社会协同治理视角下的基层协商民主——以宁波市为例

孙琼欢

(中共宁波市委党校，浙江宁波315012)

协商民主是学界的一个重要的研究议题，已经形成了包括基层协商民主为主要研究对象的多元研究格局。基层治理中协商民主模式的推进，既需要国家制度导入，也需要社会的发育，即社会协商主体的发育、权利保障以及包括协商平台在内的一系列资源和能力设置等。就治理角度而言，基层协商民主的发育过程事实上也就是社会力量纳入治理结构的过程，也是从政府作为唯一治理的管理主体，向以多元主体协同治理为特征的公共治理转型的过程。本文将宁波市推进基层治理协商的案例作为研究对象，以协同治理为分析框架，展现基层协商民主的总体发展状况，构建协商民主社会学意义的“理想类型”。

一、社会协同治理:一个分析框架

学界对于协同治理的研究涵盖于社会管理中的社会协同机制模型的构建(陶国根，2008)，社会治理中的多元组织的协同机制(常协，2009)，社会组织的协同治理研究(周去华，2011;徐祖荣，2011;金烨，2014)，以及对社会协同的内涵和路径择析(孙秀艳，2011)，公共服务提供中的协同模式研究(方驿、肖微，2009)。郁建兴教授则提出了“社会协同治理”分析框架用来分析社会建设中政府与社会之间的相互关系，并把社会协同治理机制明确定义为:政府出于治理需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。郁建兴教授认为社会协同是当前社会建设中政府与社会间关系的现实选择［1］。综合当前学界的研究，对于社会协同达成了以下共识。

(一)协同治理承认社会在治理中的能动性

社会协同治理改变了新公共管理潜意识地视公民为服务的被动消费者，忽视与之协作的传统，更重视公民主体能动积极性发挥。虽然中国语境中“社会”与西方语境中的社会存在差异，但是同样关注社会的能动性，注重通过发挥社会的力量从而获得更好的治理功效。

(二)协同治理具有机制性

协同治理的机制性强调协同机制的构建在治理中的重要意义。就本质而言，协同机制是协同过程的抽象化，也是协同效应实现的动态路径，从种类而言，协同治理机制建设分正式机制和非正式机制建设。众多学者也承认当前政府占主导地位的政府与社会的关系的构架下，政府在发现、确认、培育社会协同治理的机制中的重要作用。换言之，确立社会协同治理模式的基础和前提是培育社会力量，并使之不断成长，关键和核心是建立健全社会协同治理机制，根本保障是协同治理机制的制度化与法制化。

(三)协同治理强调互动性

协同强调整个过程的持续互动，而不是一种既定的制度安排，是对国家与社会间常规性互动体系的概括，既涉及公共部门，也包括私人部门。这种模式强调在国家与社会两者之间进行沟通和协作，从而实现一种非零和博弈。

协同治理的分析框架对基层治理协商民主体现了较强的解释性。基层协商民主可被视为当前社会治理的一种有效手段。基于中国语境的协商民主的研究，把协商民主定性为官民之间用心贴心的对话，或者是一种合乎科学和民主决策的过程，或者是一种有助于提高和改善行政能力的行政改革措施，等等。但笔者认为我们更有理由把基层的协商民主定义为一种治理手段。一则，协商民主的发展已经超越个人行为的范畴而呈现出作为一种制度安排下的民主模式的特征。二则，协商民主制度安排中体现了政府与社会两者权力间的双向互动，既是社会自下而上的政治参与过程，又是政府一种民主化、科学化的决策过程，其机制建设也是在政府与社会的双向互动中展开的。由此，何包钢教授在《协商民主:理论、方法和实践》一书中把协商民主明确定义为是一种治理机制，即政府搭建一个协商民主平台，通过理性讨论使百姓思想变化，后由公民自己提出解决问题的方式［2］56。

二、宁波市推进基层民主协商的具体做法

基层协商民主在浙江省宁波市也进一步推广开来，成为基层治理一种重要手段。宁波市下辖的y市(县级市)出台了《关于推进基层重大公共事务决策民主议事协商工作的指导意见》、《乡镇(街道)重大公共事务决策民主议事协商基本规程》、《社区重大事务民主议事协商基本规程》，以及《村级重大事项民主议事协商基本规程》、《关于建立街道参议会制度的实施意见的通知》的政策性文件，并出台了相关文件对各个层面协商的参与主体、协商内容以及协商方式、程序均进行了相应规定，推动基层治理协商的制度化、规范化、多层次化的发展，形成了街道、村级社区和居民社区层面的协商民主运作体系。在实践过程中涌现出了许多协商民主的有效形式，包括民主议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情座谈会、民情直通车、社区民主论坛、民主听证会、平安协会等，进一步扩大了民众参与的制度化渠道，丰富了协商民主的制度化建设的内容。

