中美非政府组织治理模式比较研究*

2015-03-26陈晓春李露霞

湖湘论坛 2015年1期

陈晓春，李露霞

(湖南大学，湖南长沙 410082)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。社会治理与政府治理、市场治理并列为现代国家治理体系中三个最重要的次级体系，除了要有好的政府治理，还要有好的社会治理，这样才能达到国家治理的理想状态即善治。[1]非政府组织作为社会治理的重要主体之一应当受到政府的重视和扶持，培育和发展非政府组织对我国推进国家治理体系和治理能力现代化都具有重要意义。然而，我国目前正处于社会转型期，市场机制仍不够完善，政府职能也在转变之中，非政府组织的发展仍处在起步阶段，相比之下美国非政府组织经过长期的发展已经积累了较好的经验，因此本文通过对中美非政府组织治理模式的比较研究，从中借鉴和学习美国较好经验以促进我国非政府组织进一步快速发展，推进我国非政府组织的治理能力现代化。

一、概况

最早提到“非政府组织”一词的官方文件是1945年的《联合国宪章》，其中第71 条规定：“经济社会理事会应当采取适当办法，以便与各种非政府组织会商本理事会职限范围内的事件。”此后，联合国多份文件对“非政府组织”进行了界定，可以概括为：“非政府组织是指在地方、各国或国际各个层级上组织起来的公民志愿组织，是非营利、非政府、非宗教、非政治性的公益性社会组织。”[2]非政府组织具有五个特性，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。[3]非政府组织常与社会组织、非营利组织、第三部门、志愿组织等概念交替使用，这些概念之间并无根本性的区别，只是从不同的角度强调了这类组织某一方面的特性而已。[4]非政府组织能够弥补政府失灵和市场失灵，并在私人不愿意提供产品而政府又无暇顾及的广泛社会生活领域发挥着作用。[5]

截至2013年底，我国登记的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类非政府组织54.7 万个[6]，而截止到2013年10月，美国获得免税资格的非政府组织多达140 万个。两国非政府组织在数量和规模上相差甚远，在我国人口数量如此庞大的国情下，我国非政府组织还有很大的发展空间。

非政府组织治理模式是指为了促进非政府组织有序发展以满足公众需求、增进公共利益而在各种不同的制度关系中运用权力对非政府组织进行管理方式的总和，包括法律法规、登记制度、财税政策、监督机制等要素，并达成政府与非政府组织共生发展。

二、中美非政府组织治理模式比较

(一)法律法规

目前，我国与非政府组织相关的法律法规主要有《社会团体登记管理条例》(1998)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《基金会管理条例》(2004)和《非营利组织会计制度》(2004)等，这些法律法规在一定程度上规范了我国非政府组织的发展。但是我国还没有一部由全国人大制定的关于非政府组织的基本法律，这使非政府组织在法律层面的保障有所缺陷。由于缺乏基本法律的统一指导，我国现行的有关非政府组织的法律法规之间缺乏有效的协调和衔接，甚至出现冲突。例如，我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，但在《民办教育促进法》中，却又允许民办教育的投资者获得利润回报。此外，在对非政府组织财务制度、绩效评估、问责制度等方面仍缺乏有效的法律法规。[7]而且，我国非政府组织的立法工作往往滞后于实际发展，例如现行的《社会团体登记管理条例》制定于1998年，而我国正处于全面深化改革时期，社会不断涌现新的问题，这些法律法规显得过于陈旧。

美国属于普通法系国家，没有针对非政府组织管理的专门法律，但是在相关的法律中有对非政府组织的各种行为的具体规定，繁多且细致。在美国，适用于非政府组织管理的法律有宪法、公司法、商法和税法等。[8]其中，美国税法对非政府组织的管理尤为重要，从宏观上做了相应规定。例如联邦税法中第501 条款对美国具有免税资格的30多种非政府组织以列表形式做了具体而明确的规定，税法还规定慈善组织的任何净收入都不能用于私人股东或个人福利的分配，否则就可能构成违法犯罪等。[8]

