农村基层治理体系和治理能力现代化发展的价值理念与建构目标

彭 澎

(中国政法大学，北京 海淀 100088)

加强基层社会治理、提升基层治理水平是党的十八大和十八届三中全会明确的当前经济社会转型期的核心任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是加强社会建设、全面建成小康社会的具体战略部署。当前，对于农村现代化进程中推进基层治理发展的价值特征和发展路径的认识不是很清晰，在转型期构建合适的农村治理体制机制和制度框架，优化基层治理的功能以实现对农村有效的治理、实现农村基层治理体系和治理能力现代化发展成为转型期加强和创新农村基层治理的重点内容和主要方向。在市场经济的发展大潮中，农村和农业也开始了市场化的发展转换，伴随市场化进程，农民的政治思维、自主意识和权利观念发展成熟，对基层治理的发展和完善带来了机遇。市场化发展强化了农民经济的独立性和自主性，增强了农民的参与热情和积极性。农村现代化发展为基层治理机制转型和农民管理观念变革带来契机、凝聚力量，提供合理性的社会基础。而且在法治发展的大背景下，农村的治理体制和制度模式面临法治转型的重任，农民的治理理念和观念面临法治转型的契机。完善和优化农村基层治理制度、推进基层治理体系和治理能力的现代化发展关键是抓住农村治理的体制需求实现农村治理制度和村民治理观念的转型，这是农村转型期推进基层治理发展而带来的“人们对制度创新的认同”。[1]P234

一、推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的价值理念

1.推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程

党的十八大报告提出：“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，“加快形成科学有效的治理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和治理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”党中央最近一段时期以来围绕国家治理和社会治理特别是农村基层的社会治理所制定的一系列文件与决议显示了一个政策信号，即农村基层治理的发展必须紧紧内置于农村现代化发展的大背景之下，创新农村基层治理的模式，提升农村社会治理的水平和能力，最终实现整个国家治理体系和治理能力的现代化，这是在新时期坚持走中国特色社会主义政治发展道路而在农村提出的一项具体且重大的战略步骤。农村经济的市场化发展趋势改变了乡村社会传统的经济结构、文化结构和社会结构，推动了乡村社会转型的现代变迁，经济的发展和社会的转型也逐步带来了基层治理的深刻变革以及社会治理观念与制度的全面转换。农村市场化发展激活了乡土社会尘封已久的利益元素，使得乡村社会利益多元化、主体多元化、社会多元化进程加快，利益需求与利益整合的联动机制推动了乡村社会结构的深层次转变。利益受到人们的重视，成为农村市场化进程中人们行为的原动力，成为社会发展的主导因素，人们在关注经济利益的同时，也在不断关注自身的政治利益，激发人们对乡村利益保障机制和利益诉求渠道的制度性探索。农村市场化进程中村民的民主意识、政治思维、法治理念、权利观念开始萌芽，对参与基层治理和治理的热情空前高涨，推动了乡村治理的观念变革和制度转型。转型期，在加强和创新农村基层治理的实践过程中探索出了许多值得总结和推广的特色形式，如契约化的治理模式、社区式的治理渠道等等，以及大力发挥基层协商民主在治理中的作用，这些都是农村基层治理的实践成果和有益模式，大量创新性的基层治理模式和方法，扩大了群众参与治理的范围和积极性，受到农民群体的欢迎。拓展农村基层治理的实践空间、制度空间和体制空间，不仅有效解决农村市场化进程中构建基层治理现代化模式的现实可能性，而且有力探求农村市场化基层中创新基层治理现代化结构的实际可行性，为完善农村基层治理、加强农村基层社会治理、推进基层治理体系和治理能力现代化提供体制基础。

2.推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展是适应农村市场经济发展和乡村社会现代化发展的现实需要，是提高农村治理能力和基层治理水平的核心工程

