农村基层治理政府责任机制的模式创新与路径完善研究

彭澎

(中共湖南省委党校,湖南 长沙410006)

农村基层治理政府责任机制的模式创新与路径完善研究

彭澎

(中共湖南省委党校,湖南 长沙410006)

加强农村基层社会治安综合治理的政府责任机制建设,这样将有助于政府加强农村基层社会治安综合治理责任的制度化、规范化和法治化发展,要通过加紧完善政府加强农村基层社会治安综合治理的体制机制建设来创新农村基层社会治安综合治理责任生成机制、创新农村基层社会治安综合治理责任管理机制,通过体制机制创新可以规范政府加强农村基层社会治安综合治理的权责,保证政府加强农村基层社会治安综合治理责任运行机制之间的顺畅关系。

农村基层;社会治理;政府责任

在社会转型期,加强农村基层社会治安综合治理责任制度机制显得尤为重要而紧迫。为了有效实现农村基层的社会治理,让政府在农村基层社会治安综合治理之中正确履职,应当要加强农村基层社会治安综合治理的政府责任机制,这样将有助于政府加强农村基层社会治安综合治理责任的制度化、规范化和法治化发展,要通过加紧完善政府加强农村基层社会治安综合治理的体制机制建设来创新农村基层社会治安综合治理责任生成机制、创新农村基层社会治安综合治理责任管理机制、创新农村基层社会治安综合治理责任追究机制,通过体制机制创新来规范政府加强农村基层社会治安综合治理的权责,保证政府加强农村基层社会治安综合治理责任运行机制之间的顺畅关系。

一、创新农村基层社会综合治理责任生成机制

(一)明细确认农村基层社会综合治理责任委托关系

现代政府面对当今经济社会的发展无论是发展战略、管理手段,还是在行政规模、行政能力等方面都遇到了过去政府所无法比拟的挑战,因此如何解决基层社会问题、有效实施加强农村基层社会治安综合治理是政府面临的难题。为了加强专业化农村基层社会治安综合治理,政府将其农村基层社会治安综合治理的权力和责任通过一系列的手段和措施委托给专业的部门、机关和人员来行使,使其能更好的应对基层社会问题,更专业化的解决社会矛盾,以实现农村基层社会治安综合治理的高效化、专业化和规范化。加强农村基层社会治安综合治理责任的委托本质上是一种契约关系,通过责任委托,政府授权给有关的机关、部门和人员,实施加强农村基层社会治安综合治理行为,承担农村基层社会治安综合治理责任。责任委托为顺应了经济社会发展的要求,为政府职责的正确高效行使提供了制度框架。我国目前尚无专门的《行政程序法》,长期以来对包括加强农村基层社会治安综合治理责任委托在内的行政委托缺乏必要的规范,加之监督机制不健全等原因,致使行政委托存在着一些不容忽视的问题,政府加强农村基层社会治安综合治理责任委托存在机制虚化等缺失情况,应当加强农村基层社会治安综合治理责任机制建设,明细加强农村基层社会治安综合治理责任委托关系。

一是要避免加强农村基层社会治安综合治理责任委托过于随意,规范农村基层社会治安综合治理责任委托的设定权限和法律依据。“在错综复杂的部门关系中,仅仅依靠临时的命令和协商来确定彼此的关系,开展共同的行动,既缺乏效率又不具可行性。唯一可行的只能是通过稳定的法律机制明确规定各个机关的职责和他们之间的权利义务关系。”[1]当前,加强农村基层社会治安综合治理法制机制仍处于完善中的情况,各种行政法规、政府规章、地方政府规章乃至红头文件等规范性文件设定农村基层社会治安综合治理责任委托关系的现象十分普遍,有的甚至没有明确的依据,而以会议纪要、部门意见等形式设定农村基层社会治安综合治理责任委托关系。这里,首先要解决一个问题,就是必须明确哪一级政府可以设定农村基层社会治安综合治理责任委托关系。对于加强农村基层社会治安综合治理责任委托关系的设定权限,学术界和实践中一直存在争议。一种观点认为,农村基层社会治安综合治理责任委托关系不需要明确的法律依据,除法律明令禁止外,只要是基于加强农村基层社会治安综合治理的需要和公共利益的目的,就是符合法律精神的,就可以实施加强农村基层社会治安综合治理责任委托;另一种观点则认为,根据行政行为“法律保留”的原则,法无授权即不可为,政府必须在法律(只限定为法律、法规及规章)规定可以设定责任委托的情况下,才能实施加强农村基层社会治安综合治理责任委托。笔者赞同第一种观点。以地级市政府为例,笔者认为,以“政府规范性文件制定办法”和“政府加强农村基层社会治安综合治安治理决策程序规定”等这类型政府规范性文件虽然不是法律,但它们可以作为政府加强农村基层社会治安综合治理责任委托的依据。理由有三:一是上述规范性文件作为抽象行政行为,是政府为实现加强农村基层社会治安综合治理职能,达到加强农村基层社会治安综合治理目的而制订的“准立法性文件”,其与法律并无本质上的差别。二是政府囿于行政级别,没有法律制订权限,但其却要承担大量的加强农村基层社会治安综合治理职能。为了全面履行职责,政府通过规范性文件来设定农村基层社会治安综合治理责任委托是难以避免的。三是从法理角度讲,在农村基层社会治安综合治理责任委托的实施过程中,受托人并没有独立的法律人格,它只是委托人的一个“工具”,因此,也就不存在“公权力的再次让渡”问题。基于上述分析,笔者认为,除法律明令禁止外,加强农村基层社会治安综合治理责任委托通过政府的规范性文件设定不仅是可行的,而且是必要的。同时,鉴于加强农村基层社会治安综合治理责任委托过多过滥的现象,为了避免加强农村基层社会治安综合治理责任委托的随意性,国家法律有必要对加强农村基层社会治安综合治理责任委托的设定权限进行必要的限制。个人认为,除政府规范性文件可以设定农村基层社会治安综合治理责任委托以外,诸如政府的决定、命令、会议纪要以及政府组成部门制订的规范性文件,均不得作为农村基层社会治安综合治理责任委托的依据。

