政府对互联网金融市场的监管行为探析

李扶梦

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)



政府对互联网金融市场的监管行为探析

李扶梦

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

当下，互联网金融迅速发展成为新兴的金融交易方式，因此对互联网金融实行有效监管已逐渐成为各国政府及相关金融监管机构的共识。目前国内互联网金融监管仍有法律不完善、缺乏监管规制等问题。对互联网金融的有效监管是让互联网金融持续健康发展的前提条件。本文通过对我国互联网金融监管现状及国外优秀监管模式的分析和对比，对如何进一步加强和规范我国互联网金融市场，进而促进社会主义市场经济和谐发展提出建议。

互联网金融;政府;市场监管

2015年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中谈及今年工作目标时指出，要加快培育消费增长点促进养老家政健康消费，壮大信息消费，提升旅游休闲消费，推动绿色消费，稳定住房消费，扩大教育文化体育消费。全面推进“三网”融合，加快建设光纤网络，大幅提升宽带网络速率，发展物流快递，把以互联网为载体、线上线下互动的新兴消费搞得红红火火。

当下，互联网与金融二者无论是在货币融通还是在货币支付领域，都向着更深层次的渗透和融合，而这恰恰预示着互联网金融时代的到来。互联网金融的特征主要表现为金融对互联网信息技术的工具性和金融性应用，互联网金融本质上仍属金融的大范畴。非正规金融应用互联网信息技术最突出的成果表现为第三方支付、P2P网贷和众筹融资等金融创新模式的兴起。随着互联网金融的迅猛发展，风险问题也随之而来,进而造成金融安全隐患[1]。在国内实施互联网金融监管,应以政府为主导，明确监管主体，一方面进一步出台和完善相关的互联网金融监管法律法规，加大立法力度，确保有法可依；另一方面加大政府相关金融管理部门的执法力度，做到从严治理，从源头防微杜渐。

一、我国政府有关互联网金融监管的法律法规[2]

(一)刑法方面

非法利用互联网进行金融活动的，可能涉及如下犯罪：

《刑法》第一百七十六条【非法吸收公众存款罪】非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

(二)专门性的监管法规

1.第三方支付法规

中国人民银行于2010年6月4日，颁布《非金融机构支付服务管理办法》(〔2010〕第2号)，其中第一条规定该办法的制定以防范支付风险，保护当事人的合法权益，规范非金融机构的支付服务行为，促进支付服务市场的健康发展为目的。第二条明确了本办法所称非金融机构支付服务，是指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供下列部分或全部货币资金转移服务，本办法所规定的网络支付，是指在收付款人之间依托专用网络或公共网络货币资金的转移行为，包括互联网支付、固定电话支付、移动电话支付、数字电视支付、货币汇兑等。《非金融机构支付服务管理办法》是第三方支付的重要监管法规。

2.P2P网络小额信贷法规

银监会于2011年8月23日，发布《关于人人贷有关风险提示的通知》银监办发[2011] 254号，通知指出，人人贷(Peer to Peer，简称P2P)信贷服务中介公司在当前银行信贷偏紧情况下呈现快速发展态势。这类中介公司汇总收集出借人和借款人的有效信息，并评估借款人的抵押物，如房产、汽车、厂房等，最后进行确认配对，并收取中介服务费用。银监会对此进行专项调研发现，潜在风险大量存在，因而予以提示。由此可见，该通知只是对人人贷的一个风险提示文件。

3.众筹融资法规

中国证监会于2013年9月16日，依据《国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》(国办发[2006]99号)规定，“严禁任何公司股东自行或委托他人以公开方式向社会公众转让股票”，通报并叫停了淘宝网上部分公司涉嫌擅自发行股票的行为。至此，利用网络平台向社会公众发行股票的中国式“众筹”行为第一次被界定为“非法证券活动”。根据《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》示意，众筹模式中未经许可、通过网站公开推荐、承诺一定的回报、向不特定对象吸收资金等构成非法集资的行为在形式上极易跨越违法的红线。

4.互联网银行法规

2006年1月26日，中国银监会颁布《电子银行业务管理办法》(银监会令2006年第5号)，办法中的电子银行业务，是指银行业金融机构(如商业银行等)利用面向社会公众的开放型公众网络或开放的通讯通道，以及银行为特定客户及自助服务设施建立的专用网络，提供给客户的银行服务。它包括利用互联网和计算机开展的银行业务，利用电话等声讯设备和电信网络、无线网络开展的银行业务，以及其他利用电子服务设备和网络，由客户通过自助服务方式完成金融交易的银行业务。该办法是互联网银行的重要监管法规。

二、国外互联网金融监管模式的借鉴

(一)英国：行业先行，监管随后

英国的互联网金融创建时间早，发展速度快，因此对本国金融市场产生的影响也较大。2005年，英国出现了全球第一家P2P网络小额贷款公司—Zopa。根据英国相关统计数据表明，英国P2P在过去3年里增长了2倍的市场规模，累计达5.5亿英镑，预计到2016年其市场规模总数更有望超过10亿英镑。

