对环境公益诉讼的冷思考

2015-03-26彭景理

黑龙江省政法管理干部学院学报 2015年6期

关键词：因果关系公共利益环境污染

彭景理,何也

(四川省社会科学院法学所，成都 610000)

对环境公益诉讼的冷思考

彭景理,何也

(四川省社会科学院法学所，成都 610000)

“环境公益诉讼”一词给我国既有诉讼制度带来区分困难，因为首先公益诉讼的性质尚未有统一的定性，其次，环境公益诉讼的含义本身也不明确。并且所谓的环境公益诉讼程序到底属于哪种性质的诉讼程序亦不明确，可以说，“环境公益诉讼”本质上是术语困境。因此，应当摒弃这一提法，但绝对不能忽视环境公共利益的保护，应当从完善立法、降低诉讼成本、明确案件因果关系认定标准及举证责任分配等各方面，完善保护环境公共利益的诉讼制度。

公益诉讼；环境公益诉讼；因果关系

2012年8月31日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。至此，期盼已久的“环境公益诉讼”制度终于以立法的形式得以确立。学者们弹冠相庆，我国的民事诉讼法学又增添了一个有法可依的重要理论成果；实务人员奔走相告，现实中的环境污染案件有了明确的法律依据；百姓心满意足，自己的合法权益将得到更完善的保护。提及公益诉讼，研究路径无非是从该理论的悠久历史到当今法治发达国家的成功实践，由此得出我国也要确立公益诉讼制度。然而，环境公益诉讼并没有看上去的那么美丽；事实上，作为环境公益诉讼前置概念的“公益诉讼”是否具有作为诉讼程序类型划分的依据的作用尚且存在质疑；而那种认为在我国公益诉讼含义已经明确、环境公益诉讼制度已然成熟的看法委实有待商榷。如此情形，大谈特谈环境公益诉讼的法理基础、理论深度与实际效用并无太大实际意义。

一、环境公益诉讼的争议与疑问

(一)公益诉讼与环境公益诉讼理论争议

目前通说认为，公益诉讼制度包括但不限于环境公益诉讼制度；呼吁我国应当建立公益诉讼制度初见于上个世纪90年代，且该制度的性质一直无定论。韩志红教授指出，“公益诉讼是指法院依法处理违法侵犯国家利益和社会公共利益行为的活动，是法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，按照司法程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理和判决，以处理违法行为的活动”[1]。于安教授曾在论文中开宗明义地指出，“缺少公益诉讼，是我国行政诉讼的一个重大制度缺陷”[2]。陈永忠教授认为,“公益诉讼是为了维护公众利益和国家利益而设置的一种诉讼，是‘路见不平，拔刀相助’的义举在法律上的体现”[3]。由于对公益诉讼尚存争议，对环境公益诉讼的看法亦未形成通说看法。蔡守秋教授对环境公益诉讼做了一个明确的定义：“环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。”[4]蔡教授亦将环境公益诉讼分为环境公益民事诉讼、环境公益行政诉与环境公益刑事诉讼。相反，吕忠梅教授则认为,环境公益诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分[5]。吕霞博士认为，环境公益诉讼本质上是私益诉讼，其理论依据是公民权利；环境诉讼是真正的公益诉讼，这种诉讼的理论基础是人类利益理论、国家利益理论[6]。

(二)对环境公益诉讼含义的疑问

上述可见，公益诉讼只是一个内容较空泛且含义模糊的概念。我国普遍对于公益诉讼的论述，无非是首先将其源头追溯至罗马法——为保护个人所有权利的诉讼为私益诉讼，为保护社会公共利益的诉讼为公益诉讼。其次，再将美国、德国、日本等国家的相类似的制度逐一拿来类比一番，然后得出一个公益诉讼制度是法治发达国家大势所趋的结论。最后，再结合我国的某些案例，并底气十足地提出我国必须要建立公益诉讼制度。事实上，这并没有回答如下问题：第一，罗马法中公益诉讼与私益诉讼的区分模式是否适合我国既有的诉讼制度?第二，我国诉讼制度理论体系中是否有引入公益诉讼理论的必要？而以公益诉讼的基本理论为基底的环境公益诉讼理论，难免存在公益诉讼理论的固有缺陷。公益诉讼这一概念上述有三大问题没有解决，以此为基础衍生出的环境公益诉讼理论亦难以自洽。进一步讲，一方面，它是公益诉讼下的一个子概念，在公益诉讼含义存在争议的情况下，环境公益诉讼概念的理论不可能完善。另一方面，公益诉讼案件范围横跨民事诉讼、刑事诉讼与行政诉讼三大诉讼程序，仅在立法统一上就面临阻碍，更勿论实务中会出现怎样的问题。同时，从上述的观点可以看出，就环境公益诉讼的分类、性质本身也存在理论上的争议。笔者认为，所有关于环境公益诉讼的争议与困境，源于“术语困境”(笔者暂且以此称之)——想用某个特定的术语去说明某事物，却反而因为用来描述事物的特定术语产生了更多的困扰。