二是规范加强农村基层社会治安综合治理责任委托程序、健全农村基层社会治安综合治理责任委托机制,建立健全必要的形式要件。许多加强农村基层社会治安综合治理责任委托是口头进行的,即使采用了书面形式的委托,也往往忽视权责对等原则,未明确受托人的责任关系和制约措施,容易失去对受托人权力行使的控制。规范农村基层社会治安综合治理责任委托程序、完善农村基层社会治安综合治理责任委托的形式要件。加强农村基层社会治安综合治理责任委托与一般的行政委托不同,应有更加严格的程序规范。一般而言,行政机关实施行政委托时,必须制作委托书,载明具体的委托事项、权限范围、双方的权利义务、委托期限等等,这样有利于在出现矛盾纠纷时分清是非,明辨责任。建立加强农村基层社会治安综合治理责任委托的资质制度,提高加强农村基层社会治安综合治理责任委托受托部门和人员综合素质。加强农村基层社会治安综合治理责任委托受托单位应向政府法制机构申领农村基层社会治安综合治理主体资格证,并由政府统一公告。同时,加强法制培训和职业道德监察,提高农村基层社会治安综合治理责任委托受托单位及其人员的综合素质,同时,对于缺乏必要的法律素养、职业道德低下的农村基层社会治安综合治理责任委托受托人员,坚决予以清理。

(二)科学分解农村基层社会综合治理主体责任

政府应当高度重视加强农村基层社会治安综合治理主体责任分解工作,要通过法律法规、规章制度等规范性文件的形式,将加强农村基层社会治安综合治理主体责任逐项分解到各部门和机构。政府要制定加强农村基层社会治安综合治理主体责任分工方案,逐项分解,使职能部门和机构人员真正做到加强农村基层社会治安综合治理管人与管事相结合、抓业务与抓责任建设相结合,实现责任规范与加强农村基层社会治安综合治理工作同部署、同落实。政府要重视加强农村基层社会治安综合治理责任谋划,科学制定加强农村基层社会治安综合治理主体责任分解方案。抓好加强农村基层社会治安综合治理主体责任分解,明确加强农村基层社会治安综合治理主体责任分工,是落实加强农村基层社会治安综合治理主体责任制的首要环节,也是进行加强农村基层社会治安综合治理责任考核和加强农村基层社会治安综合治理责任追究的基础。把政府加强农村基层社会治安综合治理主体责任和工作任务分解到各部门和机构,明确牵头单位和参与单位,既能充分发挥政府在落实加强农村基层社会治安综合治理主体责任制中的组织协调和监督检查作用,又能强化各部门和机构在落实加强农村基层社会治安综合治理主体责任制工作中的主体作用,有力推动和促进加强农村基层社会治安综合治理主体责任制的贯彻落实,在实践中取得较好成效。为进一步提高加强农村基层社会治安综合治理主体责任分解工作的针对性和实效性,政府要坚持与时俱进,不断创新加强农村基层社会治安综合治理主体责任分解工作的思路和办法。

第一,科学分解加强农村基层社会治安综合治理主体责任要明确职责,科学分工。政府现有的加强农村基层社会治安综合治理责任制度要整合完善,去粗取精,使制度更加合理,制定制度的过程要广泛征求意见和建议,充分发扬民主,使制度能够平衡各部门和机构的责任,更容易被接受。如国家援助是在传统社会保障之外,为承担政府加强农村基层社会治安综合治理责任的一种新型制度性财政安排。同时,要进一步明确各部门和机构职责,使原来可能出现的无人管理、多头管理的农村基层社会治安综合治理工作变为有人管理、明确管理,明确责任分工,避免职能交叉。统筹兼顾,科学分工,根据加强农村基层社会治安综合治理主体责任情况适当调整工作职责。

第二,科学分解加强农村基层社会治安综合治理主体责任要细化职责,层层分解。“中国的社会问题在很多时候是因为制度安排本身不合理或地方政府干预过度引起的。”[2]结合政府的加强农村基层社会治安综合治理工作实际,将加强农村基层社会治安综合治理主体责任予以细化,融入部门和机构的农村基层社会治安综合治理岗位责任制中,使岗位责任制能够体现加强农村基层社会治安综合治理主体责任的总体工作目标和部门的工作要求,进一步细化职责分解,实现“分级管理、分级负责”。通过完善责任制度建设,将职权和责任层层分解到加强农村基层社会治安综合治理人员,实现权利与义务的统一,进一步明确加强农村基层社会治安综合治理人员的职能和责任,以此作为责任考核和责任追究的依据,没有完成责任的人员,分级进行责任追究,从而真正实现“任务到庭、量化到人”。

