民事立案检察监督制度类型化研究

李棠洁

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073）

自20 世纪90 年代始，关于民事检察监督范围的争论成了理论界和实务界共同关注的话题，形成了弱化说、强化说和改良说三种具有代表性的观点。2012 年《民事诉讼法》第14 条规定检察机关的法律监督范围从“民事审判活动”扩展到“民事诉讼”，支持强化说，被理论界称为“全面监督”。[1]由此推之，对民事立案活动进行监督亦是检察机关的法律监督职能之一。但根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定，不难发现有审判监督、执行监督、调解监督等约定俗成的法律术语，却难觅立案监督的概念。理论界对民事立案监督制度的关注不多，目前涉及相关内容的论文数量不足10 篇。相比理论界的沉寂，检察实务部门正积极探索民事立案监督方式，特别是在2012 年《民事诉讼法》实施和2015 年立案登记制度改革之后，民行检察机构针对立案中出现的新情况开展了实践摸索和制度创新。由此可知，民事立案检察监督制度在司法实践中有孕育生长的土壤，但理论灌溉的不足导致制度的畸形发展，在民事诉讼法领域面临边缘化危机。本文意图通过转换传统法学的概念式思维研究方式，以类型化方法作为理论研究的突破口，贴近民事立案监督的实践，对监督对象予以归纳、抽象，对现行法律规范类型予以纠偏，进而重新划定民事立案检察监督制度的边界，进行具体制度构建。

一、问题的提出：民事立案检察监督制度的概念化困境

美国法哲学家博登海默指出：“法律概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少的工具……如果我们试图完全否定概念，那么整个法律大厦将化为灰烬。”[2]所谓“法律概念”，是对各种法律事实进行概括，抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴。它的独特功能是通过确定事件、行为和物品等的“法律性质”，为人们认识和评价法律事实提供必要的依据。[3]基于民事诉讼程序的安定性和可预测性，法律在制定时总是尽可能要求概念具有相当程度的明晰性和高度的确定性，但遵循传统法学的概念式研究方法难以实现检察机关对民事诉讼第一审立案活动的监督制度的构建，而且容易与相关制度混淆，造成实践操作混乱。

（一）概念表述不一，缺乏规范性

概念是对各种行为和事件的定性，也是对规则、原则及法律制裁适用范围的界定，因而法律、法规、规章使用的概念本身必须是规范统一的。目前关于检察机关监督法院第一审民事案件立案活动的概念表述还存在分歧，有民事立案监督，民事立案检察监督，民事诉前检察监督，人民检察院民事、行政立案监督制度等各种称谓。上述概念的表述用语非常近似，但仔细分析却发现各自都有特定的所指对象，并不具有同一性。表述的差异说明民事立案检察监督的用语尚未形成法律概念，仅是表述者各自对司法实践活动的直观和简单的反映，可以认为是由司法实践中的习惯用语转化而来的概念。所以，上述概念表述所指的对象、范围并不确定，且与其他概念的界限也十分模糊。

概念表述只有经过立法者根据一定的立法意旨和价值取向，通过归纳、抽象的方法对其内涵和外延进行严格限定，才能成为具有确定性的法律概念。在构建民事立案检察监督制度时，首先应规范概念表述。在众多概念表述中，笔者倾向于民事立案检察监督的表述。它是指人民检察院依据法律规定，对人民法院依法应当受理的案件不予立案受理，不符合立案受理条件而予以立案受理，以及民事立案活动是否合法进行的法律监督。[4]但是，我们仍需按照法律概念的标准予以规范，使其成为法定或约定俗成的语词表达。

（二）法律规范缺位，概念界定困难

法律概念不是一种社会现象在人们思维中的简单、直观的反映，而需要通过法律规范明确其内涵。2012 年《民事诉讼法》没有明确“民事立案检察监督”的法律概念，但却涵摄了该制度的相关内容。根据文义解释的方法，第208 条规定了采用抗诉和检察建议的方式进行民事检察监督的制度，已经对立案检察监督制度的内容有所涵盖。只是没有明确的法律概念提纲挈领，致使制度内涵只能寄居于其他相邻概念范畴中，表现得较为隐形。

