基层公务员队伍管理创新的路径研究——基于大数据的视角

谭诗赏，陈 捷

(中共重庆市委党校，重庆400041)

在我国公务员队伍中，目前约90%是科级以下干部，60% 在县(市区)以下机关工作［1］，在数量和范围上占据着绝大多数的一部分公务员群体可以称之为“基层公务员”。基层公务员作为我国公务员队伍的重要组成部分，是直接面向社会和广大群众的公权力执行者，对我国的基层治理现状和未来发展起着决定性作用。基层公务员是相对整个公务员群体而言的，是指“科级以下或在较低行政机构级别的行政部门工作，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”［2］。党的十八大强调指出建设人民满意的服务型政府，积极推动政府职能转变。提升基层公务员队伍的管理能力和水平关乎到党和政府形象以及公众利益发展的现实诉求，也是全面深化改革实现基层治理体系和治理能力现代化的重要举措和必然要求。随着信息科学技术的迅速发展，数据已经发展成为重要的生产要素和基础性资源，在基层治理和人力资源等领域显示出的巨大的创新空间和应用潜力。大数据时代是加强和创新基层公务员队伍管理无法回避的新环境，通过运用“大数据”的思想和价值来提升基层公务员队伍管理的效率和质量，将成为公务员队伍管理者需要掌握的一项重要能力和提升基层公务员队伍管理水平的新的重要方式和途径。本文从大数据的视角出发，探讨新形势下基层公务员队伍管理面临的机遇和挑战，并在此基础上提出相应的基层公务员队伍管理创新的发展路径。

一、基层公务员队伍管理中的大数据分类及其价值

当下，“大数据”(BigData)越来越受到人们的关注，大数据是继云计算、物联网等新技术后的又一次变革，正在日益深刻地影响和改变着人们的思维观念和生活方式。正如英国数据科学家维克托·迈尔·舍恩伯格在他的著作《大数据时代》一书中前瞻性地指出大数据将为人类的生活创造前所未有的可量化的维度，开启了一次重大的时代转型［3］。“《华尔街日报》将大数据时代、智能化生产和无线网络革命称为引领未来繁荣的三大技术变革。”［4］综合而言，大数据是指信息爆炸时代所产生的海量、多源而复杂的数据，并包括对其进行采集、存储、分析、整合、控制以及与之相关的技术发展和创新。大数据一方面具备高端、前沿的技术特征，是未来人力资源管理技术革新的发展方向;另一方面因为其容量巨大、类型多样、价值密度低，所以只有通过对碎片化的、巨量的数据进行科学有效的提取和分析，发现和应用其中蕴含的管理智慧和价值，才能顺应时代变化。创新基层公务员队伍管理机制，充分调动基层公务员的工作积极性，激发基层公务员队伍潜在的创造性，提高人才培养和管理的质量。

(一)基层公务员队伍管理中的大数据分类

那么应用到基层公务员人才队伍管理中的大数据究竟包含哪些数据?从公务员人才队伍的管理与培养角度加以分析，大致可以分为4大类:

1．元数据。元数据是大数据技术中的一个非常重要的原始概念，也是描述其他信息资源的重要工具。一般而言，元数据在某类信息资源中处于基础和根本地位，规定着其他数据的属性，用来描述某类资源的具体对象及其关系的集合。元数据可以用于大数据管理中的各个方面，包括信息资源的建立、应用、更改、共享等。这里的元数据是指关于基层公务员个人被数字化的基本信息和资料，具体包括每个基层公务员的年龄、专业学历、职务、级别、政治素养、工作情况、德才表现等，能够真实反映和描述每个基层公务员的成长历程和个人能力素养情况，方便公务员管理者通过元数据进行定位、搜寻、选择、评估等管理工作，并且在一定程度上为人事管理部门提供客观的参考。

2．学习能力数据。元数据记录和反映基层公务员基本信息，也是其他数据建立、应用、更改的依据和基础。但由于公务员身份及工作岗位存在一定的特殊性和能力要求，元数据不能及时、可持续性地反映基层公务员的个人发展情况。而当今社会生活日新月异，对政府管理尤其是基层公务员队伍管理带来严峻的挑战，因此建立和完善反映基层公务员的学习能力数据是十分必要的。学习能力数据主要是指基层公务员学习的方法和技巧方面的综合记录，比如在入职培训和专业技能培训中基层公务员的表现和状态就是学习能力数据的重要来源之一。学习能力数据反应出每个基层公务员与时俱进，不断培养新观念、学习新知识和技能、开拓新视野的能力，是检验所有其他能力的基础。