(一)乡镇、街道的民主协商

乡镇、街道层面的协商，主要是在乡镇、街道就重大事务作出决策时，借助一定平台和程序，组织相关主体进行协商从而达到意见整合，最终推进决策的科学化、民主化的做法。

1．协商参与的主体。一是召开党代会、人代会等法定会议，通过组织邀请和自愿报名等途径，邀请上级党代表、人大代表、政协委员及辖区其他阶层、界别人士代表旁听，并组织参与相关报告和决定事项的审议协商。二是全局性公共政策制定、公共预算编制和全域性公共事务决策、重大工程(民生)项目安排，组织辖区各级党代表、人大代表、政协委员、下辖基层组织、企业单位、社团组织负责人以及包括党外代表人士在内的各阶层、界别人士进行座谈论证和协商审议，并通过网站、报纸等途径征询公众意见。三是涉及特定区域、特定群体利益的公共政策制定、专项预算编制和公共事务决策、工程(民生)项目安排，组织利益相关的区域基层组织、企业单位、社团组织负责人、各级党代表、人大代表、政协委员以及包括党外代表人士在内的利益相关阶层、界别人士进行座谈讨论和听证协商。必要时通过网站、报纸等征询公众意见。

2．协商的主要内容。一是区域经济社会发展规划计划的编制和调整。二是区域总体(专项)规划编制调整和重大基础设施规划建设。三是涉及辖区公民、法人或者其他组织切身利益的征地拆迁、旧村旧城改造、劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生、公共交通、住房保障、社会治安和城乡管理等方面重大政策措施的制定和调整。四是财政全口径预算和草案调整方案的编制、政府保障民生事项的财政资金安排及社会筹集资金使用方案。五是重大政府投资项目、重要专项资金安排和重大国有集体资产、资源处置方案。六是辖区群众普遍关注或者反映强烈的重要事项。七是国家和上级党委、政府重大政策和决策部署在本区域范围内的执行落实方案。八是乡镇、街道党(工)委，政府(办事处)认为需要进行民主协商的重大事项。

3．协商的形式。一是会议审议协商。乡镇、街道主要通党代会、人代会、专题民主议事协商会、决策听证会、人大代表专题议政询问会、专题座谈会等形式进行协商。行政村和居民社区这一层级则是通过村民、居民会议，党员议事会、党群议事会、社区共建议事会、决策听证会等议事会对相关问题进行议事决策。二是书面征询协商。对涉及重大公共利益的决策事项，以及涉及公民、法人或其他组织切身利益的决策事项，采用书面形式征询辖区有关单位、社会团体和利益相关群体代表人士的意见。三是网络互动协商。采用网上公示、网上民意调查、网上政民互动、网上征询意见等信息化形式，进行议政问题和互动协商。除此之外还包括个别访谈协商、协商等多元化的协商体系。

(二)行政村重要事务民主议事协商

1．协商的内容。一是村经济社会发展规划和年度计划、村庄建设整治和拆迁改造规划、计划的编制及调整。二是村民自治章程、村规民约的制订和修改。三是村级财务收支年度计划预决算方案、村级公共设施和公益事业。四是村级集体建设重点项目立项招标承包方案、集体举债建设有关项目、大额专项资金安排和集体资源的处置方案。五是村级集体经济和经济项目发包出租、宅基地安排使用、村民承包土地山林变更调整、征用征收补偿费分配使用等方案制订。六是国家和上级重大政策、重点工作部署在本村的落实方案。七是村民意见较为集中的重点、难点、热点问题。八是集体资产和企业管理体制改革方案的制订。