二、对环境公益诉讼概念存在的价值的探讨

(一)环境公益诉讼归属不明

众所周知，民事诉讼、刑事诉讼与行政诉讼之间都有明确的划分标准：从诉讼目的、提起主体、举证责任以及适用法律四个方面来讲，三大诉讼制度可谓泾渭分明。可以确定的是，为了公共利益还是私人利益绝对不是区分三者的依据。由于“犯罪的本质是侵犯法益”[7]，刑法中受侵害或受侵害危险的法益当然不限于私人利益，公共利益毫无疑问也应当包含在内。譬如非法捕捞水产品罪、非法占用农用地罪、盗伐林木罪等，很难说是侵犯了某个私人主体的合法权益，按照既有的环境公益诉讼概念的理论内涵，对于该类犯罪提起的刑事诉讼似乎也可以认为是环境公益诉讼。当然，如果所盗伐的林木属于私人财产，则刑事诉讼也可以视为为了保护被害人的私人利益，借助国家强力进行的公力救济行为；如此，则刑事诉讼属于私益诉讼。

新民事诉讼法明确规定环境污染案件属于危害社会公共利益的案件，可以提起公益诉讼，这一规定所隐含的前提是直接对造成环境污染者提起诉讼。我们知道，环境污染事件除污染制造主体的故意或过失外，相关监督管理部门总有不可推卸的责任，那么，如果以监督管理部门失职并将其作为被告人提起行政诉讼的，可以理解为上述一些学者所说的环境公益行政诉讼。也就是说，如果以被告为标准，环境公益诉讼是可以分为环境公益民事诉讼与环境公益行政诉讼的。然而，行政诉讼是近代法治发展的产物，是为了维护私权免受公权力侵害而确立的一种诉讼制度。“行政诉讼的原告只要‘认为’自己的权利受到行政行为的侵害就可以提起诉讼”[8];“而在环境公益诉讼中,原告所代表的也是公共利益，此时的诉讼已经不再是私权限制公权的手段，而是两个公权之间的博弈或对抗，或者说是权力之间的制衡。环境公益诉讼已经丧失了行政诉讼的本质特性，如果仅仅因为被告是国家行政机关就认为其是行政诉讼显然不妥”[9]。

我国的三大诉讼程序都在直接或间接地包含了对公共利益与私人利益的保护。环境侵权案件或环境犯罪案件，无论侵犯的是公共利益还是私人利益，在既有的诉讼制度上都可以找到解决的办法；特别是新民事诉讼法第55条的增加，更进一步丰富了既有的处理环境污染案件的方式。这种完善不是源于环境公益诉讼这一名词的出现，相反，它的出现反而扰乱了对既有的诉讼制度的认知，甚至出现了将环境案件诉讼程序作为一个独立程序对待的观点。“如无必要，勿增实体”——奥卡姆剃刀在14世纪的时候无情地剔除了那些没有必要的理论争议，现在，这把锋利的剃刀仍然对那些无用的理论闪耀着寒冷的幽光。事实上，不仅作为一个独立的程序毫无必要，甚至连环境公益诉讼这一概念亦无实质性意义，因为他的存在不仅没有排除困扰、正本清源，反而造成认知混乱。