英国政府对于互联网金融监管的核心宗旨是：行业先行，监管随后。形成行业自律为主、政府监管为辅的局面，双方相互补充形成良好发展氛围。

首先，英国的行业自律性强。政府的监管任务在很大部分被行业自身的运营规则所分担。例如在英国的P2P业务发展壮大后，其相关行业人员迅速组织建立了全世界第一个P2P行业协会，对互联网金融行业发展起到了很好表率模范作用。其次，英国社会的信用体系发展成熟。金融发展对信用提出较高要求，而互联网金融对信用的要求更高。目前英国信用体系以三家公司为主体架构，企业之间遵循市场经济的规律相互竞争，完全市场化，运作具有很高的可靠性。

再者，英国的监管机构行政效率高：目前仅设有金融监管局(FSA)负责所有金融监管任务，精简的监管机构设置有助于提高行政效率。

(二)美国：重视政府角色

与英国的互联网金融监管模式恰恰相反，美国更加注重通过立法和行政手段来进行行业监管。美国选择将互联网金融纳入现有金融体系中同等对待，并根据不断出现的新兴金融形势调整相关监管政策和法规，不断修改和完善金融法律体系，以适应瞬息万变的互联网金融发展。美国这种灵活而有效的监管体系值得我国政府为之借鉴。

首先，政府建立完备的信用体系。美国拥有全球最完备的信用体系。在政府的大力支持下，互联网技术在美国的迅猛发展并同时因为信用体系监管的约束而又保持总体健康正确的发展趋势。由政府主导的信用体系，在信息筛选、共享方面具有有更高的安全可信度和更小的违约可能性。

其次，政府灵活规范互联网金融监管。2012年，美政府通过JOBS法案，允许小企业通过众筹融资的方式来获得股权资本，并以法律形式确立了众筹模式的发展。及时灵活地规范互联网金融监管，有利于规范行业的顺利成长，使互联网金融创新从政策层面得到支持，并将政策推行的难度且在一定程度上减少了。

最后，政府重视消费者权益的保护。2012年7月，美国签署了《金融监管改革法案》，所有与金融消费者相关的保护性措施都将由一家新成立的、独立的消费金融保护机构(CFPA)来执行。该机构的设立表明了美国政府对于消费者权益保护的决心。

三、我国在互联网金融监管方面存在的问题

与欧美发达国家相比，由于我国经济基础较为薄弱，政府对互联网金融的监管一直处于尝试阶段。对于互联网金融行业出现的非法集资、非法吸收公众存款等问题，尽管政府给予密切关注，但目前仍无一套完整的监管方案出台。我国互联网金融监管存在主要问题如下:

(一)互联网金融安全意识不足[4]

目前，我国互联网金融安全意识,方面，受思想观念、认识水平等影响，众多的金融机构对互联网金融安全的认知不足,往往只是一味强调方便快捷而忽视了更为关键的安全层面。

(二)监管部门责任、分工不明

互联网金融在我国发展至今，就互联网金融借贷而言，大多是依靠民间资本自发成立的民间金融机构。而这些民间金融机构恰恰存在着极大的信用和操作风险，内部控制不完善，外部监督不健全，导致其网贷平台业务一直游离在各类监管的空白地带。全国至今未形成一套完整统一监管体系，主要原因是现行法律并未明确限定网贷平台的性质，这使得地方政府也无从落实对网贷平台的监管，其中大多都将其归为从事中介服务的企业法人进行管理。然而这种监管上的盲区，使得投资者蒙受巨大损失，却让网贷平台的负责人如鱼得水，以“自发自融”的方式来骗取更多的公众存款。

(三)针对性互联网金融监管法律法规相对匮乏

现如今，我国仍没有对互联网金融机构明确定义的法律法规，以P2P 网络借贷平台为新生力量的互联网金融业，并无专门明确的法律法规来进行约束和规范。即使是在《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等法律也鲜有涉及互联网金融监管的相关内容;另外，制定于2011 年的 《互联网保险业务监管规定( 征求意见稿) 》，时至今日也没有公布实施。因此，相关法律及监管规章的不断完善应与互联网金融业的不断繁荣相适应，如严定市场准入原则，提高金融机构内部人员的执业要求以及对风险管理并及时排查等。

(四)现行监管手段与互联网金融的发展不兼容

目前我国政府对金融市场监管的组织形式和现场检查手段仅适用于传统金融业，而对现今新型互联网金融市场的监管的效用逐渐捉襟见肘。因此，互联网金融业务的现场检查和监管形式需要与时俱进、开拓创新，寻找更适合的监管手段。[5]

四、我国互联网金融监管中问题的解决办法[6]