(三)建立加强农村基层社会综合治理责任宣示机制

政府的加强农村基层社会治安综合治理责任掌握在政府手中,必须对外进行宣示和公告,这些信息如果被封锁在政府机关内部,社会很难得到和利用,很难对政府加强农村基层社会治安综合治理责任的落实进行监督和问责。“信息是最根本的资源,各级政府的一切行动都是根据掌握的信息来决定的。”[3]从政府运行的角度来看,政府的责任信息本身是一种稀缺资源,这种责任信息需要自由流动与传播,对于监督政府的有效运行有着直接的影响,没有政府责任信息的宣示和公开,监督政府的农村基层社会治安综合治理工作几乎寸步难行。目前政府的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制主要是通过制度化渠道,而且既有的这些制度化渠道过于简单和笼统,难以正确全面的让全社会了解政府的加强农村基层社会治安综合治理责任。建立政府的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制作用重大,是一项基础性工程,应注意一下几个方面:第一,政府的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制要能有效反映政府加强农村基层社会治安综合治理责任的委托、分配和分解情况。政府现有的关于加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制中缺少系统性的关于加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的规定和指引。政府依照规定宣示政府责任,并对农村基层进行有效治理,但由于缺乏完善的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制,社会无法全面地知道政府部门的履职情况和责任的落实情况,这给对政府加强农村基层社会治安综合治理主体责任监督带来难度,这大大降低了加强农村基层社会治安综合治理责任落实的效率和质量。“无论从行政法上的行政公开原则的角度看,还是从政府和全社会希望达到的积极防治突发事件、保持社会稳定、维系政府信用、防治经济下滑等目标来看,政府都有义务做到充分公开。”[4]第二,政府的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制要具有权威性,宣示的内容和形式要有较强的规范性。由于受现有农村基层社会治安综合治理责任体制的制约,加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制仍然是在政府的“内部”发挥作用,缺乏广泛的公开性,能否宣示,宣示什么,怎样宣示,何时宣示,基本上受政府主观左右。政府从现实出发,或考虑到社会稳定,对于向社会公众提供的政府加强农村基层社会治安综合治理责任不一定全面,由此社会难于发挥监督政府加强农村基层社会治安综合治理履职的作用。因此建立系统的、规范的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制是当务之急。第三,政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制的建立要完善农村基层社会治安综合治理的法律法规体系,健全宣示的制度机制。政府权力的行使来源于公民的授权和同意,因此应当“把公众的呼声当做第一信号,把公众的需要当做第一选择,把公众的利益当做第一考虑,把公众的满意当做第一标准。”[5]构建科学的农村基层社会治安综合治理责任宣示机制的法律制度,即组成不同层面遥相呼应的法规体系。完善农村基层社会治安综合治理责任宣示机制,对加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的具体内容、运行程序进行细化,制定刚性的规范化条款,用来具体指导具体的加强农村基层社会治安综合治理责任宣示实务。同时,要明确政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制的法定程序,明确加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的法律性质及运行机制,明确加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的监督、救济以及违反法规应承担的相应责任。第四,政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制的建立要细化宣示的程序和准则,加强规范化管理。进一步完善政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示程序,全面实行透明化,多种方式相结合,在一定层次、一定范围内逐渐实现政府加强农村基层社会治安综合治理责任公开透明。细化政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示准则。对政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的程序、具体内容等进一步细化,逐步规范政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的形式、内容和程序,建立适合于农村基层社会治安综合治理需要的政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示制度;使政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示程序化,把那些必须公开的责任内容等重大事项等写入准则中。第五,政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制的建立要完善农村基层社会治安综合治理责任宣示信息的反馈机制,加强社会舆论监督。对政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示内容提供必要的注解。社会公众不是专业人士,应尽量提供通俗易懂的政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示内容。设立信息反馈渠道,及时收集政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的反馈信息。可以通过拓宽政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示的信息来源渠道,运用多种媒体,多层次、多平台的综合方式来实现。第六,政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示机制的建立要加强责任追究制度,突出政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示效果。提高人们对政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示制度意义的认识。政府加强农村基层社会治安综合治理责任宣示是保障政府有关部门是否有效履行责任、为监督和制约提供信息支持。当农村基层社会治安综合治理责任宣示机制有效运行时,能显著加强政府对农村基层社会治安综合治理工作的制约和监督。

二、创新农村基层社会综合治理责任管理机制

(一)大力加强农村基层社会综合治理责任认定

政府的加强农村基层社会治安综合治理工作必须明确自己的责任,必须科学合理的划定和分配政府的责任,只有这样才能让政府找到自己的正确位置,科学的实现基层社会治理。科学的加强农村基层社会治安综合治理除了在基层社会治理中重视科学的治理方法之外,更应将科学的农村基层社会治安综合治理的理念和规则贯穿于政府加强农村基层社会治安综合治理的全过程,遵循科学的规律和选择科学的方法,其中,最重要的基础就是科学的认定农村基层社会治安综合治理中政府的责任,这样才能有效规范政府的加强农村基层社会治安综合治理行为,防止加强农村基层社会治安综合治理权力的滥用,防止加强农村基层社会治安综合治理行为的恣意。

第一,科学的加强农村基层社会治安综合治理责任认定就要科学的根据基层社会行为的不同种类和性质明确政府责任的具体内容,构筑一个集中统一的加强农村基层社会治安综合治理责任认定体系。运用科学的方法和原则来认定政府的加强农村基层社会治安综合治理责任,可以发现,基层社会治安综合治理需要非常专业化的政府专项加强农村基层社会治安综合治理,从而构成专项性政府加强农村基层社会治安综合治理责任,进而构成综合性的政府加强农村基层社会治安综合治理责任。而政府综合性的加强农村基层社会治安综合治理责任及其落实在加强农村基层社会治安综合治理体制中具有最突出的位置和作用,构成政府加强农村基层社会治安综合治理职能的主体和核心。专项性政府加强农村基层社会治安综合治理责任及其落实在具体过程中具有不可替代的特殊作用,但在总体上却只构成综合性的政府加强农村基层社会治安综合治理责任的一部分。正是这样基于对政府加强农村基层社会治安综合治理责任科学的认定,无论是综合性还是专项性政府加强农村基层社会治安综合治理责任,都要求政府必须构筑完整的加强农村基层社会治安综合治理责任体系,政府加强农村基层社会治安综合治理责任综合与专项的对应融合,对两者不能有丝毫忽略或偏废。所以,对政府加强农村基层社会治安综合治理的具体事务和管理对象进行准确的研判,是政府正确加强农村基层社会治安综合治理的基础,同时要科学分析具体情况,及时发觉政府在加强农村基层社会治安综合治理中的空档、缺陷和不足,以及时修补和完善政府的农村基层社会治安综合治理责任内容,在这个基础上,建构一套完善、规范和合理的政府加强农村基层社会治安综合治理责任体系是非常具有理论和实践意义的。