(二)登记制度

我国非政府组织若要成为合法的社会组织，就必须通过登记主管部门的登记审核与业务主管部门的业务审核，只有同时通过双重审核才可获得法人身份。多数非政府组织合法化最大障碍便是“业务审核”，因为通过业务审核就必须先解决“挂靠”问题，即非政府组织必须挂靠在某一政府业务主管部门下才可以登记注册。这种挂靠制度严重阻碍了我国非政府组织的发展。出于管理风险的顾虑，相关一些政府主管业务部门会慎重选择要挂靠在其部门之下的非政府组织。严格的登记制度，使得我国非政府组织难以取得合法身份，这对其发展十分不利，因为若没有合法的身份非政府组织就难以筹措资金、组织活动、招募志愿者等。

美国的情况则大不相同，美国非政府组织的法人登记制度极其宽松。在美国，创建和运营非政府组织属于政府无权干涉的公民权利，只有需要获得政府资金支持和税收优惠的非政府组织才需要进行法人登记。非政府组织在各州登记注册法人资格，各州的具体方法不尽相同。州务卿办公室对非政府组织的章程进行审定后对非政府组织注册申请进行批准。提出登记申请的非政府组织，只要宗旨合法，章程符合规定，一般情况下都可以成功登记，并没有具体资金和人数要求。[9]成功注册登记的非政府组织都可以向美国国内税务局申请免税资格。[10]

(三)财税政策

目前，我国非政府组织的发展仍处在起步阶段，需要外力的协助和扶持，离不开政府的资金和政策扶持。但是，我国政府对非政府组织的财税扶持力度仍十分弱。首先是我国政府对非政府组织的财政资助形式单一、粗放。主要是以财政拨款和补贴的手段直接资助某些官办的非政府组织，很少以项目形式为其提供经费援助。而民间自发成立的非政府组织更是难以获得政府的资金支持。而政府购买公共服务在现实中真正落实到位的仍十分少。一些地方政府为了防止资金外流，往往使得购买非政府组织公共服务最后只能流于形式，或是向自己直属的非政府组织购买，而将其他非政府组织拒之门外。其次是我国政府对非政府组织税收优惠政策存在缺陷。根据我国《企业所得税法》和《企业所得税法实施条例》的相关规定，只有符合条件的非政府组织的收入可以免税，例如非政府组织从事营利性活动取得的收入须全部照章征税，但对销售商品和提供服务取得收入却未做出明确的规定。[4]而且我国税法并未涉及非政府组织的免税资格认证问题。根据我国《个人所得税法》，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。

在美国，政府通过各种财税政策对非政府组织的发展加以扶持。在财政政策方面，美国对非政府组织的资金支持是非常有力的。深圳市民间组织管理局副局长黄菁实地考察了美国洛杉矶市一个名为LA’s Best After School Enrichment Program 的非政府组织，这是一个课后辅导机构，其总部办公室自成立一直设在市政厅，并由政府提供约占70%-75%的经费支持，在政府财政的大力支持下，该机构至今已发展至190 家，基本覆盖全市。[10]此外，美国政府还对特定非政府组织进行巨额的财政拨款，积极鼓励和帮助这些组织，到国际社会中活动，借此实现全球治理及文化传播，推行本国的民主价值观。例如美国国家民主基金会、人权观察和大赦国际等。2011年和2012年财政年度，美国国会均向身为非政府组织的美国国家民主基金会拨款高达一亿多美元。当然，除了进行直接的拨款之外，美国更多的是通过购买公共服务的形式为非政府组织提供资金支持。而在税收政策方面，美国利用慷慨的税收优惠来调节和激励非政府组织的发展。美国政府对非政府组织的优惠政策主要体现在联邦税法的相关规定。个人捐赠可以享受税收优惠的部分最高可达当年税前收入的50%，[19]远高于我国的30%。

