全面依法治国背景下农村综合改革过程的法治思维方式

陈楚庭

(南华工商学院, 广东 广州 510507)

全面依法治国背景下农村综合改革过程的法治思维方式

陈楚庭

(南华工商学院, 广东 广州 510507)

当前我国正在进行的农业和农村综合改革,需要运用法律思维和法治方式来解决重大和复杂的农村社会经济问题。能否在农村形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治氛围,在很大程度上取决于法律思维方式能否深入人心,为此要在尊、学、守、用四个方面来培育法律思维方式。

农村综合改革;法律思维方式;尊;学;守;用

法律是治理之重器,法治是治国理政的基本方式。国家治理体系和治理能力的现代化标志就是法治方略,其核心就是运用法治思维和法治方式解决重大和复杂社会问题。

全面推进依法治国,基础在基层,重点在农村。没有农村的法治化,就不可能有整个中国的法治化。当前我国农村处在社会转型时期,正在进行的农业和农村综合改革,必然打破各主体之间原有的利益关系,引发新的纠纷和冲突。新形势下的社会矛盾呈献出复杂化和多发性特征,依法治国理念下的社会管理模式必须善于借法律的明示、预防、矫正的功能,将领导干部、基层干部和农民群众的行为纳入法律的规范和调整。

一、运用法治思维和法治方式解决农村综合改革过程中重大和复杂的农村社会经济问题

(一)运用法治思维和法治方式为当前农村综合改革做好顶层设计

党的十八大报告从战略和全局的高度,再次将解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。当前我国农村正在进行农村综合改革试点,这是我国全面深化改革的重要组成部门和突出环节。农村综合改革试点要严格按照中央的总体部署,不断完善国家的顶层设计,抓好地方试点实验,同时加强督查落实,及时进行总结,以确保改有所进和有所成,在更广范围激发农村经济社会发展的动力和活力。而改革所涉及的一项重要内容就是利益调整,为打破记得利益阶层的阻力就更需要法律制度的出台和制定,使农村的重大改革于法有据。为此,要在法律保障方面做好顶层设计,使农村生产力的解放和生产关系变革同时进行,保证生产关系要适应生产力的发展。当法律规则滞后于生产力的发展和生产关系的变革时,必须及时启动法治程序,对它们进行立、改、废、释,以更好地推进农村改革,杜绝改革过程中“以言代法”现象的发生,进而实现对农民权益的保护。

(二)运用法治思维和法治方式深化农业经营体制改革和构建新型农业经营体系

国家的现代化建设离不开农业现代化,而要想真正实现农业现代化就必须构建新型农业经营体系,这是首要问题,而构建过程中新型农业经营主体的培育就是关键。2014年国家出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,指出农业进行适度规模经营中的经营主体就以家庭农场、农民专业合作社、种养大户等为代表。十八届三中全会《决定》鼓励土地承包经营权通过公开市场向家庭农场、农民经济合作社、种养大户以及农业企业流转,发展形式多样的规模经营。为实现向集约化、规模化、专业化、社会化的现代农业转型,我国农村必须加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。要构建这种经营体系势必要完善现有的农村基本经营制度,特别是法律制度。目前我国现有的法律针对“专业大户”、“家庭农场”等新兴经营主体的民事主体地位没有明确规定,《土地承包经营法》也没有明确条文允许“土地承包经营权”向专业大户、家庭农场流转。为此,要对现有的法律进行修改,完善覆盖农村各类生产经营主体方面的法律法规,对不同新型经营主体地位的进行规范,允许他们参与土地承包经营权的流转。法律应为符合农村改革发展需要,发挥能够保障定纷止争的效能,为发展符合现代农业发展趋势和中国农业发展实情的改革保驾护航。