3．工作能力数据。工作能力数据主要记录的是基层公务员平时的德才表现和工作实绩情况。工作能力数据可以反映出基层公务员的知识、技能及行为是否能够与其具体工作相匹配，有利于激励公务员不断提升自身素质和工作效率，同时可以作为基层公务员绩效考核方面的一个重要的参考指标。工作能力数据的建立需要人事管理部门科学地制定全面而有针对性的管理方案和工作安排，加强对基层公务员的平时管理和监督。另一方面需要依靠基层公务员自身不断提高履行职责、廉政勤政的能力素养，以提供真实有效、可持续更新的数据样本。

4．潜力发展数据。潜力发展数据是在综合前三项数据的基础上，是对基层公务员个人能力发展可能性的记录。潜力发展数据的来源以基层公务员的思想政治素质、专业素养、工作效率、个人能力等多方面的指标为依据，能够科学客观地反映和预测他们个人发展轨迹和成长空间。潜力发展数据的建立要求人事管理部门能够全面客观地考核记录每个基层公务员通过学习和工作中表现出来的能力数据，从而对基层公务员个人未来的工作发展态势做出的预判分析，有利于更加科学合理地发掘和选拔基层公务员队伍中的优秀人才。

(二)基层公务员队伍管理中的大数据价值

大数据时代的到来，意味着公务员管理机构的各项决策和管理将不再依赖过往的经验与直觉，而是基于数据的分析和整理，为开展相关的管理工作寻找数据依据，然后根据数据结果制定科学的人力资源管理策略，这有利于推动传统管理思维和手段的变革、促进工作效率的提高和决策的科学化水平。

1．有利于推动传统管理理念和方式的变革。大数据时代所引发的社会各领域全面而深刻的变革，它将重塑我们的思维理念，改变我们的生活方式、行为习惯，它势必给基层公务员队伍管理带来思维和方法上的革新。随着基层公务员各类数据的容量和来源不断丰富和拓展，数据库中的有效数据也随之不断增加，为管理部门对数据进行科学有效的提取和分析提供了条件。在此基础上，大数据的运用能够为基层公务员管理者提供更为细致的量化参考，有针对性地对公务员的招录、培训、考核等方面做出客观分析，并对分析内容和结果进行归纳整理和合理预测，从而提高管理理念和方式的科学化，推动当前基层公务员由经验型管理模式向数据型管理模式的变革。可以说，大数据的应用将成为公务员管理改革的重要发展趋势和提高基层公务员队伍管理水平的必要手段和方法。

2．有利于促进工作效率的提高。大数据正在改变基层公务员队伍的现实环境，数据和数据分析在公务员管理部门已得到初步应用。以前基层公务员的培训经历、工作经验、专业知识和考核绩效等数据在一定时期内基本保持不变，处于相对静止状态。而如今，这些数据无时无刻都在发生着变化。公务员管理者每天都要接触和处理一些基本工作信息数据，基层公务员的培训、调动、绩效考核、奖惩等方面的数据，还有人事管理网站上管理信息系统的海量数据，利用大数据技术，通过建立专业化的数据模型对相关数据进行处理和使用，可以实现对过去不可计量、存储和分析的不同结构类型的数据进行分析和预测，减少管理人员的时间成本和工作负荷，提高管理人员的工作效率，有效实现大数据在基层公务员管理中的应用价值。

3．有利于提升决策的科学化水平。如今基层公务员管理部门还存在依靠抽样数据和局部数据，甚至单纯依赖习惯经验进行决策和管理的现象，严重影响了决策的科学性。随着大数据技术发展的不断成熟，公务员管理部门的传统决策的模式将发生改变，取而代之的将是数据驱动型决策。这意味着决策的基础在于数据的分析和整理，通过云计算对巨量、碎片化的数据进行全面科学的提取和分析预测，发现其中潜在的规律和发展趋势，为开展相关的管理和决策工作寻找数据依据，然后根据数据结果制定科学的基层公务员管理方案，从而有效推动基层公务员管理工作的持续进步。

二、大数据时代基层公务员队伍管理面临的问题和挑战

大数据的发展和应用，将成为基层公务员队伍创新管理、提高效率、优化决策的重要参考。但在实际利用大数据过程中也面临不少的问题，具体表现为数据意识缺乏、数据专业人才紧缺、数据管理机制不健全、数据安全隐患等问题。