农村市场化发展推动乡村实现现代化转型，会导致传统农村社会结构、体制和文化的重大变化，需要在新的利益结构中构建一种稳定和谐的社会秩序和健康有效的管理模式。创新农村基层的治理模式，推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展应当充分宣扬现代政治参与中的民主、法治等精神，但必须立足于乡村社会的本土实际，既要依据农村社会现代化转型的现实情况，又要考虑农村社会传统的文化结构，更要顺应农民群体的心里期盼和实际需求。现有的农村治理模式是以基层自治为主体构筑起来的制度体制，自治是基层治理的基本精神，任何基层治理的模式都要充分尊重和发挥农民群体自治的制度优势。推进基层治理体系和治理能力现代化发展，不仅要尊重和遵守农村社会现有的制度体制，而且要充分挖掘乡土社会既有的管理经验和治理资源，吸收乡村优势资源中的现代基因。提高农村治理能力和基层治理水平核心在于适应农村现代化发展的现实情境和顺应社会转型的时代潮流，构筑彰显现代治理特色和符合现代社会治理要求的运行体制，实现农村社会的稳定和谐和村民的自治治理，建构农村规范化、制度化和现代化的社会秩序。

3.推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展可以科学谋划与有效解决农村问题，是农村现代化进程中建设有中国特色社会主义乡村民主政治制度的重点工程

加强农村的基层治理是个历史问题，也是现实问题，特别是随着农业市场化发展，农村出现了复杂的情况和全新的局面。乡村经济社会发展路径与农村现实的困境产生脱节是造成农村现代化发展不畅的主要原因，迫切需要创新农村基层治理体制机制，以解决农民群体管理诉求较高而实际基层治理层次不高的现实困境。创新农村基层治理的发展模式，推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展就是转型期解决农村治理问题的一种新的认识论和方法论，使得农村问题的解决能够突破传统思路的束缚，提供了一种顺应现代化发展的更加广泛和更加开阔的理论思维。推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展立足于乡村治理的现有体制和原有制度，将基层治理与农村政治、乡村民主法治建设统一和协调起来，通过完善基层治理结构，健全基层治理组织，以实现农村现代化进程与基层治理发展、民主政治进步的同步。在坚持农村宏观制度体制不做变动的基础之上，通过社会层面的微观机制建设，推进基层治理发展和基层治理水平提高，这是为农村政治现代化、管理现代化创造条件和积累经验，也是农村现代化进程中探索基层民主政治制度和治理制度改革发展的关键举措。

二、推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的建构目标

农村治理体制是以基层自治为基础，突出农民群体在治理中的主体性，这是农村市场化发展以来基层治理体制变革的一种制度飞跃。党的十八大报告提出：“加强基层治理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在治理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与治理的基础作用。”农民群体始终是基层治理的主体和基础，激活农民群体的管理积极性才能较好的发挥多元化社会组织的管理功能，这是推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的根本特征，是创新农村治理模式的发展方向。农村基层治理既是乡村治理和基层民主政治的主导模式，又是推进农村经济社会转型的体制动力，只有创新农民群体参与治理的载体和形式，适应转型期农民群体自身的不断变化，才能充分展示治理的整体价值和现代作用，这就应当和转型期农村的实际情况紧密结合起来，既显示农民群体在基层治理中的个体特征，又发挥基层治理规范农民群体行为的整体功能，以此为基础来努力探索和不断挖掘农村基层治理体系和治理能力现代化发展的建构路径。