民事立案检察监督的概念在法律规范中缺位，但由其形构而成的法律规则和法律原则却有法律依据。立法技术上的不周延导致法律概念所涉对象和范围不明确，其与民事审判监督、调解监督以及执行监督等相关制度的区别界限不清晰，反而加剧了概念界定的难度。

（三）司法机关各行其道，监督功能受限

明确的法律概念具有制度上的可操作性。只有通过规范性文件对法律概念进行精确界定，使其内涵清晰、外延确定，才具有较强的实践操作性。我国《民事诉讼法》没有采用通俗易懂、直接明显的方式确立民事立案检察监督的概念，但民事司法领域又需要相应的法律规范予以指引，因而只能通过司法解释对该制度进行规范调整。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）第414 条的规定可知，司法解释仍将立案检察监督定位为事后监督，性质上依附于审判监督程序，即检察机关认为法院发生法律效力的不予受理、驳回起诉的裁定违反法律规定，通过提出抗诉，要求法院启动再审予以纠正。相较而言，最高人民检察院于2013年颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《检察院民事诉讼监督规则》）勾勒了民事立案检察监督制度的独立框架，即检察机关在起诉立案阶段实施法律监督主要包括三种情况：一是监督立案程序中审判人员存在违法行为；二是对已经发生法律效力的错误的不予受理、驳回起诉的裁定提出抗诉；三是对当事人怠于起诉或难以立案的民事案件实施督促起诉或支持起诉。可见，检察机关和法院两大机构的解释对民事立案监督的规制不一，特别是某一机构所颁行的法律解释中涉及另一机构的权力运作，所带来的问题必然是解释的规范作用受限，进而导致该制度在司法实践中运行不畅及混乱，影响监督功能的实现。

二、问题的症结：现行规范类型导致民事立案检察监督制度的空洞化

当司法活动中的多种表象不能以法律概念涵摄时，我们自然会借助某种“典型”或“标准形态”的设定来诠释概念所指的对象、范围。而这种诠释通常来源于司法实践中的经验。《检察院民事诉讼监督规则》对民事立案检察监督制度框架的三种类型的界定即是对我国检察机关民行部门的实际工作经验的直接反映。但随着民事立案登记制度改革的兴起以及检察机关提起公益诉讼试点的开展，上述规范的类型化分割有架空民事立案检察监督制度之嫌。

（一）立案登记制度的改革规范了法院的立案受理行为

“起诉难”“立案难”曾经是群众反映强烈的司法不公问题，突出表现为法院拒收诉状、不立不裁、拖延立案等。为贯彻党的十八届四中全会精神，全国法院自2015 年5 月1 日起正式推行立案登记制改革，旨在确立法院对当事人起诉的回应义务，规范法院的受理行为，保护当事人的诉权。据改革实施后的一个月的统计数据，案件总量增幅虽接近三成，但全国各级法院的登记立案秩序井然，案件入口更加畅通，当场立案率超过九成。[5]实施立案登记制使法院的立案工作日益规范，有案不立、有诉不理、拖延立案的违法行为呈逐渐减少的趋势。因此，检察机关立案监督的职能也应进行相应调整。否则，法律规定终将因脱离于实践需求而处于休眠状态。