(一)数据意识缺乏

当前基层公务员管理者传统思维观念转变滞后、数据意识缺乏是我们不容忽视的问题，这在很大程度上制约了大数据技术在公务员队伍管理当中的作用和价值的发挥。《大数据》一书的作者涂子沛认为数据意识的淡薄，缺乏用数据来说话是我国“国民性”的一部分，同样在国家的管理工作也存在漠视精确、刻意回避数据的问题［5］。公务员管理者往往沿袭传统的经验习惯，有着回避或者排斥使用大数据的倾向，对大数据的价值和重要性的认识还停留在比较浅显的位置，从而对变革形成一定的阻碍。其实，大数据不只是要求数据量的增加，也不是大量数据简单、无规则的排列和堆积，而是可以作为一种重要的思维方式和实用性工具，通过对多种公务员信息数据对象中快速挖掘出更多有价值的管理信息，实现数据质的转化。

(二)数据专业人才紧缺

公务员管理部门当中专业数据人才的紧缺，对掌握大数据存储、分析和处理的能力还很薄弱，与大数据相关的技术和工具的运用手段不够成熟，是阻碍大数据技术的进一步应用和推广的关键性因素。当下公务员管理系统中拥有着数量巨大、类型多样的信息数据库，但因为这些数据的低价值密度特点，这就需要专业的数据人才通过运用比较灵活、多学科的方法技术，从海量数据中提取和挖掘有价值的信息，并对数据进行精准的分析和恰当的利用，从而为公务员管理部门的管理和决策提供科学可靠的依据。而目前公务员管理部门能对大数据进行处理、分析和使用的人才属于稀缺资源，还满足不了数据型管理模式的人才需求。大数据作为一门新兴的管理理念和方式，无法在短时间内让现有公务员管理者及时转变管理思维，熟练掌握和运用其技术，因此需要加大力度对数据专业人才进行培养和引进，破解人才紧缺困境。

(三)数据管理机制还不够健全

数据管理问题伴随着大数据的不断发展和应用而逐渐凸显，主要原因在于缺乏健全的数据管理机制，制约了数据管理水平的提高。首先，尽管目前公务员管理部门对数据价值的认识有了很大的提高，但由于收集和存储数据的结构和标准的差异性，缺乏统一规范、合适恰当的管理规则和方法，以至于造成大量的数据丢失和损坏，限制了不同数据的潜在价值的提取和挖掘。其次，公务员管理部门中的大数据的各类信息资源来源广，较为分散，缺乏统一的数据管理平台，政府各部门间缺乏统一协调，从而导致出现数据资源碎片化与“数据孤岛”等问题。另外，公务员管理部门对数据管理缺乏长远和全局性的战略考虑和规划，容易使大数据管理表现随意化、无序化、分散化。

(四)数据存在安全隐患

随着公务员管理部门存储和收集到的管理数据总量的逐步增加，大数据中所蕴含的潜在价值也越来越大，但基层公务员的数据安全、数据隐私成为不可回避的问题。在国外由于大数据技术的广泛应用已经发生多起信息安全事件，而正在逐步实现基层公务员管理数据化、信息化的我国基层公务员管理部门更是存在较大的信息安全盲区。大数据时代，每个基层公务员都将有各类的信息数据记录，涉及个人隐私、基层政府信息公开及地方网络安全等重要领域。一旦出现基层公务员个人或群体数据安全问题，将直接影响服务于广大群众和社会的实际效果，因此要有相应的安全措施以确保其数据权威不受侵害。因此，如何避免因为安全管理不当造成大数据安全隐患和风险问题也是值得特别关注的问题。

三、构建大数据应用模式下基层公务员队伍管理的长效机制

大数据浪潮席卷社会各领域和社会各个层次，将引发各领域全面而深刻的变革。基层公务员管理部门只有进一步强化大数据意识，充分重视大数据的重要价值，推动数据治理技术与模式的创新，利用大数据技术创新基层公务员队伍管理的工作方式和发展路径，对促进基层公务员队伍的良性健康发展，构建起大数据应用模式下基层公务员队伍管理的长效机制具有重要而深远的现实意义。