2．协商的参加对象。一是召开党员大会、村民代表会议等法定性会议，议题涉及全体村民利益的，经村党组织决定，可根据需要适当安排辖区各级党代表、人大代表、政协委员、驻村单位、社会协会组织、工商企业、村民小组、下属党支部(小组)负责人以及辖区其他各行各业群众代表列席或旁听。二是涉及全村的相关政策制定、财务预算编制、村事务决策和重点项目安排，在提交法定性会议表决审议之前，通过党员教育活动点、民主议事日等平台，组织召开议事协商会或者民主听证会，参会对象一般由村民小组负责人、党支部(小组)负责人、党员代表、村民代表、辖区各级党代表、人大代表、政协委员和知名人士、驻村单位、企业单位、社会协会组织负责人以及其他各行各业群众代表参加。三是政策决策事项和项目工程安排涉及某一村民(小组)、自然村或利益群体的，召开相关区域(群体)专题议事协商会或民主听证会，参会对象一般由利益相关区域(群体)代表、利益相关人和村民组长、党支部(小组)负责人、村民代表等人员构成。四是处理涉及不同群体、组织的权益纠纷，根据利益相关、平等对话原则，组织村干部、相关组织代表和利益相关方(相关人)，进行面对面讨论协商并达成共识。

3．协商的程序。一是多方收集意见。村党组织依托村干部、村民组长(党小组长，支部负责人)、党员和村民(社员)代表等群众工作联系网络，广泛收集、整理党员群众对村级事务的意见建议，关注的热点难点问题。二是确定协商议题。每年年初，由村党组织根据年度工作重点，综合各方面意见，召开村级班子联席会议研究提出和确定年度民主议事协商计划和相关议题。三是广泛开展协商审议。协商议题方案确定后，在提交党员大会审议之前，村党组织应根据议题内容、涉及地域、关联人群等不同情况，制定民主议事协商方案，确定参与议事协商的范围和对象，借助各种平台手段开展议事协商。四是村民(代表)会议协商表决。需要经村民会议、村民代表会议表决的重大事项，村党组织应召开相关会议或组织进行讨论、协商、表决审议事项。五是协商表决结果办理实施公开。对于民主协商议事表决结果，无论是一般性议题还是经过村民社员(代表)会议或者村民公决会议表决的事项，无论是决策还是实施的结果都必须限时公开。

(三)社区重大事务民主协商

社区重大事务民主协商指的是社区党组织就社区重大事务在决策前、决策执行中同辖区相关单位组织、利益群体和党员、居民等进行的议事协商。

1．协商的参与对象。一是召开党员大会、居民代表会议等法定性会议，议题涉及全体居民利益的，经社区党组织决定，可根据需要适当安排辖区各级党代表、人大代表、政协委员、驻社区单位、社会协会组织、工商企业、居民小组、下属党支部(小组)负责人以及辖区其他各行各业群众代表列席或旁听。二是涉及全社区的相关政策制定、财务预算编制、社区事务决策和重点项目安排，在提交法定性会议表决审议前，应组织召开议事协商会或者民主听证会。参会对象由居民小组负责人、党支部(小组)负责人、党员代表、居民代表，辖区各级党代表、人大代表、政协委员和知名人士，驻社区各单位、企业单位、业委会、社会协会组织负责人，以及其他各行各业群众代表参加。三是政策决策事项和项目工程安排涉及某一居民(小组)、小区或利益群体的，召开相关区域(群体)专题议事协商会或民主听证会，参会对象一般由利益相关区域(群体)代表、利益相关人和居民组长、党支部(小组)负责人、居民代表等人员构成。四是处理涉及不同群体、组织的权益纠纷，应组织社区干部、相关组织代表和利益相关方(相关人)，进行讨论协商，同时也可邀请上级相关部门和社会组织参与对话协商。

2．协商的内容:一是社区自治章程、居民公约等居民自我管理服务章程、制度的制订和修改。二是社区公共事务和公益事业经费筹集方案的制订。三是住宅小区(村庄)拆迁整治改造、物业管理以及居民其他合法权益的维护保障。四是社会救助、保障房分配等公共福利事项。五是社区治安、环境卫生、社区文化、计划生育、文明建设和社区服务等公共事务。六是国家和上级重大政策、重点工作部署在社区的落实方案。