第二,科学的加强农村基层社会治安综合治理责任认定就要科学认定上下级政府在加强农村基层社会治安综合治理处置中的责任。明确纵向政府在加强农村基层社会治安综合治理中的责任,既要强调上级政府的领导责任,又要突出下级政府在加强农村基层社会治安综合治理中的责任自主性和履职积极性,将责任在纵向间合理分配,各司其职,各负其责。强调下级政府的责任自主性和履职积极性是为了强调下级政府解决基层社会问题的职责,更好的承担自己的责任,只有这样才能科学的、明确的划清政府责任,改变下级政府在基层社会治安综合治理中习惯于“请示汇报、接受指示”且为此承担不应承担责任的状况,改变下级政府“等、靠、要”的加强农村基层社会治安综合治理作风,真正提高政府实现基层治理的能力,更有效地实现基层的有序治理。

第三,科学的加强农村基层社会治安综合治理责任认定就要明确政府的责任,建立责任风险的防范和管理机制。科学全面清理政府部门之间的责任交叉问题,根据加强农村基层社会治安综合治理对象和加强农村基层社会治安综合治理活动的特征,落实主管的责任单位,理顺多个部门共同主管的责任分工,使各个责任环节责任清晰。以此为基础,建立政府责任风险的防范和管理机制,以责任风险的管理机制来督促政府积极发挥职能,发挥政府加强农村基层社会治安综合治理的体制优势,建立责任风险共担机制,将政府责任风险科学的分解。

(二)努力加强农村基层社会综合治理责任落实

政府加强农村基层社会治安综合治理责任的分解和认定是有效实现基层治理的前提,而抓好加强农村基层社会治安综合治理责任落实就是关键。政府的作用发挥得好不好,关键看政府责任落实情况。政府加强农村基层社会治安综合治理责任落实不好,政府责任的分解和认定就会失去意义,加强农村基层社会治安综合治理工作也不能取得预期的效果。抓好加强农村基层社会治安综合治理责任落实,就是要做到各司其职、各负其责。

第一,抓好加强农村基层社会治安综合治理责任落实落实对于自身在加强农村基层社会治安综合治理中的责任和职责,政府必须明确认知。以认知责任为基础,构建一套科学有效的政府加强农村基层社会治安综合治理责任实施机制和落实制度。使得政府的加强农村基层社会治安综合治理工作责任和农村基层社会治安综合治理岗位责任都有细化的内容,使得政府的具体机构和工作人都有应该承担的责任,使得政府责任实施有具体的工作方案和计划步骤,每一项应急工作都有明确的时间要求、工作要求和具体的保证措施,责任在人人之间合理分配,责任在事事之间科学配置,让承担农村基层社会治安综合治理责任的部门和个人都能感觉到责任落实带来的压力和紧张。

第二,抓好加强农村基层社会治安综合治理责任落实要求政府系统厘清、大力整合现有的政府加强农村基层社会治安综合治理体制,形成一个保障责任实施的农村基层社会治安综合治理体制。加强农村基层社会治安综合治理体制是政府行政管理体制的重要组成部分,学界主流观点认为,“行政管理体制是政府的机构设置、职能配置以及与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称。”[6]首先,正确认识加强农村基层社会治安综合治理责任的具体情况,包括属性、范畴、地位;精确掌握农村基层社会治安综合治理责任的具体内容,包括特征、原理、标准和规则;准确了解农村基层社会治安综合治理责任的具体措施,包括目的、方法、路径、条件和方向。在这三者基础之上,科学制定出一个理性合法、特色鲜明的加强农村基层社会治安综合治理责任体系。如此才可以实现政府加强农村基层社会治安综合治理责任的科学界定和政府加强农村基层社会治安综合治理职能的科学设置,才可能构建健全完善的政府加强农村基层社会治安综合治理责任体制。其次,合理规划、科学调整、有效组合和合适集中政府分散的加强农村基层社会治安综合治理职能,加强政府的农村基层社会治安综合治理职责,构建一套健全完善的加强农村基层社会治安综合治理体制。以国家行政管理体制改革为契机,将原有分散运行和独立存在的政府各部门加强农村基层社会治安综合治理职能有效整合在一起,形成既不重复、又无缺漏、高效统一、运行有效的政府加强农村基层社会治安综合治理体系,保障政府责任的全面落实。再次,对农村基层社会治安综合治理环节、流程和制度适时健全和完善,建立一套科学完善的政府加强农村基层社会治安综合治理程序规则和制度体系。使政府加强农村基层社会治安综合治理程序规则和制度体系与政府加强农村基层社会治安综合治理体系互相配合、相互协作,以此构筑国家完备的加强农村基层社会治安综合治理职能体制。换句话说,这个过程的目标就是把政府分散繁多的加强农村基层社会治安综合治理职能通过科学的方法予以整理融合,以使得整个加强农村基层社会治安综合治理职能体系变得更加科学高效,保障政府责任落实到位。