(三)运用法治思维和法治方式赋予农民更多财产权利,在法治框架内推动农村产权制度改革

农村产权制度改革是深化农村改革的重中之重,其现阶段主要涉及“三块地”问题—农地、宅基地、集体经营性建设用地。长期以来,农民的土地、宅基地等产权边界不清晰,产权强度被弱化,生产资料的潜力也不能充分发挥。我国目前的《土地管理法》、《农地承包法》、《担保法》都不允许农地和宅基地成为担保和抵押的客体;我国的《物权法》发生了一些变化,用用益物权来界定土地承包经营权和宅基地使用权,但仍然规定其不属于自物权,不是自物权自然就不能成为用来担保和抵押,仍属于不完整的物权。这些法律限制了农村土地的流转,严重影响了农民的财产性收入和生产积极性,经过多年的摸索,必须建立权属清晰、权责明确、流转流畅的农村产权制度成为解决“三块地”问题的共识。“在全面推进依法治国的背景下,必须加快相关法律的完善与修改工作,使之适应人民对法治福利的新需求和新期待,使之适应全面深化改革的新形势和新任务,农村社会生产力才能不断得到解放和发展。在法律修缮过程中让要素资本土地与技术、知识、劳动等保持活力,让农村存在的财富源泉充分涌流,采取措施有效保护农民的财产性权利,特别是土地财产权利,多渠道增加农民财产性收入,让广大农民分享改革与发展的红利。”[1]当前应该努力探索在“土地公有制(集体所有)性质不改变、18亿亩耕地红线不被突破、农民利益不被任意损害”三条底线的前提下,用法治思维和法治方式来完善以土地承包经营权为主导的新型财产权保护法律制度,完善赋予农民更多财产性权利的法律制度。

(四)运用法治思维和法治方式健全现代农村金融体系,在法治引领下加快农村金融综合改革

金融作为经济的“血脉”,在农村综合改革中起着举足轻重的作用,目前农村资金“失血”严重,亟需修改和完善现代化经营的法律制度,鼓励公共财政扶持,引导工商资本注入农民合作经济的领域,以发展普惠金融为目标,强化金融机构特别是国有或国有控股金融机构服务“三农”的职责,不断深化农村合作金融机构改革,着力培育发展村镇银行,壮大新型农村合作金融组织规模,深入推进本应承担国家县域信贷功能的国有商业银行的改革,推动中国农业银行、中国邮政银行以及各地农业发展银行等涉农金融机构服务“三农”的水平;尝试修改和制定农村合作金融发展管理办法,努力构建以法律为核心的现代农村金融制度。通过法律制度建章立制,明确责任和操作流程,加强政府的政策扶持,特别是在农业保险事业方面,加快改进农业保险政策,政策制定者应从粮食安全的战略角度来进行顶层设计,提高保额标准以防范风险,从而激励新型经营主体从事种植业的积极性,与此同时还应将特色优势农产品确定为保险机构的涉农新业务,加大对特色农业的保险奖补力度,支持发展多种形式的民间资本和互助合作保险项目,以解决新型经营主体的后顾之忧,着力增强他们抵御风险的能力。

二、法治思维方式是农村法治进程的决定性因素

思维方式是思维主体在社会实践活动的基础上借助于相对稳定的定型化思维样式来认识和把握对象本质的某种手段、途径和思路,并已较为固定的习惯的形式表现出来[2]。法律思维方式,是指按照法律的规定、法律的逻辑、法律的原理和法律的精神,来思考、观察、分析和解决问题的习惯与取向。法律思维方式的特征是讲法律,以法律为准绳;讲证据,以事实为依据;讲程序,以程序为线索;讲法理,以法理辨是非。

农村是法治建设相对薄弱的领域,如何在农村形成一种“办事守法、遇事依法、解决问题凭法、化解矛盾用法“的法治氛围?如何运用法治思维和法治方式解决农村综合改革中的重大和复杂社会问题?法国思想家卢梭说过:“一切之中最重要的一种法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里”。农村综合改革法治进程能否顺利推进,在很大程度上取决于法律思维方式能否深入人心。

(一)法治思维方式是既定法律规则至上思维

讲规矩、讲规则是法治思维方式的开始。法律的制定很重要,但法律中的规矩或规则是不是合理的(良法)更重要。良法制定之后,尊重并遵循良法办事是法治思维的必然前提。法治思维反映在处理法律事务中,就是强调既定法律规则为上的思维,其实质就是以现存的法律规则为依据,运用相应的法律术语来表达,按照法律逻辑开展分析、思考和判断。