3．协商的程序。一是多方收集意见建议。社区党组织应组织社区干部(工作人员)、社区共建议事协商委员会成员、下属居民组长(党小组长、支部负责人)等，广泛收集整理党员群众对社区事务的意见建议、关注的热点难点问题。二是确定提出协商议题。每年年初，由社区党组织根据年度工作重点，综合各方面意见，召开社区两委班子联席会议研究提出年度民主议事协商计划和相关议题。三是广泛开展协商审议。协商议题方案确定后，社区党组织根据议题内容、涉及地域、关联人群等不同情况，制定民主议事协商方案，确定参与议事协商的范围和对象，借助各种平台手段开展议事协商。四是居民代表会议协商表决。需要经居民代表会议表决的重大事项，社区党组织应召开相关会议或者组织讨论、协商、表决审议事项。五是协商表决结果办理实施公开。民主议事协商活动结束后，对于一般性议题社区党组织要及时召开两委班子联席会议进行专题研究，形成决策意见。

三、宁波市基层协商民主发展的成效和特征

(一)宁波市基层协商民主发展的成效

学界对于协商民主的功能研究成果显著。何包钢在《协商民主:理论、方法和实践》一书中认为协商制度有助于地方治理，有助于创造政治合法性;有助于化解矛盾，减少社会冲突，构建和谐社会;有助于政治信息交换的通畅，有助于塑造现代公民等［2］78。学者詹姆斯·d·费化在《作为讨论的协商》一文中认为协商讨论的五大功效即:揭示私密信息，减少或者克服有限理性带来的影响;鼓动或者鼓励一种为需求或者要求进行正当性辩护的特殊模式;有助于产生在该群体看来是合法的最终决议权，以便加强该群体的团结或促进该决议的可靠实施;提高了参与者的道德素养和知识水平［3］。从当前宁波市基层协商民主的实际运作来看，虽然没有完全耦合学者提出的协商民主的总体特征，但其作为一种治理手段已显现出一定的治理功效。

1．协商民主增强了民众参与决策的动力，提升了民主决策的科学性和合理性。民主协商能够提升民主决策的科学性合理性不仅在于决策的作出是基于主体间辩论，更是因为民众的参与监督了政府的决策行为，并解决了某些领域中的政府缺位问题。

［案例一］N镇随着外来人口的不断增多，生态红色旅游、农家休闲游的不断升温，游客人数也持续增长，节假日人流量集中明显，原治安防控体系薄弱问题突显。自驾游汽车内财物被盗、居民电动车被盗、四明湖资源被盗、企业居民家中财产被盗等案件持续高发，致使群众对政府、对干部的怨气也随之上升，并多次就偷盗事件向镇政府进行上访。如何解决这个问题?一个有效的办法就是让居民参与到整个防治体系的设计和建设当中来。镇党委、政府认真剖析了治安形势、防控漏洞、整改措施，并通过召开各届人士座谈会、进村入户，实地察看、发放问卷等形式，充分征求各方意见，认为只有通过民防群治，成立一支全镇辖区的专门防控力量，才能有效遏制案件的发生，并破案于第一时间。镇党委、政府下拨了200万元专项经费，成立了由40人组成的民防大队，在全镇4个主要出口设立卡点，在4个防控区域设立了8个治安执勤点，24小时值班，制定了12项管理制度。通过动静结合、点面结合、联动运作的机制，使警力和民防力量紧密配合，构建了立体的防控网络。新的民防机制的方案设计，从人选的确定、卡点的设计、治安执勤点的设置，以及警力的配备等都以问卷的方式征询了群众的意见。也正是因为群众的参与，增强了整个方案的科学性和合理性，同时在运作过程中也得到了群众的积极配合。新的民防机制运作以后，卡点采集盘查人员信息2 977条，盘查车辆2 915辆，发案率同比下降66%，特别是夜间盗窃和两抢案件数为0，民防大队收到锦旗5面和表扬信1封。政府为民务实的行动受到了老百姓的高度评价，使群众的安全感和幸福感不断增强，也进一步密切了干群关系。

2．协商民主作为基层治理的手段，达到了化解基层矛盾的治理意义。随着社会分化和个人权利意识的苏醒，党委政府已经无法借助单一的行政手段去解决尖锐的社会冲突，协商民主成为基层干部协调和整合冲突性利益的有效机制。协商民主对于公共理性的追求及其所蕴含的平等价值要搭建协商平台，均衡各方利益，从而化解矛盾。

