居委会和居民的协助与监督。在横向层面，强调分工协作，促进街道“三个中心”之间和社区“三个站”之间横向的协调、合作、沟通以及信息的互通共享。对于社区能够现场协调处理的问题，社区“三个站”在第一时间处理；对于职责明确的问题，社区网格管理站通过联动平台直接分解到市区相关部门及街办进行解决；对于重大疑难问题，由社区向街办及其以上部门反映协调解决，改多层次逐级化解为“扁平化”操作，联动处理相关问题，实现了市、县(市、区)、街办、社区四级部门之间的业务协同。

二、宜昌市网格化社会管理的经验

宜昌市在推行网格化社会管理的过程中，运用信息技术重构社会管理方式，在信息整合、管理创新、服务优化等方面积累了丰富的社会管理经验。

1. 构建社区网格化管理信息系统，实现了信息共享。政府运用网格技术将社区基础信息与部门业务系统集成为一个跨社区和行政部门的虚拟协同机构，突破了信息隔离所导致的信息障碍，促进了社区和行政组织横向的信息协同，实现了管理信息的网络联动，大大提高了管理效率。为了整合管理信息，宜昌市构建了以四个基础信息系统和两个运用信息系统为主体的社区网格化管理信息系统。四个基础信息系统以人口信息和房屋信息为核心，包括人口信息系统、法人信息系统、城市房屋信息系统、城市部件信息系统。两个运用信息系统以服务信息为核心，分为综合服务管理信息系统和专业服务管理信息系统。综合服务管理信息系统涵盖网格管理、地理信息、电子政务和电子监察等内容，专业服务管理信息系统则涵盖人口管理、法人管理、特殊人群管理、社会组织管理、城建管理、房屋管理、社会矛盾化解、社会诚信监管、食品安全监管、公共服务、社会服务、国防动员和公共资源配置等内容。社区网格化管理信息系统运用数字城市技术有效地整合了政府职能部门各自独立、互不关联的管理信息，形成了稳定的信息协同支持机制，为不同部门的合作治理提供了技术支持。

2.推进扁平化管理、协同式治理，提高了管理效率。政府在社会管理中把网格技术植入行政科层组织，实现了现代信息技术与行政组织的深度融合，推动了组织结构的自我革新，分散了管理权威，增强了管理部门的决策自主性，减少了由条块分割所导致的部门之间的相互依赖和协作成本，提高了行政组织的协同效能。(1)构建以社区为轴心的扁平式组织体系，减少了管理层级。政府在职能部门内成立指挥调度中心，集中处理社区公共事务，从而把原来的金字塔式垂直管理体系改造成了扁平式管理体系，大大压缩了管理层次，突破了纵向行政机构层级过多、权力过于集中的体制障碍，改变了因行政命令和管理需求层层传递导致的低效率状况，提高了行政效率。(2)构建社区事务协同管理体系，实现了社区与部门之间的联动。为加强城市基层管理和服务，政府引入“大部制”改革理念，在街办成立便民服务中心、综治信访维稳中心和网格管理中心，在社区成立便民服务站、综治信访维稳站和网格管理站，各部门相互配合，各司其职，共同处理社会管理事务。对社区无法处理的事务，根据不同类型，实行扁平化操作，直接分流送达区直或市直部门处理，形成了多个部门协同管理社区事务的联动工作机制，解决了职能部门条块分割、多头管理、相互推诿等问题，实现了社区、街道、部门三级之间的上下协同与横向联动，降低了管理成本，提高了行政部门的协同效率。

3.推进精细化管理，实现了社会管理的精确、敏捷与高效。宜昌市通过网格化管理实现了管理空间精细化、管理对象数字化与精确定位、管理信息实时采集与传输，在管理流程上形成了“网格监管，快速反应，限时处理”的社会管理新机制。(1)管理信息精确化。通过网格管理信息系统，宜昌市将社会管理单元精确到社区网格，把社会管理的主体与客体信息化，清除了社会管理的盲区与死角，实现了社会管理的全方位覆盖。(2)管理过程精细化。通过网格管理信息系统，管理信息动态采集，即时更新，政府对社区网格内的各类社会管理问题进行实时末梢管理，社会管理主体协同联动解决社会管理问题，使社会管理问题的处理更加迅速，更加高效，提高了社会管理的精确度。

4.构建生命周期服务体系和居住周期服务体系，优化了政府的公共服务。宜昌市围绕“生命周期”和“居住周期”健全社区服务体系，推进服务的全程化。网格员入户调查居民基本信息，构建全方位的人员信息数据库，并在管理系统中开通时间节点控制功能。部门工作与人口信息系统对接，建立由卫生、社保、计生、户籍、民政、教育、民族宗教等部门共同参与的生命周期综合服务信息系统，推行部门联动服务新机制，在每个时间节点和工作节点上跟进管理、跟进服务，改变了以往重管理、轻服务的状况，优化了政府的公共服务体系，增强了政府的公共服务能力。