第三,抓好农村基层社会治安综合治理责任落实要求政府建成一个保障政府加强农村基层社会治安综合治理责任落实的组织体系。落实加强农村基层社会治安综合治理责任应该立足于政府整体的工作任务,不能独立的运行,要与政府整体的管理工作结合和同步起来,以形成科学的政府加强农村基层社会治安综合治理体制,其中,强化政府的农村基层社会治安综合治理组织体系的正规化建设,合理调整乃至重构加强农村基层社会治安综合治理机构体系。加强农村基层社会治安综合治理机构体系既要能够体现政府组织机构设置的基本原则,又能保证政府实现加强农村基层社会治安综合治理目标。使政府的加强农村基层社会治安综合治理机构与实际工作中加强农村基层社会治安综合治理的具体分类结合起来,既有综合性,又体现专业性,这是实现政府加强农村基层社会治安综合治理的组织保障,是落实政府加强农村基层社会治安综合治理责任的必然选择,是实现政府加强农村基层社会治安综合治理体制科学化和规范化的前提基础。对国家来说,应当在中央层面建立一个权威较高、权力较大的加强农村基层社会治安综合治理机构,统一全国的加强农村基层社会治安综合治理工作,将政府的加强农村基层社会治安综合治理责任落到实处,在农村基层社会治安综合治理过程中,发挥其强有力的领导功能、组织功能和指挥、协调、统一作用。当然,与国家统一性的加强农村基层社会治安综合治理机构相适应,地方政府在辖区范围内同样要设置职责对应的地方加强农村基层社会治安综合治理机构,对本地区的农村基层社会治安综合治理实施统一性的管理,以此形成本地区的加强农村基层社会治安综合治理的责任权威和权力核心,对本地区的加强农村基层社会治安综合治理实施有效科学指挥和领导,既进行综合性的统筹全局,又开展具体性的管理行为。可以保证在农村基层社会治安综合治理中,政府有一个常设性的加强农村基层社会治安综合治理机构去应对和管理,保证政府承担加强农村基层社会治安综合治理责任,既符合农村基层社会治安综合治理的现实需要,又切合了加强农村基层社会治安综合治理的工作要求。

(三)严格加强农村基层社会综合治理责任监督

孟德斯鸠有句名言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易思维一条经验……要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”[7]“无限制的权力必然导致政府腐败,必然摧毁人民的自由和权利。”[8]实行严格的加强农村基层社会治安综合治理责任制度,切实履行各自的职责,保证政府在加强农村基层社会治安综合治理工作中积极作为、正确履职,必须要有健全且严格的政府加强农村基层社会治安综合治理责任监督机制。如果在加强农村基层社会治安综合治理中发生了重大问题,造成了严重损失,对因违反决策程序给国家和人民群众利益造成重大损失的,必须要有健全的责任监督机制来落实。基层社会问题的出现对政府的挑战中最关键的挑战是对政府责任心的挑战,一些政府机关和人员责任意识淡薄,不严格履行自己的责任,导致农村基层社会治安综合治理效果不佳。因此,政府加强农村基层社会治安综合治理责任监督、建立加强农村基层社会治安综合治理的责任监督机制就是确保农村基层社会治安综合治理正确进行的基本保障,是建立责任政府的根本基础。

第一,严格加强农村基层社会治安综合治理责任监督要准确判明和正确认知政府在农村基层社会治安综合治理中的每一项责任,同时有具体的制度保障政府的责任能够具体化到每一个政府机构和每一个工作人员身上。政府依据自身对基层社会的具体情况以及现实情形的科学分析,制定出切实可行的加强农村基层社会治安综合治理方案,在方案中对政府责任进行细化和分解,通过方案规范的方式把政府责任分配到每一个机构和工作人员身上。在实际工作中,根据基层社会不断变化带来的新情况,政府又及时调整管理策略,及时加强农村基层社会治安综合治理,保证政府责任能够跟踪变化。民众的意见可以通过合理渠道反映到政府,以及时调整政府的加强农村基层社会治安综合治理责任体系。不仅政府主要责任人的责任得到明确和规范,而且对于负有监督责任的人也要有明确的责任;不仅能追究得到加强农村基层社会治安综合治理的主要负责人,也要能追究得到政府监督失职的部门或人员。

第二,严格加强农村基层社会治安综合治理责任监督要加强和健全责任监督和检查机制,加强对农村基层社会治安综合治理履责的监督和检查,以确保其落实到位。政府自觉是政府正确履职的基本方式,还需要在体制内通过构筑监督制度来保障政府正确履行自身的责任。按照政府机构运行的原理,政府的加强农村基层社会治安综合治理责任监督机制通常包括内部监督机制和外部监督机制两类。在我国行政管理的体制结构中,内部监督制度主要是指政府内部上级对下级的监督和下级对上级的监督。在内部监督中,既要以加强农村基层社会治安综合治理责任委托为基础,突出上级政府对下级政府的责任监督,以规范和约束下级政府的农村基层社会治安综合治理行为,保证政府责任从上至下合理运行。同时,要加强下级政府对上级政府农村基层社会治安综合治理决策和方案正确与否的监督,保证政府加强农村基层社会治安综合治理责任在纵向内部的分配科学。还要加强以民主授权为基础原理的人大、政协、民众以及社会舆论对政府加强农村基层社会治安综合治理责任的外部监督,通过赋予各监督主体制度化的监督渠道,使政府和民众在加强农村基层社会治安综合治理领域能够实现互通,让政府机构能实际掌握民众在农村基层社会治安综合治理中的实际需求。在外部监督体制中,人大机关对政府加强农村基层社会治安综合治理责任的监督“既是一种制约,也是支持,它可以使政府的工作以人民代表大会作依靠,获得强有力的支持;又可以把政府的工作置于人民代表大会的有效监督之下,尽可能避免失误。”[9]对于政府应急管理责任监督体制来说,内部监督与外部监督相互统一、合理配合,可以形成体制完善、结构有序、运行科学、程序规范、制约有力的政府应急管理责任体制,可以最大化的规范应急管理行为,落实政府应急管理责任。