［案例二］:2010年S镇造农民公寓，因为第一期的农民公寓不需要征用农民土地，而且农民公寓确实给集体经济带来了颇为丰厚的收益，得到了广大村民的支持。村两委商议决定再造第二期农民公寓，第二期农民公寓则需要征用一村民小组的土地。按照当年国家的土地征用价标准，每亩土地只有2万元，此次征地受到了被征地农民的极大抵制，如果用强制性手段解决这一问题，肯定会引发被征地村民与村两委之间的更大的矛盾和纠纷。如何解决这个问题是摆在村干部面前的一个难题。村两委决定，召集村民代表及被征地村民进行讨论协商，希望达成各利益相关方都能接受的方案。经过几轮协商以后，各方达成一个基本共识，土地仍然按照原定的国家征用价2万元一亩征用，但被征地的村民可以投资入股出租公寓，村集体经济出资70%，而被征地村民则出资30%，并按照出资股份分红。乡镇干部从这一事件的妥善处理中得到了很大的启发，认为协商民主是解决好当前各利益群体间冲突性利益的最好机制。不仅如此，一些基层干部发现用透明的协商民主的方式来选择优先的基建项目也有许多好处。一方面，可以解决民众对政府基建项目运作是否存在黑箱操作的质疑，另一方面还可以用协商中所产生的民意去说服其他有不同意见的民众。

3．协商民主有助于动员民众，提升政府的行政力。协商民主是一种有效的民众动员手段，实现对社会治理资源的整合，也正是因为实现政府和社会的良性互动，从而提升了政府的行政力。

［案例三］梁朱线一直是X镇村民通行的要道，但由于路况差，老百姓需要修建的呼声一直很强烈。通过镇党委政府的不断努力，上级部门下拨了2 000万元的建设资金。但此项民生工程涉及了2个村101户农户的拆迁，为了使民生工程早日完工，上级部门规定对拆迁的政策处理时间是3个月。如何动员群众，借助社会治理资源，完成拆迁任务是当时镇党委、政府面临的一大难题。镇党委、政府首先召开党员大会、村民代表大会征询意见，然后多次召开听证座谈会，由选出代表就补偿安置问题进行充分协商，对个别历史问题进行专案商量，充分考虑了被征迁户的合理诉求，并发动包括党员、村民代表在内的村民去说服拒绝被征迁户。通过充分的讨论协商，98%的征迁户在2个月之内都签订了征迁协议。对极个别村民为了个人利益提出的无理要求，镇村始终把政策赔偿工作置于阳光之下，置于群众的监督之下，而没有突破政策的底线。这些极个别的村民最终在多次交流沟通后，也顺利签订好征签协议。X镇把协商民主贯穿于整个重点工程项目的实施过程，在各项重点工程立项前、实施前、实施中，都能做到充分协商、公开公平、有依有据，在全社会形成了说理劝导、协商融通、化解矛盾、共建共享的和谐氛围。

(二)宁波市基层协商民主的特征

1．政党(政府)的主导性。宁波市基层协商民主的发展呈现出典型的政府主导特征。一是政府通过一系列制度文本的制作来推进协商民主的制度化。基层党委通过以地方党委文件的形式推进协商民主工作。二是地方党委和政府是整个协商民主的推动者。基层党委和政府不仅以出台文件、制作制度文本的方式促进协商民主的发展，而且各基层政府都成立了推动协商民主办公室，以组织化的力量推动协商民主的发展。三是协商民主的发展呈现地方试点到全面推进的运作方式，而地方党委和政府主导着整个协商民主的发展过程。四是从协商民主的参与对象看，其人员很大一部分来源于体制内成员，如各级党代表、人大代表、政协委员等，作为体制内成员，与现有政党组织和政府有着千丝万缕的关系，呈现较高的同质性。

政府对于协商民主的推进在某种程度上是当前社会分化背景下，整合不同群体利益，实现政策均衡，从而促进社会和谐稳定而进行的一种行为应对，有其自身的行为逻辑。基层民主协商对于基层治理的功效在一定程度上耦合了政府治理的目标。一是通过协商民主，基层政府最大限度地收集到了其决策所需要的信息。二是协商通过满足公民的参与权、知情权，从而打破了决策的封闭性，消解了民众中因为政治运作的隐秘性而产生的猜忌和矛盾。三是协商民主弥补了政府在决策过程中的“有限理性”。四是协商民主整合了利益相关人的不同利益诉求，从而产生了导致政策均衡的动力，产生了化解矛盾的可能性。五是通过制度安排和政治技巧形成公意，而通过这种公意去说服那些对政府决策采取不合作态度的民众，从而把原有的政府与民众之间的矛盾转化为民众内部不同群体之间的矛盾，在凸显政府的中立色彩的同时，也增强了解决矛盾的可能性。