(一)积极转变管理思维，树立大数据意识

基层公务员队伍的管理者，需要与时俱进，解放思想，树立大数据思维。具体而言，就是基层公务员管理部门的各级管理人员要变革传统管理思维，主要是指其中比较落后的习惯性思维和经验性思维，积极面对和思考当前基层公务员队伍管理工作中存在的一些问题，深刻认识到大数据中的管理智慧和重要价值，高度重视大数据技术的应用与革新，以顺应大数据时代发展潮流。因此，必须全面规划好各级基层公务员管理部门的大数据应用与管理系统，并作为基层政府治理创新的发展战略中的重要部分，加强对数据的收集、储存、管理、分析和有效利用，积极运用大数据进行形势分析和问题研究，使数据分析结果有助于基层公务员管理工作的精细化、推动服务创新，构建用数据决策和管理、用数据说话、用数据创新的新型管理机制，不断推动公务员人事管理工作的变革和创新。

(二)加大扶持力度，培养大数据人才

目前我国公务员人事管理部门对大数据技术的掌握还不够成熟，需要加大政府的政策扶持力度，增加经费支出，培养一批专门的大数据人才，以应对大数据时代带来的挑战和承担着庞大而繁重的基层公务员的数据管理工作。因此，要充分发挥大数据在基层公务员人事管理工作中的实际应用价值，一是提高现有的基层公务员管理者的大数据技术应用能力，通过接收数据处理和分析知识和技能的培训，充分认识到大数据中蕴含的管理价值和重要性，学习如何识别、理解和应用数据分析结果，使他们建立数据导向的管理理念。二是对有潜力的在职技术人员组织专业培训，更新知识和掌握快速发展的大数据技术。三是积极探索市场开发模式，通过政府服务外包，聘请专门的大数据人才，鼓励社会力量参与政府数据资源的深加工和再利用。

(三)开发大数据技术平台，完善数据管理制度

通过构建大数据技术平台，使政府各级部门相互支持和配合，加快包括基础数据、关键数据、综合性数据在内的数据系统的应用开发与共享，从而实现各种信息资源有效整合，提高数据的决策实效和管理能力。同时需要统筹数据管理工作，制定数据管理工作的标准与原则规范，完善相应的数据管理制度，明确政府各级部门的政务和人事数据资源共享机制的权利和责任，加快非涉密政府部门数据资源开放进程，扩大基层公务员队伍管理数据资源的来源并接受多方渠道的监督，加强与第三方机构的数据技术的合作。另外还需通过制定和实施政府大数据技术应用与管理的发展战略规划，实现基层公务员管理部门的大数据管理制度常态化、长效化。

(四)构建安全的法律保障体系，建立大数据“防火墙”

当大数据得到社会普遍的认可和接受时，也加大了个人数据的流动性与暴露风险，因此基层公务员人事管理数据的公开和共享也不可避免地存在潜在的巨大安全隐患。为应对前所未有的新风险，需要建立大数据安全的法律保障体系。一是加快完善相关的信息安全立法，加大对侵害个人隐私行为的打击力度。二是加强安全防范意识教育，加强数据工作队伍的建设，规范人事管理部门设立大数据服务器和信息使用的程序要求。三是设置数据“防火墙”对涉及个人信息安全的应用程序、用户访问采取分层授权的方式，避免受到非法入侵，被违规查看和复制，同时需要及时对各类数据进行备份，同时确保数据的可恢复性，避免数据的丟失和系统崩溃造成无法挽回的巨大损失。

就目前而言，我国基层公务员管理系统中的大数据技术应用和管理还处于初级发展阶段，所以面对“大数据”这样的新事物，难免会出现一些观念和实践上的问题，因此如何充分发挥大数据技术在基层公务员队伍管理中的重要价值，对于基层公务员管理者来说既是重大的机遇，也是严峻的挑战。但这不妨碍我们积极应对大数据时代的到来，循序渐进地探索和积累科学有效的大数据技术来实现管理上的革新。

［1］胡颖，廉叶岚．大数据解读真实基层公务员［J］．决策探索，2014，(5)．

［2］甘培强．现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能［J］．行政论坛，2004，(1)．

［3］［英］维克托·迈尔·舍恩伯格，等．大数据时代［M］．盛杨燕，等，译．杭州:浙江人民出版社，2013:313．

［4］邬贺铨．大数据时代的机遇与挑战［J］．求是，2013，(4)．

［5］涂子沛．大数据［M］．桂林:广西师范大学出版社，2013:315．

［6］李艺全．大数据视域下高校人才工作的适应与创新［J］．河北工业大学学报:社会科学版，2014，(2)．

［7］熊怡．“大数据”时代的人力资源管理创新［J］．中国电力教育，2014，(6)．