(二)移植环境公益诉讼这一概念的必要性的探究

“就一个民族或一个群体甚或是一个智力正常的人来说，如果没有某个概念，或者没有我们认为很重要很关键因此他们似乎应当有的概念，就不是因为他们智力上有问题，或者是他们的文化世界不完整、不发达；而首先一定是在他们的生活世界中，这个概念没有必要存在(或者是有其他的一些概念能够在功能上大致替代)，进而在一个与之相关的观念体系中并不重要。”[10]我国传统法文化中没有公益诉讼这一概念，更没有环境公益诉讼的提法，但这并不意味着我国的环境公共利益一直处于不被保护状态。就如苏力教授所说的在青海省西南一些地区没有不动产，不是这些地方没有性质上属于不动产的东西，而是事实上不需要“不动产”这一概念[11]。

公益诉讼源于罗马法不假，事实上，在古罗马时期“诸法合体”的法律体系下，不同性质的诉讼程序之间的界限不如现在明确，诉讼中的利益性质也比较容易区分为私人利益与公共利益两大部分；加之当时政权机构的不健全，单凭官吏无法维护公共利益，因此授予市民有为保护市民公共利益而提起公益诉讼的权利[12]。而目前我国的三大诉讼制度各司其职、互为补充，没有哪项诉讼制度是完全为了维护公共利益，亦无哪项的目的只在于维护私人利益，对环境公共利益的保护是各诉讼制度的应有之义，环境公益诉讼这一概念事实上没有单独存在的价值与必要。

首先，在民事诉讼中已经确立了对于环境污染侵害众多消费者合法权益的行为，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼的制度。虽然新民事诉讼法关于提起诉讼的主体尚未明确，但是，通过虚增法律术语也无法解决，更应该做的通过立法的方式将原告主体加以明确。其次，如果环境污染侵权案件是由于行政主体失责所导致的，行政相对人有权利提起行政诉讼。不可否认，这类的行政诉讼没有直接关乎环境污染的处理，其直接针对的是行政主体的失责。然而，正是行政主体的失责导致了环境污染事件的出现，因此，对行政主体的追责，也是间接地维护环境公共利益的有力方式。最后，对于触犯刑法的环境污染案件，直接可由检察机关提起公诉。我国刑法第338条至第246条明确规定了破坏环境资源保护罪的各项内容，环境公共利益事实上已经受到了强力的应然性保护。

三、环境公共利益保护的建议

笔者虽然反对环境公益诉讼这一提法，却毫不否认应当加强对公共利益的保护。但对创设一个新的名词就能使目的得以实现以及将外国的某些诉讼制度拿过来类推中国的“公益诉讼”必不可少的观点与做法委实不敢苟同。因为，并非要创设一个“公益诉讼”的新名词才能名正言顺的保护环境公共利益；且即使创设一个新的名词，也不一定能够达到目的。所以当下不是要继续抱着环境公益诉讼这么一个概念大发言论，而是要更进一步完善既有的法律制度，如对民事诉讼法相关条文进行司法解释，为落实法律创造条件。

(一)完善法律制度，诸事有法可依

新民事诉讼法虽然增加了对环境污染侵权相关机关与组织依法可以提起诉讼的规定，但主体范围界定并不明确。因此，立法的当务之急就是要明确提起该类诉讼的原告主体的范围。笔者以为，按照新民诉法第55条之规定，我国官方的环保机关、非官方的环保组织、环保协会等理所当然具有原告资格，譬如人民检察院、环保局、水利局、国土局、环境保护协会等。其次，行政诉讼法明确规定对由于行政主体失职造成的环境污染案件，可适当扩大原告范围，即不限于行政相对人，只要是受环境污染直接影响或能证明受到环境污染明显间接影响的人，都可以作为原告。再次，充分发挥刑法维护环境公共利益的作用，这里当然不是提倡滥罚与重罚，而是要尽量实现刑罚的不可避免性。任何对环境造成污染或破坏的主体，只要是达到刑事责任标准的，必然要受到刑罚处罚。最后，加强实体法与程序法的紧密对接。我国有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《危险废物转移联单管理办法》等法律法规，问题恰恰在于法律之所规定在实践中成为空中楼阁，极具观赏性而使用价值不大。因此，解决实体法与程序法的脱节是亟待处理的问题。