为了让外来人员进得来，留得住，宜昌市构建外来人员居住周期服务体系，为外来人员提供从入住社区到搬离社区的全程化服务。网格员入户登记外来人员信息，为在本社区居住满30天的外来人员代为办理流动人员社区居住证，视同社区常住居民。居住证自外来人员搬离社区时自动失效。社区与外来人员工作单位加强联系，掌握外来人员工作动态，及时为外来人员提供服务。为了让外来人员融入社区，社区主动为外来人员提供社保、医保、计生、子女入学、劳动争议调解、家政等一系列便民服务。同时，为迁出社区的外来人员提供相应服务，及时更新迁出外来人员信息。

三、宜昌市网格化社会管理存在的问题

网格化社会管理依循技术治理的逻辑进行社会管理创新，在提高社会管理效率、提升公共服务能力等方面有着独特的优势，但网格化社会管理仍存在管理主体单一、社区自治弱化、制度建设滞后等弊端。

1.社会管理主体单一，政府包办社会管理事务。(1)信息技术强化了政府的管理权威，增强了政府对社区事务的协调能力与控制能力。在社会管理创新过程中，信息技术引发了行政组织结构的重组和管理流程的再造，是结构优化和管理革新的赋能者与推动者。但是，信息技术只是重塑了政府的管理权威和管理方式，用技术的非人格控制机制替代了等级制中依靠严格命令和刚性规则的命令型控制机制[1]。从信息技术对行政组织结构的影响来看，信息技术的运用必须服从行政组织及其制度安排内在的逻辑和偏好，因此，信息技术只是行政组织革新的外在诱因而不是决定性因素。显然，信息技术再造行政组织的能力是有限的，它既没有改变行政组织的科层结构，没有实现行政组织的根本性重构，也没有从根本上实现社会管理的民主化[2]。(2)社会管理的技术化没有改变行政组织的条块结构及政府主导的单一主体管理格局。职能部门的指挥调度中心压缩了纵向管理层级，一定程度上促进了管理的扁平化。但是，指挥调度中心只是职能部门纵向层级的简化，并没有真正改变职能部门的纵向等级结构、权力来源及其职能范围。街道和社区社会事务联动处理机制促进了职能部门之间的合作，一定程度上解决了职能部门协同管理的困境。但社会事务联动处理机制也只是强化了街道和社区职能部门之间的协同和联动，并没有改变市、区(市、县)职能部门横向分割的组织结构。因此，网格化社会管理模式没有从根本上改变政府主导的社会管理格局，没有培育出新的管理主体，社会管理事务仍然由政府包办，由政府、居委会、社会组织合作处理社会管理事务的新型管理体制尚未形成。

2.政府控制过度，社区自治弱化。网格化管理将技术治理的逻辑辐射到社区管理的各个方面，强化了行政力量对社区的管理与控制，但却使社区自治更趋弱化。(1)社区管理的技术化强化了政府对社区事务的控制。政府运用网格技术将人、房、物等要素整合成管理信息系统，实现了管理对象的数据化与网络化，极大地强化了政府对社区的信息控制。同时，政府通过设立便民服务站、网格管理站、综治维稳站等社区管理组织，使行政力量纵向延伸到社区，大大强化了行政组织对于社区社会问题的感受力和应变力，实现了政府对社区事务的全时段管理与全方位控制。社区管理的技术化不仅没有改变行政体制和行政权力运行机制，反而使得政府借助网格技术将行政力量过度覆盖到社会管理的各个领域，大大压缩了社区自我管理的自治空间。(2)社区自治组织自治功能弱化。网格化管理把居委会整合成为政府管理信息系统的一个节点和行政组织的基层部分，使居委会成为政府技术治理体系不可或缺的信息来源与组织依托。社区管理的技术化，既强化了居委会在信息、人事、财务等方面对政府的依赖，又强化了居委会的管理与服务职能，从而进一步弱化了居委会的自治功能。同时，网格化管理是非人格的技术治理方式，并未脱离行政控制的实质逻辑，政府仍然控制社区事务的各个方面，导致社区社会组织发育空间萎缩。

3.管理规则缺失，制度建设滞后。网格化社会管理涉及到政府的权力与职能、社区自治组织与社区居民的权利与义务，需要相应的法律进行规范。目前网格化社会管理存在许多法律空白，缺乏专项的法律和制度。一方面，以《居民委员会组织法》为核心的规范社区管理的法规体系与网格化管理模式不相适应。《居民委员会组织法》确立了居民自治的原则，而网格化管理强化了政府对社区事务的管理与控制，弱化了社区自治。《居民委员会组织法》无法对政府网格化管理与社区自治的相互关系进行规范，从而使社区自治难以得到有效保障。另一方面，缺乏与网格化管理相配套的法律规范。目前还没有明确的法规对社区网格化管理所涉及的机构设置、内部人员权限与职责、技术标准、信息采集、运行机制、经费保障等核心问题进行规制，网格化社会管理的制度建设明显滞后。