（二）审判监督程序吸收了对生效的不予立案、驳回起诉裁定的法律监督

根据《民事诉讼法》第208 条和《民诉法司法解释》第414 条的规定，检察机关有权对已经发生法律效力的判决以及不予受理、驳回起诉的裁定依法提出抗诉。从上述两个条款的位置来看，立法者将其纳入审判监督程序的调整范围，而没有放在“起诉和受理”的章节之中。但从民事司法的实践情况来看，不予受理和驳回起诉的裁定均是法院对当事人的起诉审查后作出的裁决，是立案程序的阶段性结果，与立案活动有着逻辑上的不可分割的联系。上述立法体例实质上割裂了其与民事立案程序的关系，将其剥离于立案监督的范围。加之我国1982 年颁行的《民事诉讼法（试行）》总则中确立了民事审判监督原则，截至目前已经过三轮修法，使该制度具备了较为完整的法律体系，且经过多年的司法实践应用，其已成为我国司法领域中的常规性制度，被普通民众所接受和认可。相比而言，民事立案检察监督制度尚未形成明确的、统一的法律概念，亦未有完备的法律体系。因此，欲将生效的不予立案、驳回起诉裁定的监督纳入立案检察监督的范围，必将面临立法体例的调整、司法惯例以及人们思维习惯的转变等难以逾越的阻碍。

（三）民事公益诉讼的兴起弱化了支持起诉、督促起诉的职能

2012 年《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度。为贯彻党的十八届四中全会提出的积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革部署，2015 年5 月5日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》），自2015 年7 月起，在全国13 各省开展为期两年的改革试点。鉴于当下社会公共利益受损的严峻形势以及改革试点工作的开展和深入，检察机关提起公益诉讼将逐步在我国民事诉讼法立法体例中单独形成一套法律制度，而脱离于民事立案检察监督的概念体系，甚至还会将与之有密切联系的督促起诉和支持起诉纳入其中。这一立法趋势将进一步导致民事立案检察监督制度的“四分五裂”，进而导致整个法律概念体系的崩塌。

上述有关民事立案检察监督的类型划分只是在法律概念统率下原封不动地摄取了法律实践生活中的类型，实质上仍是一种传统的概念式思维方式。这种建构民事立案检察监督制度的方法是封闭、静止和僵化的，无法适应法律生活变化的需求，有与现实强行割裂之倾向，对于制度本身的生长也构成了潜在的障碍。

三、解决的路径：设置科学、合理的民事立案检察监督制度的类型化标准

正是基于对概念式思维的深刻反省，类型化思维的研究方式的启发性价值开始凸显。类型化法学方法论即以类型化思维为核心的法学研究方法，其最本质的特征在于以事物的根本特征为标准，对研究对象进行类属划分。[6]对民事立案检察监督进行类型化研究，设置科学、合理的划分标准，必须考量下列因素：

（一）检察监督权的性质

关于我国民事检察权的性质，主要有行政权说、司法权说、双重属性说和法律监督说四种代表性观点。根据我国国家权力架构，不论是从检察权的宪法依据来看，还是从人民代表大会之下实行“一府两院”的权力运作机制来看，民事检察权应被定性为法律监督权。作为一种国家公权力，检察监督权在理论上有被滥用和进行自我扩张的属性，而且民事诉讼实践中也会因客观条件限制而可能存在实施的主观性和片面性。因此，检察机关在行使法律监督权时应保持谦抑性，适度地节制和收敛。2012 年《民事诉讼法》虽然确立了全面监督原则，但基于检察机关对诉讼过程了解的有限、监督条件的有限以及监督效力的有限等因素，全面监督在客观上只能是有限的监督。[7]

（二）民事检察监督权与审判权的关系

民事审判权所具有的不告不理、居中裁判和裁决终局性特点使民事诉讼构造呈等腰三角形之态：法院作为裁判者居于等腰三角形的顶点，原被告双方分别居于等腰三角形底边和两腰的交叉点上。法院和当事人保持着相等的司法距离，双方当事人则处于平等的对抗状态。整个民事诉讼程序是一个天然的封闭性程序空间。法院的审判权受到双方当事人诉权的制约，原被告之间的诉权亦形成平等对抗之态势，三者处于一种动态平衡的状态。检察监督权时时、处处介入将打破民事诉讼结构自身的平衡。只有在诉权难以与审判权形成抗衡，需要救济的情况下，民事检察监督权的介入才具有合理正当性。因此，民事检察监督权的行使只能是有限的。据此，应调整检察监督权行使的重点和方向，着眼于诉权易遭受侵害的薄弱环节，从而增强监督的有效性和权威性，同时也彰显民事检察监督权与审判权行使的合理边界。