(二)法治思维方式是正当法律程序优先思维

法律程序作为法律运作的一种机制,是构成法律适用结论妥当性的前提。法治思维要求重视法律程序,强调程序优先和程序正当。执法者要有程序优先和程序正当的意识,“一切难题总可以在正当程序中突破”。[3]任何法律争议或纠纷的解决,在程序上必须让争议各方平等地陈述和发表意见,如果做不到位,即使争议或纠纷本身是非对错清晰,处理的决定可能无效。比如,在《行政处罚法》中,“告知”和“听证”就是行政机关作出吊销许可证或者执照这种行政处罚决定前的正当和必要程序,行政机关在作出这种具体行政行为时必须告知当事人有权利要求举行听证,当事人行使权利要求听证的,行政机关不得拒绝,否则此行为就存在瑕疵。

(三)法治思维方式是缜密法律逻辑理性思维

衡量法律思维的标准是法理逻辑优先还是大众情理优先。法律思维是以事实为依据、以法律为准绳的理性思维活动,道德思维与法律思维不同,道德思维是一种以善恶为评价标准的思维活动。法律思维首先是服从法律规则及其法理逻辑,而不受情感因素左右。但这不等于说法律思维只重视法律逻辑而不讲情理,其要求是在法理逻辑下关注情理。在对待事实和证据的态度上,法律逻辑思维是“以事实为依据”、“以证据为根据”。如果既有的证据证明不了,就不能作进一步认定;如果证据取得途径不合法,或者证据在客观上已经灭失不复存在,按照法律逻辑就只能放弃对事实的认定。

三、法律思维方式与其他思维方式的冲突梳理

在多数情况下,按照法律思维思考与处理问题与按照道德思维、经济思维或政治思维思考与处理问题,会得出相同的结论,这就是我们所说的法律无外乎人情。即法律思维与其他思维方式的一致,原因在于我们的立法通常要考虑政治、经济、道德因素。在现实生活中法律思维方式与其他思维方式也有很多不一致的方面。

(一)不同的思维方式可以得出不同的结论

现实生活中人的思维方式通常可以分为法律思维、道德思维、经济思维和政治思维等。在一些具体情况下,按照法律思维方式思考与处理问题所得出的结论与按照道德思维、经济思维或政治思维方式思考与处理问题的结论会存在迥异,这就是法律思维方式与其他思维方式的冲突,原因就在于不同的法律方式对同一问题的评判标准是不一样的。政治思维的核心是把政治上的利弊权衡作为思维的中心,有人说学者考虑的是是非,政治家权衡的是利弊,可谓对政治思维的经典概括。经济思维的核心是把经济上的成本和收益的比较作为思维的中心,即以最小的投入获得最大的产出,比如一个企业家在决定是否要投资办厂时,他可能会考虑很多因素,但能否赚钱肯定是他考虑的最核心的因素,如果他不在乎成本和收益,不在乎是否赚钱,那他可能只是一个慈善家。道德思维把道德上的善恶评价作为思维的中心,其他因素都退居次要地位,比如拾金不昧,见义勇为是善的,见财起意,见死不救是恶的。法律思维把合法性作为思维的中心,违反法律的行为是坚决不应该允许的。综上所述,按照法律思维方式来思考和处理问题的时候,即使在政治方面再有利的行为、经济方面再奏效的行为、道德方面再高尚的行为,如果违反了法律规定,这种行为就不应当被允许存在。

(二)法律思维方式优位于其他思维方式

法律思维方式与其他思维方式发生冲突的案例在我们身边有很多。例如:现在市场上充斥了很多坑蒙拐骗、制假造假、盗版侵权等行为,这些行为都本小利大,符合经济思维,却都是违法的,这就是经济思维与法律思维在发生冲突。又如一个有恩于我的人向我借钱救命,我有钱但我却拒绝了,这在道德上被认为是忘恩负义,应当受到谴责,但在法律上我却享有拒绝与他们订立借款合同的权利。这就是道德思维与法律思维在发生矛盾。欠债是否必须还钱?我知道欠债还钱天经地义,这几乎是所有文明社会普遍通行的一项道德准则,法律也要求欠债还钱,但是法律上有诉讼时效的规定,如果债权人超过诉讼时效向法院起诉要求债务人还钱就不会得到法院的支持和保护。当法律思维方式与其他思维方式发生冲突时:应当坚持以合法性为前提,即法律思维方式优先,不能以其他思维方式代替法律思维方式这是法治社会的应有之义;在合法性允许的范围内还应尽可能考虑实现最大的经济利益、政治利益和道德利益。对此问题郑成良教授的观点精辟:“法治实现最直接的条件是必须存在一种与法治相适应的社会思想方式,即只有当人们能够自觉地而不是被动地、经常地而不是偶然地按照法治的理念来思考问题时,才会有与法治理念相一致的普遍的行为方式。”[4]