第三,严格加强农村基层社会治安综合治理责任监督要完善监督法律和健全监督机构,加强法制监督。法制监督应贯穿于加强农村基层社会治安综合治理责任委托和加强农村基层社会治安综合治理权力运行的始终。具体而言,首先是对政府加强农村基层社会治安综合治理责任委托的合法性和适当性进行审查。对于违法、不合理的政府加强农村基层社会治安综合治理责任委托,予以撤销或者变更。其次是对政府加强农村基层社会治安综合治理责任委托实施过程进行监督,对政府责任委托下的农村基层社会治安综合治理运行进行监督,并将农村基层社会治安综合治理行为运行情况作为政府加强农村基层社会治安综合治理责任考核的重要依据。再次是建立政府加强农村基层社会治安综合治理的质量定期评估制度。对于效率低下、屡屡引发社会矛盾、群众反应强烈、违反政府加强农村基层社会治安综合治理初衷的事项,予以废止或变更。最后是加强对承担政府农村基层社会治安综合治理责任的机构和人员的培训、教育、指导,提高其履行加强农村基层社会治安综合治理责任的素质和能力。“在法律的统治地位已牢固确立的地方,法律将力求避免部分青红皂白,毫无秩序的变化,并力求用连续性和恒久性方面的某些保障措施去保护现行的社会制度。”[10]

第四,严格加强农村基层社会治安综合治理责任监督要强化和突出民主性和科学性在政府加强农村基层社会治安综合治理行为中的地位。政府的加强农村基层社会治安综合治理直接关系到基层社会的稳定和民众生活的和谐,关系到国家、社会和民众的直接利益。因此,应当强化政府加强农村基层社会治安综合治理中的民主程度和科学程度,实现政府加强农村基层社会治安综合治理的民主化、科学化和规范化,充分发挥民众在政府加强农村基层社会治安综合治理中的积极作用,通过政府责任机制建设来健全政府加强农村基层社会治安综合治理的决策民主机制、构建政府加强农村基层社会治安综合治理信息的公开透明机制和建立政府加强农村基层社会治安综合治理责任的追究机制,保证政府在加强农村基层社会治安综合治理中是“使用少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗”。[11]

(四)健全农村基层社会综合治理责任分担机制

农村基层经济社会发展的不确定性,客观上要求政府在加强农村基层社会治安综合治理过程中必须构建相应的农村基层社会治安综合治理责任分担机制,提高政府加强农村基层社会治安综合治理能力。健全政府加强农村基层社会治安综合治理责任分担机制,不仅仅是扩大政府加强农村基层社会治安综合治理责任的覆盖面,实质上是开发利用了宽范围的政府资源,大大增加了政府加强农村基层社会治安综合治理职能的有效运行,给政府实现对农村基层社会治安综合治理的有效加强添加了新的生机和活力。

第一,健全加强农村基层社会治安综合治理责任分担机制要实现政府加强农村基层社会治安综合治理责任的统筹安排和重点均衡。“在中央与地方的权力责任尚未完全理清的情况下,这种制度设计可能导致上级有关部门和领导忙于信息报送,同时地方出于对严厉问责的担心而可能选择迟报、漏报、瞒报。”[12]统筹安排政府加强农村基层社会治安综合治理责任的分配需要正确认识政府的加强农村基层社会治安综合治理责任,科学合理和均衡配置责任比例,上级和下级政府在加强农村基层社会治安综合治理上要共担责任,实行严格的分配办法,主要考虑农村基层的具体情况和地方政府的加强农村基层社会治安综合治理职责及能力,同时综合考虑具体情况、政府承受能力等因素。政府部门和人员分担政府的加强农村基层社会治安综合治理责任,形成加强农村基层社会治安综合治理合力,避免了政府加强农村基层社会治安综合治理职责分散的状况,确保政府加强农村基层社会治安综合治理权力的合理行使和运行的有效运行。

第二,健全加强农村基层社会治安综合治理责任分担机制要科学转换政府职能,把由政府直接承担的加强农村基层社会治安综合治理责任分担给政府内的部门机构和部分政府外的社会组织,其动机和目标就是打破加强农村基层社会治安综合治理政府责任的唯一性、简单性,打破政府加强农村基层社会治安综合治理责任的体制格局,逐步实现加强农村基层社会治安综合治理责任的多元化。科学转换政府职能就是要突出这么一个责任理念:政府是专门的加强农村基层社会治安综合治理机构和承担加强农村基层社会治安综合治理责任,但却不是唯一机构和唯一承担加强农村基层社会治安综合治理责任。政府应当设立的专业化部门来提供有效的、高质量的加强农村基层社会治安综合治理服务,在政府与政府部门间实现责任分担,这样可以激发政府专业部门的创造性潜力和建设能量。“从维持政治程序合法性视角看,面对伴随改革开放而至的复杂制度创新与不确定的制度实施效能,中央政府理性选择是让地方政府成为制度创新和实施主体,同时也是制度失效的责任主体,将自己置于观察者、评判者和校正者角色,以期避免利益受损群体进行自下而上的体制反思与整体性否定的可能。”[13]政府虽然随加强农村基层社会治安综合治理职能的部分转移,也转移了加强农村基层社会治安综合治理事务的责任,但绝不是放弃了责任。政府依然承担着加强农村基层社会治安综合治理的政治责任。政府的加强农村基层社会治安综合治理职能实行专业化管理,科学分担政府加强农村基层社会治安综合治理责任,既可以保障政府部门的专业化加强农村基层社会治安综合治理活动的开展,又能帮助政府松绑和解脱,更能够科学明确加强农村基层社会治安综合治理的责任定位,降低加强农村基层社会治安综合治理的成本。