1.农村基层治理体系和治理能力现代化发展的内在要求：理性式治理

传统的农村治理分析框架是建构在“国家——社会”理论结构之上的，国家权力与乡村管理在这一理论结构中具有彼此对立和相互排斥的情形，农民群体力量在传统基层治理体制中被强大基层权力所掩埋，对农民群体参与治理都错误的将其认识为一种感性化的行为。而与农村市场化改革同步开始的基层自治实行多年，打破了乡村传统的管理格局和管理观念，突出了农民群体的个体作用。事实上，加强农村基层的治理不仅仅只是完善管理体制或者管理结构，更为重要的是要在理顺国家与乡村的关系基础之上达致农村与国家经济社会的平衡发展。因而，简单的突出农民群体的管理地位或者单纯的强调民主管理，把国家权力从农村基层治理体制中排挤开来，注重农民群体所谓的形式化民主管理，是一种理论与实践的误区，并不是一种现代化进程中理想的基层治理结构，更不是一种理性的基层治理模式，到头来很可能是“竹篮打水一场空”。可以说，农村基层的治理必须注重农民群体的行为功能，但仅仅靠扩大农民群体参与、依靠农民个体自身发展来实现现代化进程中农村基层社会的有效管理是行不通的。基层的治理不是一个简单的体制完善和模式构建的问题，它应当在现代化进程中不断寻求和探索其实现农村社会良性发展的合理性、合法性和科学性，它不是一种脱离于实际生活的制度想象，而是一种具有合法性、合理性和现实性的理性管理体制。理性的基层治理不是以国家权力从乡村社会的退出为条件的，实际乡村生活中的基层管理会遇到各种因素的影响，简单的以农民群体为主体的管理结构无法解决这些问题，甚至会走向乡村社会的无序状态。农村基层治理的目标就是要建立理性的具有合法地位和合理基础的国家基层治理运行体制，以及这一体制实际运转而形成的国家基层治理的理性秩序状态。市场化激活了农民群体的参与热情和管理欲望，但这种参与不是简单的感性化参与，而是国家权力制度体系内的理性化、有序化的参与，这是转型期推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的内在要求。理性式治理就是理性地处理农村基层的国家权力、社会权力以及农民群体个人权利之间关系而形成稳定的管理框架，科学地平衡国家发展、农村进步与个人发展之间的关系，实现农村治理与国家权力控制的良性互动，使基层治理与农村社会活力有效结合起来。

2.农村基层治理体系和治理能力现代化发展的本质需求：规范式治理

制度是以一定价值目标、规范利益分配而对利益主体制定的具有强制性和约束性的文件。[2]P110传统的农村基层治理是以强大的国家权力控制为基础的，国家权力的制度性安排形成乡村的社会秩序。市场化条件下，农民群体对经济利益的追逐，客观上激发了他们对参与基层治理的社会权利和政治利益的要求，而这一方面现有的国家对乡村治理的制度输出严重不足，使得创新农村治理模式成为必然。制度是规范农民群体行为的基本准则，“在处于现代化之中的社会里，政治参与扩大的一个重要转折点是农村民众开始介入国家政治。”[3]P24而“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”[4]P55市场化进程中推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展应当实现一种规范式治理，有一种制度规制下的健康的基层治理机制，既可以规范国家权力在乡村社会的运行方式，又可以保障农民群体有序的治理参与行为，并且为此创设规范化的治理渠道。规范治理是衡量农村基层治理现代化水平的重要指标，是体现农村基层政治发展和治理高效的基本凭据。有学者认为，“一个社会复杂且文明的政治共同体的形成，很大程度上决定于该社会内政治组织和程序的力量，而这种政治力量的形成又决定于该政治组织和程序得到国内民众支持的范围大小，以及该政治组织和程序能够获得的国家制度化的规范程度。”[3]P12规范式治理是推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的关键要义。国家权力对乡村社会的控制需要制度进行规范，这不仅是现代国家权力运行体制的逻辑思路，更是国家权力健康运转的基本方式。规范式的农村基层治理体制要通过树立乡村基层法治的权威，约束和制约国家权力，规范和保障农民群体的治理行为，形成体现民主管理、自治管理等价值追求的制度框架，通过合理设计来规范农村基层的治理结构和权力体制，实现稳定、和谐、美好的农村社会秩序。规范式治理的本质内涵就是实现农村基层治理的有序化，就是要构造一个理性化的权力运行结构，使得治理既彰显现代政治发展的基本理念，又符合乡村社会的实际情况，形成一种农村公共权力有效规制、社会权力有效保障、农民群体权力有效规范的体制局面。