四、法律思维方式的培育途径

(一)尊法——树立法律信仰

法律信仰是社会公众对法的崇尚感、认同感和归属感,是现代法治精神的精神动力的。人类社会的文明进程,其实也是法律逐渐获得社会崇尚的进程,表现为人们有意识地选择和培育出法律信仰,最终建立了现代法治社会。社会公众对法律信仰的精神是法律得以推行、建立法治社会的前提。没有法律,人类社会就无法维系,而失去法律信仰,人类则无法支撑起法治社会的精神层面。

“法律必须被信仰,否则,它将形同虚设”,[5]“法律只有受到信任并且因而并不要求强制力的时候,才是有效的;依法统治者无须处处都依赖警察,总之,真正能阻止犯罪的乃是手法的传统,这种传统又根植于一种深切而热烈的信念之中。”[5]中国要建成法治社会,必须将法律作为全社会所信仰的对象,为此最重要的就是培养社会公众的法律情感,激发广大群众的法律认同的热情,并能长期保持这种热情,从而法治大厦的精神层面支撑提供永不枯竭的来源于社会公众内心的原动力。

“火车跑得快,全靠车头带”。领导干部要做尊法的模范和排头兵。领导干部要率先对宪法忠诚,对法律敬畏,对法治尊崇,思考和处理问题时不应该简单粗暴,要及时转化思维方式和行为方式,将“想问题、作决策、办事情”置于在法治之下,排除个人感情和个人关系网。党纪国法不能成为“摆设”,也不能成为“橡皮泥”和“稻草人”,违法乱纪的行为都要受到法律追究和制裁。当前,我国法治建设的困境,最为匮缺的是民众法律信仰的缺失。要培育民众对法律的依赖感,增强民众对法律价值的认同感,这是最重要的情感因素,情感认同有利于建设人人尊崇法律、全社会崇尚法治。

(二)学法——学习法律知识

法律存在的表现形式就是法律知识,法律知识是其重要载体和内容。学习和掌握基本的法律知识,是培养法律思维方式的必要条件和前提。法律知识既包括法律概念和法律程序,也包括法律条文的内容,还包括法律原理的知识。

领导干部头脑中所累积和存储的法律知识的多寡,是其法律思维方式是否存在的重要运行基础和物质保障,这就要求领导干部要自觉学习法律知识,并以所学法律知识约束规范自己的行为。领导干部首先要突出学习宪法,牢固树立党的领导、人民当家作者和依法治国有机统一的观念,权利与义务相统一的观念,带头遵循宪法精神。同时领导干部还要加强学习国家的基本法律,充分发挥法律在经济社会发展中的规范、引导、保障作用。

涉农职能部门的专业执法人员和基层干部要通过参加培训班和典型案例研讨的形式重点学习农村土地管理、承包合同、家庭邻里纠纷、人身财产损害等方面的法律知识,在工作中要恰当的运用这些法律知识,此外涉及土地管理法规政策、矿产资源管理、基层土地管理和地质灾害防治管理等法律知识也应及时掌握,这些知识与中央关于三农工作的新政策、新要求,有利于正确处理和解决经济发展与资源保护的关系。

广大农民群众要利用闲暇时间组织起来积极学习与自己生产生活密切相关的《物权法》、《婚姻法》、 《合同法》、 《道路交通安全法》、《村民委员会组织法》、《侵权责任法》、《人民调解法》等,还可以通过观看像《今日说法》这样的节目来进行学习,通过学习要知法,懂法,不做法盲。

(三)守法——遵守法律规范

守法意味着一个国家机关、社会组织和公民个人依照法律规定办事的活动和状态,包含依法享有权利并行使权力和依法承担义务并履行义务两层含义。守法是法律的权威和价值的终极体现,也是信法和学法的目的,是农村综合改革的重点问题。