（三）民事检察监督权与诉权的关系

根据处分原则，民事主体行使诉权、启动诉讼程序应实行“不告不理”。检察监督权介入民事诉讼的启动程序，实则是公权对私权的干预，应是有条件的而非必然。我国《宪法》第51 条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《民事诉讼法》第13 条亦规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”据此，凡涉及国家、社会、个人利益的民事纠纷，在起诉受理时，检察机关就应予以重点关注，及时进行法律监督。

从民事检察监督权的性质以及其与审判权和诉权的关系上看，民事检察监督权的行使应当是有“度”的，即必须在一定范围内行使。根据程序适配性原理，民事立案检察监督程序的设计应当与其监督的案件的性质、争议事项的重要性及复杂程度等因素相适应，即根据不同的纠纷类型，有针对性地进行监督。如果不顾纠纷类型的特点，不区别对待，就可能背离法治、法律的基本原则，影响检察监督的效能，损害检察权威。[8]

四、民事立案检察监督模式及制度构建

检察监督的有限性决定了立案监督的重点应集中于涉及国家利益、社会公共利益和个人利益的特殊民事案件类型，具体包括新型民事案件，敏感性民事案件，涉及国家利益、社会公共利益的民事案件，以及原被告诉讼行为能力差距大的民事案件。在立案登记制度改革实施之初，检察机关应通过类案监督方式，审查立案环节是否适用了不符合法律规定的“土政策”，严格执行立案标准，维护法律的统一实施，保障当事人诉权。

（一）程序的启动

从纯粹理想层面来说，立案监督程序的启动方式不外乎两种：一是依当事人申请启动；二是检察机关依职权启动。由于民事诉讼奉行“不告不理”原则，故学者们几乎都主张在没有当事人申诉的情况下，检察机关不应主动介入民事立案活动。上述观点的立论基础是检察机关对所有类型的民事案件的立案活动均实施监督。因为监督对象范围过大，检察机关的人力、物力以及财力有限，其当然无法主动实施监督。但如果仅依靠当事人申诉启动立案监督程序，考虑到当事人对诉讼程序法律知识的掌握有限而不知晓检察监督的救济渠道，司法实践中该程序亦不易被启动。即使当事人知道此立案救济方式，但这往往也不是他们的首选。当事人通常在向法院提起诉讼遇阻后，才会想起向检察机关寻求救济。在这种情况下，检察机关介入民事立案活动是被动的，在监督过程中存在的最大问题就是信息不对称。此外，检察机关在法院已经作出裁决的基础上，力图通过介入式监督改变法院的裁决，无疑会加剧二者之间的矛盾冲突，不利于立案检察监督的功能实现和制度构建。笔者认为，在对民事立案检察监督的范围作出界定的情况下，特别是将监督的对象确定为涉及国家利益、社会公共利益和个人利益等特殊民事案件时，应规定立案监督程序主要是检察机关依职权启动，而以当事人申请为辅助。

民事纠纷系私人之间的权利义务争议，这就涉及检察监督权何时、采用何种方式介入较为合理的问题。笔者建议，法院在收到当事人的起诉材料之后，发现案件涉及检察监督范围的，应向检察机关通知备案，由检察机关审查起诉材料，并进行调查核实，决定是否启动监督程序。这种启动模式一方面有利于缓解二者之间的对立冲突，实现协同型监督模式，即监督者与被监督者之间应树立司法合作精神，恪守诚信监督的理念，共同完成民事诉讼的监督活动。而且二者在涉及国家利益、社会公共利益和个人利益案件中具有共同的价值取向，即维护国家利益，实现司法公正。另一方面，检察机关在这种情况下实施立案监督是主动的，而且是在案件尚未经法院裁决是否立案的情况下实施的监督，具有过程的完整性，因而能从当事人和法院双方获取较为全面的案件信息，防止偏听偏信导致的监督缺位、错位、不到位等弊端。