(一)提高互联网金融安全意识

互联网金融日渐飞速发展，它已经渗入到国家及个人的财产安全领域，对实体经济的影响不可小觑。互联网金融失控会导致对实体金融的冲击，甚至影响整个社会的稳定。由于互联网进入门槛较低，会对传统金融行业造成巨大影响，新进入市场的互联网金融企业在发展自身的同时，会因为拓展市场争取更多收益而对现有秩序提出挑战，容易造成金融环境的不稳定；由于互联网金融的主要特点是其便捷性，在为客户省去众多审查步骤的同时也造成了安全风险的增大，客户信息被盗、洗钱、挤兑等不安因素也对维持安全的金融环境够成了极大的威胁。因此，对网络金融予以充分的重视，运用综合手段，防范于未然，发现问题及时予以纠正，保障整个行业的安全运行。

(二)明确各部门的职责范围

由于互联网金融是近些年来新兴的产业，政府部门对其监管的行政职责划分还不明确，因此如何明确各个监管部门的监管范围，以应对迅速变化的各种状况，保障各种决策能够得到贯彻执行，是目前市场监管的首要任务。

网络金融不同的经营主体可根据其不同的业务范围划分其监管单位，例如网上银行属于银行业务，因此分属银监会、人民银行监管；余额宝等理财产品属于基金销售业务，因此分属证监会监管；第三方支付属于支付结算业务，因此分属人民银行监管。

(三)运用综合手段进行治理

习近平总书记在党的十八大中提出建设中国特色社会主义法制体系、建设社会主义法制国家、坚持依法治国、依法执政、依法行政。有效的法律规章是一切行为的前提与保障。然而目前我国互联网相关法律规章的制定进程远远跟不上互联网金融产业的爆发性增长，导致相关法律条例监管的滞后。虽然目前也出台了例如《电子支付指引》的相关条例，但这些条例过于零散缺乏统一性及针对性，影响力度有限，难以对互联网金融形成有效的管控。因此，及时有效的建设具有强制性及约束力的相关法律体系是重要的前提条件。

法律的尊严在于执行，政府是法律条律的执行者。政府可以运用行政手段直接对网络金融主体的市场准入、运行及相关行为进行干预。然而，市场作为最有效的资源配置方式，不宜用太多的行政手段进行干预，政府的准确定位应该是作为一个市场的监督者，让“看不见”的手发挥基础作用，确保互联网多样化的发展态势。

政府通过使用经济手段(货币政策、财政政策等)对市场不规范的行为进行指引调整的行为。与行政手段相比，经济手段更为间接，通过互联网金融中过分虚高的价格进行调节，对发展速度不符合市场规律的市场主体采用税收进行监管以保证互联网金融市场的健康发展。

(四)建立合理的奖惩手段

监管是从外部对行事主体的行为进行约束，而建立合理的奖惩手段鼓励互联网金融主体自觉遵守法律规章制度，从而形成良好的发展生态环境。首先，要对合法经营的互联网金融经营公司进行奖励，通过退税、奖金、表彰等行为进行鼓励；其次，对于不遵守相关规章制度的主体要进行严厉的惩罚，使用包括罚款、没收非法经营所得等经济手段，更严重者可以采取警告、停业整顿、吊销营业执照等行政手段进行惩罚。

结语

现阶段我国政府对互联网金融监管呈现出的总体态势可总结为：制度模糊、力度不严和反应速度较迟缓。而下一步的监管，应该利用创新思维——对互联网金融实施既“监管”又“保护”的监管原则。

我国政府监管可以借鉴美国模式，尽快完善互联网金融监管的法律法规，明确市场准入、资金流转与退出方面的相关规则，建立和完善标准、统一的互联网金融交易监管体系。完善大数据环境下，互联网金融主体对消费者隐私保护、电子合同的合法性以及交易据证确认等方面的规定，最终营造权责相符、理法明确的互联网金融市场。同时修正和完善现有法律，完成政府对互联网金融监管体制特殊性的解释和补充。[7]

[1] 周茂清.互联网金融的特点、兴起原因及其风险应对[J].当代经济管理，2014，36(10).

[2] 中国电子商务研究中心.互联网金融涉及的法律法规知识[N/OL].http://www.100ec.cn,2014.05.29.10:47.

[3] 宋国良，方静姝.互联网金融监管：靠自律还是靠政府[N].中国经济导报，2014-02-13.

[4] 方月.试析网络金融安全问题和对策[J].经营管理者，2014(5).

[5] 郑庆明.我国互联网金融监管的问题及其对策[J].金融经济，2015(5).

[6] 纪玉山，王倩.我国网络金融发展中存在的问题及对策研究[J/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=S7d8WM4UM5M2xE- 3BldZH_YFjjCH6lBS8L33L3HZuZEXKGwUahabXeXyoyiS0riN8 WPAYYdtzbT7MTIvGPkCq7uB4Ra3hTvRJyt0agp5KgK.2002.06.

[7] 博鳌会要求做好互联网金融监管.确保市场公平[N/OL].http://news.hebei.com.cn/system/2015/03/27/015206269.shtml.2015-03.

责任编辑：胡 晓

2015-03-20

李扶梦，女，土家族，湖北咸丰人，主要研究方向为行政管理与公共经济。

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1004-941(2015)03-0052-04