第三,健全加强农村基层社会治安综合治理责任分担机制要加强农村基层社会治安综合治理的民主参与,处理好政府机关与民间组织的责任关系。“从社会发展趋势来看,在政府指导下,推动专门社会工作机构成长,充分利用社会资源,以相应的社会工作组织为主体向全体社会成员提供职业化的社会矛盾处理服务是比较理想的发展方向。”[14]有效地发挥社会组织和企业的作用,对这些组织的活动进行相应的调整,使其和政府部门互为一体,有组织、有秩序地参与到加强农村基层社会治安综合治理之中,实现加强农村基层社会治安综合治理主体的多样性和加强农村基层社会治安综合治理调整的广泛性,可以实现政府加强农村基层社会治安综合治理责任的分担。

第四,健全加强农村基层社会治安综合治理责任分担机制要实现政府加强农村基层社会治安综合治理职能的分享与网络化。哈耶克曾指出:“欲使责任有效,责任必须是明确且有限度。”[15]“就现状来看,中国政府出于无限责任与有限能力的冲突中,这尤其体现在地方政府层面。由于计划体制的残存以及责任分担机制的缺失,各级政府承担着大量的责任,远远超出了它们的能力。更重要的是,在某些责任追究上采取‘一把手'责任制,用职务调动和升迁作为检验责任的基本机制,使得政治责任无限扩大,并妨碍了政府法律责任的履行。”[16]促进中央政府向地方政府的责任分担,形成中央政府和地方政府之间纵向共同分担责任的体制。为了直接应对加强农村基层社会治安综合治理的问题,政府加强农村基层社会治安综合治理必须由本地适当的政府主体来进行。即使由中央作出有关加强农村基层社会治安综合治理的决定,其具体的加强农村基层社会治安综合治理行为也只能根据不同的场合而进行随机应变。在这种意义上,广泛的权力分担和责任分担便成为必要。但是,地方政府所能够利用的加强农村基层社会治安综合治理的资源量是有限的,因此,从外部持续地供给必要的资源便成为必要,这是健全加强农村基层社会治安综合治理责任分担机制的基础。同时,推动政府横向权能的分享与网络化,在中央政府和地方政府之间的连带和协力的基础上,追求政府之间和政府部门之间的连带和协作,这是政府加强农村基层社会治安综合治理责任横向分担的关键内容。

三、创新农村基层社会综合治理责任追究机制

(一)合理推进农村基层社会综合治理责任考核

以农村基层社会治安综合治理责任考核为形式的加强农村基层社会治安综合治理责任监督不只是限制和规范政府的加强农村基层社会治安综合治理行为,更重要的是政府加强农村基层社会治安综合治理责任考核具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,通过加强农村基层社会治安综合治理责任考核,可以达到改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制的目的,是当今许多国家加强体制优化、落实政府责任、改进治理行为、提高治理效能、改善治理形象的一个行之有效的工具,合理推进农村基层社会治安综合治理责任考核意义重要。“透明和负责的政治过程,使民众能够有效地监管和制约政府机构,使政府发挥其应尽的职责,避免其超越责任范围、法律界限。”[17]群众的意见应当是对政府责任考核的最重要指标,群众才能真正的发现问题和解决问题,推进政府加强农村基层社会治安综合治理责任考核主体的多元化,充分发挥考核的监督作用。

(二)探索农村基层社会综合治理责任第三方评价

加强农村基层社会治安综合治理责任评价是评判政府农村基层社会治安综合治理责任落实情况的关键环节,而农村基层社会治安综合治理责任的第三方评价是一种重要的形式,是一种必要而有效的外部制约机制,可以弥补传统政府农村基层社会治安综合治理责任评价的不足。这种评估形式不同于传统的政府机关的自我考评,在现实中能够有效克服政府部门既当运动员,又当裁判员引发的考评不公,对促进政府部门的加强农村基层社会治安综合治理工作转变,促进地方经济社会发展可以发挥不可替代的重要作用。加强农村基层社会治安综合治理责任第三方评价是对政府加强农村基层社会治安综合治理责任考核与评价的一种制度创新,加强农村基层社会治安综合治理责任第三方评价具备适用理性、独立性、专业性、权威性等特征鲜明,评价结果公正、客观,当然在现实中实施加强农村基层社会治安综合治理责任第三方评价有一些制约因素存在。探索政府加强农村基层社会治安综合治理责任第三方评价机制,建立一套完善科学的政府加强农村基层社会治安综合治理责任考评体系,是监督和激励政府在加强农村基层社会治安综合治理中正确履职的有效方法。

(三)健全农村基层社会综合治理责任追究和惩处机制

健全政府治理责任追究和惩处机制是政府从权利政府向常态型的责任政府转变的一个重要体现,就是要对不能履行社会治安综合治理责任、不负治理责任的政府部门和人员追究责任,使其承担相应的政治责任、经济责任、行政责任、道德责任等,没有农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处,就没有责任约束和监督,政府综合治理责任就流于形式,最终谁也不负责任。实践表明,不管是何种形式的责任制,无论它定得多好,离开了责任追究和惩处就等于失去了生命。健全政府社会治安综合治理责任追究和惩处机制是为了解决政府治理责任不落实的问题,也是建立责任政府的必然要求和具体体现。健全政府治理责任追究和惩处机制是对政府农村基层社会治安综合治理行为造成不良后果的一种追查和制裁,是对政府社会治安综合治理责任的一种监督和约束机制,是提高加强农村基层社会治安综合治理工作科学化、民主化,保证基层社会治安综合治理质量的必要手段。