法家韩非子早就提出“奉法者强,则国强;奉法者弱,则国弱”的观点。要全面实现依法治国的首要关键就是广大的领导干部。领导干部应该在知法和学法的基础上加强守法,在这方面领导干部要重在行动、落到实处。具体来说,就是要依法行政,确保行政权力授予、行使符合法律规定并得到有效监督,确保将手中的权力关在了“笼子里”,防止滥用。领导干部应率先示范,树立守法范式。

广大农民群众要遵守法律规定,不能以宗族观、情义观代替法律,在遇到问题时首先要根据自己储备的法律知识判断什么行为是法律许可的,什么行为是违法的;自己的言行如果侵犯了别人的合法权益就要及时纠正,简言之就是在生活工作中要坚持用法律意识和法律思维去思考、分析和解决问题。

(四)用法——参与法律实践

在用法上,领导干部应当做法治型领导干部,即养成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的惯性,通过自己良好的行为习惯来辐射、影响、带动身边的人,从而汇聚起建设法治中国的精神动力。

领导干部坚持依法用权,重要的是自觉接受法律约束,在制度笼子里用权。一方面,“法定职权必须为”,要按照法律规定切实履行职责和承担责任,克服懒政、怠政,杜绝不作为;另一方面,“法无授权不可为”,要严格按照权力清单和法定界限去用权,严守权力边界,坚决防止乱作为、滥作为,

涉农职能部门的专业执法人员和基层干部要懂得在当前的农村综合改革过程中如何利用法律来保护群众的合法利益,如何运用法律来化解农村矛盾纠纷,懂得在处理村各项事务中一定要注意程序合法,要在工作中切实依法行政,依法办事;要以法治思维来治理村务;要以用法律手段来解决问题,化解纠纷。

“当前农民在实际生活有绕不开的纠纷,比如婚姻纠纷、财产纠纷、合同纠纷、伤害纠纷,甚至土地流转及征用征收纠纷,而在纠纷解决过程中法律途径通常被农民群众忽视”[7]经过学法和守法之后,农民应该懂得拿起法律武器保护自己,必要时选择走法律途径,信访和维权要按照法定的程序进行。广大人民群众还要用于同各种违法犯罪行为做斗争,这也是参与法律实践的重要环节。

［1］徐汉明.完善农民土地财产权保护法律制度的建议［EB/OL］.法治日报-法制网.http://www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/ 2014-12/17/content-5889729.htm?ode=70674，2015-05-11.

［2］陈金钊,邱成梁.法治方式公信力研究［J］.湖南警察学院学报,2014,(3).

［3］孙笑俠.法治思维的基本要领及五大思维［EB/OL］.人民网. http://theory.people.com.cn/n/2014/1208/c49150-26165929.html，2015-05-11.

［4］郑成良.法治理念与法律思维［J］.吉林大学社会科学学报, 2000，(4).

［5］［美］哈罗德·J·伯尔曼.法律与宗教(中译本)［M］.北京:三联出版社,1991.

［6］罗东海.新农村法治建设重在信、学、守、依［J］.衡阳通讯, 2013,(6):11-13.

Cultivating Legal Thought of Diversified Parties in Rural Areas Along with the Process of Rule of Law in Grassroots Governance

CHEN Chu-ting
(Nanhua College of lndustry and Commerce，Guangzhou，Guangdong，510507)

Nowadays，with comprehensive reforms being carried out in rural areas，the solution of complicated rural social-economic issues demands legal thought.Whether the atmosphere of law can be formed or not，it depends on the legal thought be developed in deep heart.So that，we should cultivate legal thought of diversified parties from the aspects of respecting，learning，obeying and applying.

comprehensive reforms in rural areas;legal thought;respecting;learning;obeying;applying

O911

A

2095-1140(2015)06-0012-06

(责任编辑:天下溪)

2015-06-03

广东省2014年哲学社会科学规划项目“秩序转型下的乡村组织重构研究”(GD14XGL05);广东省2011年社科院与南华工商学院合作课题“低碳经济视阈下的广东新农村建设研究”(11KH03);广东省2013年社科规划课题“新城镇化进程中的广东省农民财产性收入增长研究:路径依赖与制度构建”(GD13XYJ08)

陈楚庭(1973-),男,广东普宁人,南华工商学院讲师,律师,主要从事法学教育与农村法治问题研究。