总而言之，协商民主所体现的治理价值耦合当前政府应对社会分化背景下整合社会，达到和谐的治理目标，从而成为政府通过治理创新来解决问题的重要手段。

2．社会的协同性。协商民主、就其本身的核心思想而言，就是重视公民乃至整个公民社会在政策过程中的作用，促进国家与公民社会的相互依赖和良好合作［4］。在现有的政党、政府与社会关系的框架下，相对于政党、政府主导着基层协商民主发展的同时，社会则处于依从地位，发挥着协同治理的功能。社会的协同性主要表现为:

一是基层民主协商中的民众参与呈典型的被组织特征。民众参与是社会协同治理的基本前提和重要内容。基层民主协商的整个过程由两个相互依存的方面组成:一方面是由政党、政府制定协商规划，确定协商目标，然后，运用各种策略、途径、方式和手段搭建平台，促使相关主体参与协商。另一方面是基层民众在政党、政府的动员策略、途径、方式和手段的影响下，参与协商过程。其中，第一个方面发挥着主导作用，第二个方面是第一个方面的反馈。民众的这种动员式参与通过其功能的发挥与外在的环境进行着互动，从而推进着整个协商的过程的展开，在这个过程中民众的被动参与地位显而易见。二是民主协商更多的是一种利益表达机制，难以形成一种公共精神。协商民主需要公共的理性精神作为支撑，作为协商参与者要跳出对私利的寻求而诉诸于公共利益。以公共精神为核心内容的公民精神的发育是衡量社会是否理性成熟的一种重要标志。但现阶段的基层协商民主更多的表现为各利益集团间基于自身利益出发走向均衡的博弈过程，而不以实现价值偏好的转换以达成共识为旨归。民众的参与热情、参与度与协商内容与其利益的相关度呈现相当高的关联，而很少出于对公益的关注和民主价值的追求。三是参与协商的民众呈现精英性，偏离了协商民主对平等的强调。对于参与协商民主的人员结构的考察，居于体制之内并能够调动一定的政治资源、经济资源和社会资源的精英分子占了很大部分，而真正介入到基层治理的协商过程中的普通民众比例较低。就参与者的选择程序来看，选择缺少代表性和随机性，在体制中原来的身份成为其能否进入协商渠道的一个重要因素，由此，协商主体的设定没有在最大可能的程度上去排除一些优势群体的干扰。整个协商进程中，并没有把真正的决策权放到每一个人的手里，即使做到了程序上的平等，但实质的权利上的平等还没有做到。

四、社会协同治理:从“行政推动”到“内源发展”的基层协商民主

正如前文所述，政府主导型的协商民主有其不可避免的缺陷。正如德雷泽克和古丁的另外半个假设，就协商论坛的真实性而言，强大的国家动员是一个致命的缺陷，它会产生形式主义。就以温岭为例，30%～50%的协商会议是没有意义的。这是协商民主的研究者何包钢教授在对温岭负责协商会议的一个官员的访谈中得到的信息。当然政府的强力推进还会导致社会自身的动力和积极性难以发挥，协商民主的公平的价值取向难以真正践行，协商民主中的公共理性精神难以真正达成，等等。本文在基于对现有的模式反思的基础上，进一步构建社会学意义上的协商民主的“理想类型”，即基于内源发展的制度化协商民主的模式，该模式有三个基本的核心要义。一则，该模式以系统的制度及其程序设计为支撑。二则，协商民主的动力不仅来自于政府的行政推动更是基于社会内在的需求。三则，该模式变政府的强力介入为社会的主导，变“社会协同政府”治理为“政府协同社会”治理。协商民主“理想类型”将成为今后基层协商民主的发展导向，需要在实践中探索以下几个方面的内容。

(一)树立真正意义上的协商民主理念

据笔者访谈发现，现阶段对于协商民主的理解其主要集中于以下几个方面:认为协商民主是精英们之间基于为了解决问题的方法而采用的对话;认为协商是一种在党的领导下的咨询政治，是政党、政府对民众利益诉求的整合，符合当前中国群众路线的传统和背景;认为协商的形式有很多种，座谈会是一种协商的形式，而通报也是一种协商的形式;认为协商是一种讨论某些问题、政策和原则的一种方式。诸如此类的对于协商的认识虽然面临着学界有些学者认为其过于粗糙的批判，但仍然有其价值。正如古特曼和汤普森说:“不管用什么术语，被当作平等者的个人之间公开进行的相互给出理由的过程，对于任何立志改善它的公民福祉并表达普通公民与公务员之间相互尊重的现代社会来说，都是一个具有价值的组成的部分。”［5］