（二）监督的方式

检察机关实施立案检察监督时，可区别案件情形，采用以下四种方式：

1.支持、督促起诉。检察机关对于民事诉讼程序是否应合法启动的监督只能采用支持、督促起诉的方式。检察机关提起公诉不宜作为立案检察监督的方式。如果将提起公诉作为立案检察监督的方式之一，就会存在原告和法律监督者的身份重叠问题，有“既是运动员又是裁判员”之嫌，有损法律监督的权威性和公正性。督促起诉是指对国有资产、社会公共利益遭受损害而有关单位不行使或者怠于履行职责的情形，检察机关可以督促有关单位提起诉讼或者履行职责。支持起诉是指国家利益、社会公共利益、弱势群体合法权益遭受损害，且可以通过民事诉讼途径获得救济时，检察机关可以支持适格主体依法提起民事诉讼。二者都不是直接参与民事诉讼程序，而是将纠纷引入诉讼程序完成监督职能。

2.检察建议。2012 年《民事诉讼法》新增了检察建议的监督方式。根据适用的不同情形，其可以分为再审检察建议和其他检察建议。其他检察建议适用于对于法院判决、裁定和调解书以外的其他民事审判活动中的违法情形的监督。笔者认为，立案监督程序中适用检察建议应由两阶段组成：第一阶段，检察机关通过调查核实，发现法院对符合立案条件的不予立案的情况，应发通知书要求法院说明不立案理由；第二阶段，经审查，法院回复不立案理由不能成立，或者逾期不予回复的，应发出立案检察建议。

3.抗诉。当事人不服法院作出的不予受理、驳回起诉裁定，经上诉和申请法院再审仍不能得到救济，向检察机关申请，经审查符合条件的，检察机关对法院提起抗诉。该立案监督方式一直被纳入审判监督程序之中，未能体现其立案监督属性。笔者建议将该条规定单独列于《民事诉讼法》起诉受理章节之中。

4.针对立案过程中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪，将犯罪线索移交纪检、反贪、反渎等职务犯罪侦查机关，追究责任人员的刑事责任。

（三）监督的效力

立案检察监督的法律效力取决于监督的方式和手段的运用。按照监督方式的实施效果不同，上文提及的监督方式可以分为刚性监督和柔性监督两类。前者主要指抗诉，具有强制启动程序的特点，即法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审裁定，启动再审程序。后者包括支持起诉、督促起诉、检察建议等，是监督者与被监督者通过协商沟通、非对抗的方式来纠正立案中的违法情形。通过设置不同效力强度的监督方式，发挥各自优势，形成合力，构建一个多层次的立案监督体系。

对于立案中的重大违法情形，包括程序上的重大违法和实体上的严重错误两种情形，检察机关可以而且应当抗诉；对于一般违法情形，包括程序违法和实体违法两个方面，因其与重大违法情形相比，违法程度稍低，检察机关可以支持起诉、督促起诉；对于轻微的违法情形，通常采取检察建议等方式即可。

[1]汤维建.民事诉讼法律监督基本原则的新发展[N].检察日报,20 12-09-18(3).

[2][美]E.博登海默.法理学：法哲学及其方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,2004:504.

[3]张文显.法的概念[M].北京:法律出版社,2011:222-224.

[4]吴贤华,肖国耀.民事立案检察监督初探[J].行政与法,2001(3):66.

[5]立案登记制让“立案难”走进历史[N].人民法院报,2015-06-10(1).

[6]张旭东.民事诉讼程序类型化研究[M].厦门:厦门大学出版社,2012:36-40.

[7]最高人民检察院法律政策研究室.我国民事检察的功能定位和权力边界[J].中国法学,2013(4).

[8]张卫平.民事诉讼检察监督实施策略研究[J].政法论坛,2015(1):45.