(二)降低诉讼成本，鼓励适格主体起诉

由于环境侵权犯罪案件的特殊性，其诉讼成本往往令人望而却步。因此，通过转嫁或补偿的方式降低原告的诉讼成本，有利于鼓励适格主体提起环境侵权诉讼的积极性。“诉讼成本败诉方负责”几乎已经成为环境侵权犯罪案件诉讼中的通用规则，其好处有二：其一，降低原告诉讼成本，使其不再为诉讼成本担忧，因此更有诉讼动力；其二，对于被告而言，巨额诉讼费用的承担，已经带有一定的惩罚性质。同时，给予原告一定的补偿与奖励；作为理性的考虑，在环境污染没有直接侵害原告利益的时候，原告出于成本风险的考量，如果起诉不会阻止原告利益的损害或者是增加利益，原告不会轻易提起诉讼。如果能够给予胜诉的原告一定的补偿或奖励，在直观上增加了原告的利益，那么原告的诉讼积极性会极大地提高。

(三)选择合适因果关系认定制度，恰当分配举证责任

环境污染侵权犯罪案件中，原告胜诉最大的阻碍就在于危害行为与危害结果之间的因果关系的认定。环境污染侵权犯罪可分为破坏型与污染型两种，其中破坏型环境侵权犯罪案件的因果关系容易认定，难点在于污染型环境污染侵权犯罪案件中因果关系的认定。笔者认为疫学因果关系理论为基础的因果关系推动理论具有较大的实用性。“在环境污染诉讼中只要控方根据疫学的方法证明了行为主体实施的污染行为与危害结果之间具有高度盖然性的联系，就可以推定两者之间具有刑法上的因果关系，如果被告不能举出反证，就不能免责。因果关系推定理论被认为有效弥补了仅适用疫学因果理论或间接反证理论难以判断复杂因果关系的不足，并且已为日本等国家立法确认。”[13]我国在认定环境污染侵权犯罪案件中的实行行为与危害结果的因果关系时，可以考虑采用该理论。

另一方面，既有的环境污染侵权犯罪案件中原被告双方的举证责任分配不当，原告承担过大的举证责任，并且由于被告通常处于信息技术的优势方，原告败诉风险大。为了降低潜在败诉风险，原告往往不会起诉。因此，必须重新分配案件中原被告双方举证责任的分配。上述的推定因果关系理论事实上已经对举证责任的分配做了较为准确的分配。即原告通过疫学因果关系理论能够证明事实行为与危害结果的高度盖然性就已经足够。此时，被告反证至少应该达到可以充分质疑高度盖然性的程度。如果被告的无法提出反证或者反证程度不够的，就不能免责。

四、结语

当下，环境污染侵权犯罪案件越来越多，人们也愈发意识到环境保护的重要性。为了应对新型的环境侵权犯罪案件，我们要做的首先是考量我国既有的法律制度是否存在适应该类新型案件的制度，如果存在，则加以完善；如果不存在，则以慎重立法解决。而不是随便引进或移植一个外国既成概念，然后生搬硬套我国的法律制度，得出一套蹩脚的解决方案。因为，毕竟本土化的制度更适合解决本土的问题。

[1]韩志红.公益诉讼制度：公民参与国家事务管理的新途径——从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去[J].中国律师，1999，(10).

[2]于安.行政诉讼的公益诉讼与客观诉讼问题[J].法学，2001，(5).

[3]陈永忠.建立我国公益诉讼制度之我见[J].广播电视大学学报(哲学社会科学版)，2002，(4).

[4]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，(09).

[5]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，(6).

[6]吕霞.环境公益诉讼的性质与种类——从对“公益”的解剖入手[J].中国人口资源与环境，2009，(3).

[7]张明楷.刑法学(第四版)[M].北京：法律出版社，2011：92.

[8]姜明安.行政法与行政诉讼法(第五版)[M].北京：北京大学出版社与高等教育出版社，2011：402.

[9]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，(6).

[10]苏力.制度是如何形成的(增订版)[M].北京：北京大学出版社，2007：71.

[11]苏力.这里没有不动产——法律移至问题的理论梳理[J].法律适用，2005，(8).

[12]朱秋菱.国外公益诉讼制度的由来[EB/OL].北京法院网，(2006-09-14).