3.农村基层治理体系和治理能力现代化发展的基本原则：自主式治理

在各类传统历史社会形态中，农民群体始终具有思想上的封闭特征和行为上的保守习惯，再加上国家制度对农民群体的整体关注不够，农民群体一直是以缺乏自主性为形象代表，这一点尤其体现在基层的治理之中。有学者认为农民群体“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”[5]P678甚至有学者偏执的认为“在第三世界，农民很少会在税收、耕作模式、发展政策或繁琐的新法律等问题上去冒险与当局直接对抗；他们更可能通过不合作、偷懒和欺骗去蚕食这些政策。”[6]P3但中国共产党在革命和建设过程中，充分认识到了农民群体的历史推动作用，充分挖掘了农民群体的积极主动性，使之成为了推进社会发展的生力军。农民群体以自己亲身实践推动中国革命和建设发展的历史事实向世人论证了一个原理，即农民不是柔弱无能的边缘群体，而是一个具有一定的政治自主性、历史创造性和可以塑造和依靠的强大力量。农民群体在农村民主政治和基层治理面前不再只是被动接受，市场化改革以来农村基层实行的治理模式和自治实践告诉我们，农民群体也是推动村民自治和治理发展的主体，他们在基层治理中的伟大探索与有益创新甚至能影响国家对农村的政策制定和制度重建。特别是农村现代化进程中，基层固有的体制弊端和管理缺陷已经逐步暴露，产生了农村基层社会治理困境和管理难题，农民群体伴随着政治立场和管理思维的成熟越来越强烈的要求参与到基层治理的实际运行中去，并希望通过自己的亲身实践来改善和优化当前基层治理的状况，他们已经成为推进基层治理转型、推动农村基层治理体系和治理能力现代化发展的不可忽视的重要力量。强调自主式治理是转型期推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的基本原则，充分发挥农民群体在治理中的自主性和创造性。从一定程度上说，农村基层治理在现代化进程中能否不断突破困难、向前发展并在实际生活秩序中发挥作用，关键还是取决于农民群体在基层治理中的主体功能发挥多大，取决于农民群体在基层治理中的自主性有多大。“问题的实质不在于资源环节上(集权与分权)，而在于国家分权后，社会是否能够真正自治自律”。[7]P137实现农村基层社会的自治治理关键就是实现农民群体的自主式管理，只有个体在基层治理中具有自主性才能形成实实在在的基层社会自治局面。治理自主性是维系农村社会稳定秩序的核心基础，保证农民群体在基层治理中的自主地位和自主作用是转型期创新农村治理模式的关键内容。自主式管理是农村市场化发展的基本要求，是农村现代化发展的根本表现，也是推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的基本方向。自主的精神理念就是让每一个村民能够真正成为管理自己事务的主人，使每一个村民都能成为民主治理的主体。

4.农村基层治理体系和治理能力现代化发展的价值追求：开放式治理

在历史的传统社会类型中，乡村的社会秩序都维系在国家权力对基层的高度控制之上，专制的国家权力严厉地阻止农民群体的自由流动，使得农民身份被紧紧的约束在了土地之上，由此使得农民群体不可避免的带有落后、封闭、保守的社会形象。中国共产党在农村的发展政策打破了乡村封闭的社会环境，农民群体具有一定的开放自由度。而肇始于20世纪70年代末的改革开放，也揭开了农村市场化的发展序幕，使得广袤农村地区的经济资源开始自由流动、社会行为开始自由行使，封闭保守的农村传统文化开始被现代的思想观念和文化精神所逐步渗透，城乡之间的差别显著缩少，在现代化发展的进程中农民群体已经成为理解、接受、认同并运用现代社会理念和先进文化观念的主体力量。拉兹洛认为，人类在生活中逐渐生成的思想理念、价值观念和信念信仰并不是没有用的装饰物，而是在世界历史发展中起着重要作用的催化剂，它们的凝聚不仅产生了世界的技术革新，更为重要的是成为社会进步和文化发展的根本基础，引导人类社会和文明历史的前进。[8]P36现代化的文化知识输入改变了农民群体的知识结构，也打开了农民群体的胸怀，他们对权利的极大关注、对政治的不断关心使得他们对基层治理的态度发生了根本性的转变，开放进取成为他们对待农村社会事务管理的平常心态。推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展追求的应当是一种开放式的基层治理模式，只有强调治理过程的公开透明才能实现基层社会的有序稳定，只有保证基层治理的公开公正，才能实现乡村社会的公平正义，才能维护和保障每一个村民的合法权利。国家视野中的治理是一种开放式的治理、竞争性的治理，不仅制定和完善了要求公开透明的治理体制，而且构筑了透明开放的治理程序，农村基层的治理不仅能让每一个村民亲眼所见，而且能让每一个村民参与其中，具有较强的开放度，从而实现农村基层治理的民主公开。在开放式治理的基层治理结构中，民主治理、平等治理和公平正义可以成为现实，基层自治以村民看得见的方式得到实现，推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展才成为可能。