四、完善宜昌市网格化社会管理的对策

技术治理的内在缺陷使得网格化社会管理不能自主构建多元主体共治的管理机制，不能自动实现民主管理与社区自治的价值目标。要完善网格化社会管理，就必须转变政府职能、推进社区自治、完善制度设计。

1. 转变政府职能，构建多元主体共同管理社区事务的新模式。为了提升社会管理能力，政府必须重新定位自身职能，从管理主体、管理方式和管理机制等几个方面完善网格化社会管理。(1)重构多元管理主体之间的权责关系，形成多元管理主体合作管理机制。为了打破政府作为唯一权力中心的管理格局，政府必须分散管理权力，对社会组织与公众进行平等的赋权，形成“政府主导、社会组织协同、公众参与”的社会管理新局面，从而实现社会管理主体的多元化。政府是社会管理的核心主体，社会组织和公众是参与主体。不同主体之间分工合作，协同管理。(2)改变管理方式，实现管理主体在信任、合作、协调基础上的良性互动。政府必须转变单纯依靠行政命令的单一向度管理模式，通过与社会组织和公众确立价值共识和共同目标，在不同管理主体之间建立合作、协商、伙伴关系，共同解决管理议题。政府要充分发挥核心主体的引导作用，鼓励社会组织和公众共同参与社会管理。(3)构建信任、互动、适应与整合的管理机制。构建信任机制需要培育社会资本，增进政府与社会组织和公众之间的信任，推动管理主体之间的合作与互惠，有效解决管理主体之间的分歧，为实现良好管理协调配合。构建互动机制需要建立公平的利益分配机制，实现管理主体之间公正、平等的利益共享，推动管理主体之间的良性互动。构建适应机制需要完善信息共享机制，进一步打破管理主体之间的信息障碍，推动管理主体之间的横向协作，从而增强管理主体适应环境变化的能力。构建整合机制需要政府充分发挥信息技术提高行政组织效能的建构性作用，进一步打破行政组织的条块结构，推动行政组织的扁平化，提高政府整合社会组织和公众参与社会管理的能力。

2.培育社区社会组织，完善社区自治机制。政府协调社区各方参与社会管理，形成协商共治的新局面。(1)清晰界定政府与社区之间的关系，构建政府与社区之间的互动机制。实行政设分开，政府把自身职责定位于制度供给、资源协调、公共服务，政府必须还权于社区，培养社会组织和居民的自治能力，最终实现社区自治。(2)促进社区自治。政府要尊重和维护居委会的自治地位，不干预居委会的自治权，使居委会成为社区自治的主体。同时，成立社区居民代表会议、社区议事会等机构，对社区公共事务进行协商、评议、监督。此外，社区成立志愿者协会、业主委员会、文化体育类组织、慈善组织、行业协会等组织，提高居民组织化程度，动员居民有序参与社区管理。[3]

3.推动制度创新，健全网格化社会管理法规体系。(1)健全网格化社会管理法律与制度。政府要尽快制定网格化社会管理方面的法律、法规和条例，用法律法规推动网格化社会管理进程，以法律方式合理界定政府、居委会、社区自治组织的权限与职责，规范社会管理主体之间的关系，为网格化社会管理和社区自治提供法律保障。网格化社会管理法规应该确定网格化社会管理的基本法律框架、总体目标、基本原则和实施路径，界定管理人员、组织结构、信息采集、管理流程、绩效考核等核心问题。(2)统一技术标准。政府应该制定统一的技术标准，形成数据结构、数据内容、数据编码、数据交换和系统接口等技术规范。通过技术的标准化，提高信息管理效率，使网格化模式在更大范围内推广。(3)完善社区民主管理制度。推行社区议事、社区听证、居务公开、服务公开、民主评议等社区民主管理制度，促进居民参与社区事务管理。

[1] (美)彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].上海：学林出版社，2001：178-180.

[2] 黄晓春.技术治理的运作机制研究：以上海市L街道一门式电子政务中心为案例[J].社会，2010(4)：1-31.

[3] 李妙颜.当代中国城市网格化管理：模式、问题及完善路径[J].湖北行政学院学报，2014(5)：83-87.

责任编辑：胡 晓

2015-03-26

三峡大学区域社会管理创新与发展研究中心湖北省高校人文社科重点研究基地开放基金项目“现代城市社会政府管理与社区自治的衔接与互动研究”(项目编号：2013-SDSG-11)。

李见顺(1967- )，男，湖北巴东人，政治学博士，主要研究方向为地方政府治理。

C936

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1004-941(2015)03-0067-05