健全治理责任追究和惩处机制需要培养加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处的责任意识,营造良好的环境氛围。正如美国学者罗森布鲁姆所言:“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时,没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果。”[18]要实现政府加强农村基层社会治安综合治理的科学化和民主化,对造成失误的农村基层社会治安综合治理部门和人员要责任追究和惩处,要制定具有可操作性的政策,树立有权必有责、权责一致、有过错必然要受到制裁的责任意识,通过建立正式的加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处规则来加以强化。

健全治理责任追究和惩处机制需要构建多层次的农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处机制。把加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处具体落实到部门和人员,对加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处不能一概而论。总的来看,可以从多个方面对加强农村基层社会治安综合治理进行责任追究,各种责任追究和惩处类型既可单独适用,也可合并使用,视具体情况而定。通过对政府加强农村基层社会治安综合治理的责任追究,还有助于实现政府加强农村基层社会治安综合治理的科学化与民主化,要想让政府部门和人员实现农村基层社会治安综合治理的民主化与科学化,就必须依靠政府的农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处机制建设。

健全治理责任追究和惩处机制需要完善责任追究的法律机制,制度化、法制化是规范加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处的基础。通过制度建设建立、健全责任制。只有“从上到下建立岗位责任制。这样,工作才能有秩序、有效率,才能职责分清,赏罚分明,不致拖延推诿,互相妨碍”[19]。与政府推进基层社会治安治理“权力、义务和责任没有做到常态化和规范化”,[20]是导致农村基层社会治安综合治理责任追究较难的一种重要原因。只有完善了领导决策失误责任追究的法律机制,才能从根本上改变现行法律对加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处不力的现状,真正建立起一套与民主法制相适应的加强农村基层社会治安综合治理责任追究和惩处机制,实现权责统一。

(四)完善农村基层社会综合治理责任免除机制

政府综合治理责任的免除是指政府的治安综合治理行为虽然造成不好的影响或者没有取得预期的成效,应当受到法律对政府综合治理责任的追究和惩处,承担一定的责任,但因政府的综合治理行为符合法律规定的免责条件,故此不再追究政府治安综合治理的责任。从加强农村基层社会治安综合治理处置的紧迫性来看,确立相应的责任机制和免责标准是必不可少的。众所周知,基层社会治安综合治理中的行为和活动,往往涉及到人的重要价值,且有严格的时间制约,因而被置于强烈的紧张状态。在强烈的紧张状态,人们的注意力容易被缩小到特定的侧面,有可能妨碍政府部门或者人员作出确切判断。因此,对加强综合治理中的责任机制建设,应该和平常的责任机制有不同,尤其应该设定有关免责的标准,消除有关政府部门和人员的顾虑,以免其顾虑重重而贻误综合治理处置的良机。完善政府治理责任的免除机制必须加强免除的法律机制建设,突出政府治理责任的法定性。政府合治理责任的免除是政府责任管理机制中不可或缺的重要组成部分,政府加强农村基层社会治安综合治理责任的免除不是对政府加强农村基层社会治安综合治理违法或失误行为的放纵,责任的免除不应当影响到政府加强农村基层社会治安综合治理责任的权威性和信誉度,而要达到这一目的,必须以法律的形式严格规范责任免除的条件、情形和程序,以避免责任免除的恣意带来对政府责任权威的否定。

结语

通过规范、统一政府的农村基层社会治安综合治理责任和职能,建立政府加强农村基层社会治安综合治理责任正确运行的常态机制,不仅能确立政府加强农村基层社会治安综合治理工作的权威性和信誉度,更能有效解决长期存在的因农村基层社会治安综合治理责任主体不明确而出现的一些问题,实现政府对基层社会风险的预防、矛盾的解决和秩序的稳定的综合性、全方位的农村基层社会治安综合治理。

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Research on the Mode and Path of the Government Rresponsibility System of Rural Grassroots Governance

PENG Peng
(Hunan Provincial CPC Committee Party School，Changsha，Hunan，410006)

ln the new international and domestic situation，the responsibility of the government is a magic weapon to strengthen the comprehensive management of the rural grass-roots society and promote the modernization of the rural grass-roots social governance.ln the process to strengthen the comprehensive management of the rural grass-roots society and promote the modernization of the rural grass-roots social governance，the government should not fear to face the reality，and must have the courage to bear the responsibility of government.lt is a orderly development to promote comprehensive rural grass-roots social governance，and can realize the credibility of the government and improve the good image of the government. Strengthen the responsibility of the government to promote the modernization of the rural grass-roots social governance，it is the key to strengthen the comprehensive management of the rural grass-roots society and promote the modernization of the rural grass-roots social governance.

the rural grass-roots;social governance;the responsibility of the government

文献标识码:A 文章编号:2095-1140(2015)06-0018-13

(责任编辑:天下溪)

2015-06-23

2014年度国家社会科学基金青年项目“农村现代化进程中基层治理的模式转型与结构优化研究”(14CZZ028)

彭 澎(1981- ),男,湖南湘阴人,中共湖南省委党校法学教研部副教授,法学博士,主要从事法治与经济社会发展,国家权力运行与乡村基层社会治理研究。