5.农村基层治理体系和治理能力现代化发展的制度基础：积极式治理

农民在传统的乡村格局中具有较强的人身依附性，这其中既有传统农村经济是小农经济、严重制约了农民积极性客观上造成了贪图安逸生活方式的经济原因；又有乡土社会封闭孤立、体制落后、思想僵化而造成农民群体因循守旧、固守陈规生活习性的环境原因；更有乡村社会礼教盛行、外来文化沟通交流甚少，农民群体养成了满足现状、不思进取思维习惯的文化原因。冷淡是传统农民群体对待基层治理的一贯态度。有学者认为，传统农村社会民众参与政治感不强烈，参与热情不高，这与农村自身政治参与机制有关，但更多的与农民参与动机不明确和缺乏积极性有关，淡然的政治参与意识注定出现较为失望的基层政治情形。[9]P59-69这其中当然也与国家权力在乡土社会的扩张，形成了专制严肃的政治环境有关。有学者认为，乡镇政府在农村基层的稳定性和正规化发展是上个世纪初以来国家向农村持续渗透与扩张的继续。[10]农村市场化发展改变了乡土社会的传统格局，农民群体不仅发挥推动经济发展的主体作用，也发挥了推进政治发展和治理发展的主体作用，这与市场化进程中农民群体的政治地位提升和治理兴趣增强有关。农村基层治理体制完善提高了农民群体的主体地位，认识到了参与基层社会治理的制度价值。现代化进程中，积极参与治理成为推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的制度基础，农民群体不断增强的参与积极性、现代的治理观念和文化素质成为推动基层治理体系和治理能力现代化发展的精神动力，特别是农民群体都接受并认同参与治理作为政策权利和法定权利存在的价值和意义，积极治理、主动治理、自主治理已经成为推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的重要内容。

三、结语

农业市场化改革伴随中国市场经济体制的建设步伐促使农业生产力大大提高和农村生产关系的极大调整，市场化改变了农村的社会结构、经济结构、利益结构乃至政治结构，农村经济的多元化、社会主体的多元化、利益结构的多元化成为乡村现代化发展的真实写照，由此农村进入了现代化发展的经济社会转型期，由从传统农业社会向现代工业化和信息化社会转型、从传统的乡村社会向城镇化社会转型，也就是农村的现代化转型。农村社会的崭新变化和现代化发展的转型加速，使得农村的政治、经济、文化和社会体制遇到了前所未有的挑战，也给农村的基层治理体系和治理能力现代化发展明确了新任务。从某种程度上说，农业现代化不只是一个生产力提高和发展的问题，而是一个引发了农村社会深刻变革的基层治理现代化发展的问题。推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展需要建设公平正义的治理环境、建立法治健全的治理制度。转型期，推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展是适应农村现代化时代背景的必然举措，基层治理应当与农村现代化发展结构统一起来，充分发挥基层治理体制在助推社会发展上的整体效应、协同效应和互补效应，充分发挥基层治理组织的社会功能、政治功能、文化功能和规范功能，拓宽农村治理的发展空间。推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展，实现理性式治理、规范式治理、自主式管理、开放式治理、积极式治理，通过尊重和保障农民群体平等的政治、经济、文化和社会权利，从而实现基层治理体制的科学运行，这是转型期推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的基本前提；通过创造和设置农民群体均等的参与机会，从而实现农村基层治理主体的有序参与，这是转型期推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的基本要义；通过制定和构建基层公正的治理制度，从而实现农村基层治理行为的规范行使，这是转型期推进农村基层治理体系和治理能力现代化发展的基本价值。

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