(四)监管机制

我国现行的非政府组织监督机制，并没有实现政府、社会、组织自身三个主体的有机结合。从政府层面看，在双重管理的行政体制下，登记管理机关和业务主管部门对已登记注册的非政府组织均有监管职责，但也正是因为这种双重管理的体制，两个部门监管责任交叉重叠，二者监督职能都没有真正落实。从非政府组织自身层面看，目前没有一部法律法规对非政府组织的治理结构、制度建设、社会责任、信息公开等进行过具体的规定，非政府组织的自律既缺乏具体标准，也无强制性的要求，只能依赖非政府组织的自觉性。从社会监督层面看，不仅缺少对非政府组织的第三方评估，就算有评估，结果也没有及时公诸于众，公众无法参与其中；而且现有的社会监督渠道单一，公众一般只能采取上访、举报或向媒体曝光等方式实现自己对非政府组织的监督，但这种监督方式的效力较低，难以对违法违规运营的非政府组织产生威慑，监督作用有限。由于监督制度缺失，我国非政府组织内部管理混乱，甚至出现不少违法乱纪现象，[11]这对非政府组织的社会公信力造成了沉重打击。

美国对非政府组织宽松的准入和登记制度并不意味着对其管理的松懈，相反，美国对非政府组织进行了非常严密的监管。就联邦政府而言，对非政府组织的监督主要是来自国税局。在美国，拥有免税资格的非政府组织每年都要向国税务局报送990表，其内容包括机构理事、成员、收支、项目活动等，如果连续3年不申报，该组织就会被取消免税资格。[9]国税局还会对非政府组织进行突击的财务抽查等。此外，美国充分发挥了公众和媒体的监督作用。联邦法律规定，任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及990 表，从而了解这个机构的有关情况。[6]而且美国对非政府组织信息公开的要求和标准要高于一般企业，非政府组织必须公布该组织工资最高的5 个人的姓名及其年薪，超过法律规定的收入标准的人员姓名及其年薪也要予以公布。[12]美国媒体对非政府组织十分关注，会对问题组织进行曝光，监管十分有效。在政府、公众和媒体的共同监督下，美国非政府组织形成自觉守法的巨大压力，这促进和保障了其健康发展。

(五)政府与非政府组织共生发展模式

基于对非政府组织的认识不足与误区，我国不少政府官员仍把非政府组织看作是政府的对立面或者是政府权威的挑战者，认为非政府组织是影响到政治统治和社会稳定的不安定因素。在这种思想的指导下，长期以来我国的非政府组织管理政策侧重于对非政府组织的管制而非治理。有学者认为，“就在市场化改革逐步摒弃经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在从无到有地建设社团的计划管理体制。”[13]我国对非政府组织的行政干预过深，主要体现在以下两点：一是非政府组织官办色彩强烈，对政府的依赖性非常强而独立性差。二是对非政府组织限制过多。例如《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体管理条例》都规定了同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的非政府组织，登记管理机关可以不予批准。我国还严格控制非政府组织的规模。例如《社会团体登记管理条例》规定，社会团体不得设立地域性的分支机构（实际执行中校友会除外），社会团体的分支机构不得再设立分支机构。非政府组织的活动领域也受到了政府的限制，非政府组织必须在登记管理机关的管辖范围内活动，不得越界进行跨区域活动。这些限制措施给我国非政府组织的发展设置了障碍并引起不必要的矛盾，不利于政府与非政府组织的共生协调发展。

在美国，政府和非政府组织之间是十分典型共生发展模式。美国非政府组织收入有一半来自于提供服务收入，政府拨款仅占30%，[14]私人付费是美国非政府组织最主要的资金来源。此外，政府除了必要的监管外几乎不干涉非政府组织的管理，这在客观上促进了非政府组织快速的发展。美国政府通过免税资格认定、税收优惠、购买公共服务等方式对非政府组织进行适当的支持和治理。另一方面，美国政府也在公共服务的提供上依赖于非政府组织[8]。非政府组织一般采用公司治理机制，在组织的自我管理方面起着非常重要的作用。此外，美国还成立了相关非政府组织行业管理组织，通过制定统一标准以及信息公开等方式规范相应非政府组织的发展。

三、美国非政府组织治理模式对我国的启示

基于上述中美非政府组织治理模式的比较，当前我国非政府组织的治理模式存在不少问题，概括为“管理有余，治理不足”。管理有余表现为“双重管理”的管理体制滞后、行政管制过多等；治理不足则表现为法律体系不健全、财税制度不合理、监督机制不完善等。要解决这些问题，必须加快非政府组织由管理向治理的转变，借鉴美国经验，为我国非政府组织营造一个良好的发展环境。