但为了进一步推进协商民主的制度化建设，协商民主的各参与主体应该对协商民主理论达成以下几个方面的共识，以引导整个协商民主的进程。

1．协商民主强调要通过慎重地思考、审议、理性讨论，在思考审议中假定每个人是平等的，有审议公共事务的能力。

2．协商民主强调在协商中的每个人都有影响结果的平等的权利。在这里的平等性是指:受决策影响的人都有权参与，最终决策权不是属于一方，而是决策的每个人都能平等地影响决策结果。

3．协商民主强调共识的形成，强调通过参与者的审议、协商达成对某一事物的共识，增强公共理性。

4．协商民主并不止于一种咨询政治，而更多是一种以制度、机制作为支撑的决策机制。这些理念既是对中国协商传统的承继，也有对西方语境中的协商民主的借签，更是基于对当前中国协商民主发展现状的反思，对今后中国基层协商民主的发展有着引领意义。

(二)培育协商民主的内在动力，推动协商民主的内源式发展

协商民主的思想在于重视公民乃至整个公民社会在政策过程中的作用，促进国家与公民社会的相互依赖和良好合作［4］。由此，要真正充分发挥协商民主的功能，达到协同治理的效果，需进一步推动社会发育，变“行政推动”为“内源发展”。

1．提升公民权利意识。增强公民的权利意识是培育协商民主内源动力的重要路径。公民权利意识的培育其意义不仅在于构建了民众基于自身利益出发的参与动力机制，而且也在于培育公民的责任感和使命感，驱动民众的参与不再基于最纯粹的利益动机，而是出于对民主的价值追求和权利保护意识的觉醒。

2．不断提升公民的协商民主能力。协商民主需要公民的民主协商能力的提升，包括认知和遵循规则的能力、谈判能力、沟通表达能力、综合判断能力、换位思考能力等。

3．提升民众的理性精神。民众的理性精神是协商民主得以运作的基本保障，这种理性精神不仅在于民众对于共识的认知、公益的追求，而且还在于对规则的认同和遵循。这种理性精神在一定程度上避免了利益分化背景下，因利益冲突而引发的社会断裂，从而促进社会和谐。

(三)建立建全协商民主的制度机制

协商民主作为社会协同治理的形式，其推进的核心在构建社会治理中的制度化沟通渠道和参与平台。但此种制度化的沟通渠道和参与平台只有通过不同层次各项制度的整体设计和系统改革才能成功建立，尤其需要具有技术性的程序细节的支撑。也正是基于细节性的程序设计才能使社会成为真正意义上的治理主体发挥治理功能，从而使整个社会的治理框架和模式发挥根本的变革。

事实上，世界各地的协商民主实践已经为中国协商民主的发展提供了很好的可以借签的经验，如协商民意测验、公民陪审团、专题小组、大规模的协商大会，不同的协商其协商参与主体、协商的主题和协商的范围以及协商环节都有其独特性。而温岭的实践也显示了中国的基层协商民主向西方协商民主获取理论资源和实践经验的努力。但在中国基层协商民主的推进中，仍须我们通过机制和程序设计及一些技术性的手段来解决诸如此类的问题。例如，如何排除金钱和权力对协商过程的影响?会议由谁来主持?议事日程如何来确定?怎样才能保证充分的参与及具有实际意义的讨论?如何把公民对各种方案的讨论和选择结果同公共决策有机地结合起来?协商怎样才能自由、负责并有良好的参与?解决这一系列的问题需要更为有效的工具性和细节性的机制和程序设计作为技术手段，如分组讨论制度、中立的主持人主持制度、协商对象的分层抽样的设计，大会交流制度、两次问卷的设计和回收制度以及以此为主要关键环节的流程设计，都可以作为今后协商民主发展的重要可以借签的资料来源。

［1］郁建兴，任泽涛．协同治理:一个重要的分析框架［J］．学术月刊，2012，(8)．

［2］何包钢．协商民主:理论、方法和实践［M］．北京:中国社会科学出版社，2008．

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