(一)加快法制建设及规范财税制度，推动我国非政府组织“走出去”

从美国的经验看，法制建设是非政府组织发展至关重要的环节。必须重视对非政府组织相关的法律法规的制定和完善，尤其要注意这些法律法规之间的协调性和衔接性，使非政府组织的活动真正做到有法可依，切实规范非政府组织的行为。

美国对非政府组织的财税政策科学有效，值得我国借鉴学习。我国政府对非政府组织的财政资助应采取多样化的资助形式。选择资助对象时，不应该以官办或民办为评判标准，而应客观公正地按照国家和公众的需求进行选择。与美国相比，我国非政府组织“走出去”数量少、程度低，处于初级阶段，[15]我国应加大力度，利用财政政策鼓励我国非政府组织“走出去”，帮助并推动其融入国际社会。这正是增强我国软实力的重要举措，对弘扬社会主义价值观有非常重要的意义。与此同时，也要提高对在华境外非政府组织的警惕，对在华境外非政府组织实施分类管理以引导其健康有序发展。[16]

在税收制度方面，可以学习美国的做法，非政府组织成立后不自动赋予其免税资格，而是要经过申请和审核才能对符合免税标准的组织赋予免税资格。而且，要逐步加大对非政府组织的税收优惠力度，并严格审查非政府组织的相关活动，享有税收减免优惠的非政府组织每年应按时向政府提交审核报告，以防止其借非政府组织之名逃税。

(二)放宽登记制度及完善监管体系，引导我国非政府组织良性发展

通过完善登记制度和监管体系积极引导我国非政府组织良性发展。我国对非政府组织现行的双重管理模式下，登记程序十分严格繁复，难以取得合法地位，阻碍了其发展。因此应该借鉴美国的做法，放宽并简化非政府组织的登记制度，尽可能逐步取消挂靠制度，甚至可以逐步推行备案制，让更多非政府组织可以顺利获得法人地位。在放宽登记制度的同时必须加强对非政府组织的监管，完善综合监管体系。一方面可以借鉴美国的做法，利用税务机关对非政府组织进行监管与审查；另一方面也可以成立专门的监督机构，有针对性的监督和管理非政府组织的活动，确保其依法从事宗旨相关事务。此外，还应充分发挥社会、公众、媒体、第三方组织对多元监督主体的作用，鼓励非政府组织信息公开化、透明化，促进非政府组织的自律。

(三)弘扬“共益、公益、私益”合一精神，促进政府与非政府组织共生协调发展

要推进国家治理体系和治理能力现代化，必须正确处理好政府、非政府组织和市场三者的关系。政府代表的是“共益”，是为了国家和人民的共同利益服务的，是公共产品的供给者；非政府组织则代表“公益”，是根据其宗旨为部分公民争取不同的利益，为人民提供准公共物品；而市场则代表着“私益”，企业和个人的合理的私人利益不应该被抹杀，鼓励企业和个人通过提供私人产品获得私人利益可以提高企业和个人的生产积极性，有利于国家和社会的繁荣。因此，我国发展非政府组织应在社会主义价值观的引导下，积极弘扬“共益、公益、私益”合一精神，把这三种利益有机结合起来。

另一方面，我国非政府组织应当减少对政府的依赖性，实现与政府的共生协调发展。政府管制过严只会进一步阻碍非政府组织的发展，非政府组织可以向社会提供公共服务以弥补政府的不足，与政府的关系应当是一种共生协调关系。首先非政府组织要降低对政府资金的依赖程度。必须改变我国非政府组织的筹资方式，充分借鉴美国的经验，完善非政府组织的多元筹资渠道，正确把握非营利性与商业化之间的关系，利用市场机制实现自我创收，减少对政府的依赖性。其次政府要转变职能，实现政社分开，鼓励非政府组织自主管理。最后，非政府组织也要积极主动加强自身建设，完善理事会结构的治理机制，完善行业管理体系，加强自我管理和自我规范。

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