以协商民主推进国家治理体系和治理能力的现代化——以安徽省协商民主为例

任 兰

（中共蚌埠市委党校、蚌埠市社会主义学院，安徽 蚌埠233044）

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视协商民主的发展。党的十八大报告、十八届三中全会《决定》，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话，十八届四中《决定》都对协商民主的发展提出了要求。2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》又相继出台。这些总体部署和顶层设计为全国各地推进协商民主广泛、多层、制度化发展提供了可操作性的依据。今后很长一段时期，各级政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等要承担起发展协商民主的重任。本课题组以安徽省协商民主为例，对协商民主发展现状、成长优势及现实障碍等问题进行分析，探讨改革落实方案，以助力国家治理体系和治理能力现代化的实现。

一、在实现国家治理现代化进程中不断推进协商民主发展

（一）政协协商的制度化、规范化、程序化水平普遍提高

1.政协协商的形式日趋完善。安徽省各级各地政协广泛运用全委会、常委会、主席会、专题协商会、资政会、界别协商会、提案办理协商会、对口协商会、协商座谈会等形式，开展多层次协商议政活动。近两年，安徽省政协及部分市、区政协召开多场专题协商会和资政会。合肥、蚌埠、天长等地政协则更多地通过主席会、常委会开展协商。对口协商、界别协商也是常用的协商形式。协商座谈会、建议案、视察、提案、反映社情民意等形式是政协委员进行政协协商的典型做法。

2.人民政协制度建设不断加强。安徽省委相继出台了《关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》、《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，对各种协商渠道，包括政协协商进行了规范。淮南市委、蚌埠市委也出台了《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，指导全市协商民主建设。宣城市委制定了《关于加强新形势下人民政协工作的意见》。池州市政协出台了《重点民主协商活动组织工作实施细则》，指导市委、市政府共同组织实施民主协商活动计划。目前，安徽省政协已形成了政协委员赴市县开展履职活动的工作制度。蚌埠市政协针对政协委员履职服务等进行了具体的制度规范；广德县政协则着重出台了政协专门委员会、工作委员会及政协委员的考核办法，并制定了乡镇政协工委工作规则；淮北市政协在界别召集人制度、界别经费使用方面形成了有效的制度机制。

3.政协协商与党委和政府工作有效衔接。安徽省各地普遍建立了政协与党委、政府联合制定年度协商计划制度，部分市县还建立了知情明政制度。淮北市政协积极推进《市委、市政府工作部门与市政协工作部门对口联系制度》；滁州市政府要求在规范性文件出台前送市政协协商并广泛听取意见。

（二）部分地方开启政党协商的探索尝试

1.以座谈会、协商会的形式征求党外意见。中共安徽省委与党外代表人士积极开展人事协商。安徽省人大常委会与党外代表人士就重要立法工作开展立法协商。亳州通过专题座谈会的形式，征求各民主党派、工商联和无党派代表人士的意见建议。马鞍山则建立了党外人士专题协商会的协商平台，就相关议题听取党外代表人士的意见。

2.依托政协开展与民主党派的联合协商。如为破解秸秆禁烧难题，宿州市政协与民主党派开展联合调研协商，调研成果建议很快得到市委、市政府主要领导批示并被采纳落实。

3.民主党派积极进行调研，直接向党委提出建议。如农工党省委就“黄山地区水利资源的保护和开发利用”开展调研，其调研成果作为提案为中共省委、省政府的决策提供了参考。

4.完善民主党派直接向党委提出建议制度。宣城市建立了各民主党派向中共市委提出意见建议的“直通车”制度，开辟了三种提出意见的渠道：市委召开座谈会，面对面听取民主党派负责人的意见建议；民主党派及其有关负责人分别以民主党派或个人名义直接向市委或市委、市政府领导提出意见建议；组织民主党派有关负责人参加市委领导组织的考察调研活动。

5.探索建立政党协商保障机制。如淮北市近年来邀请市各民主党派、工商联参加政协组织的重点调研、视察、评议等活动，支持他们就全市经济社会发展中的重要问题发表意见和建议。

（三）人大协商逐步开展

1.人大立法协商开始起步。安徽省人大常委会制定了《加强立法协商协调工作意见》，并于2015年1月举行了首次立法协商。在合肥，每件地方性法规出台之前都要进行意见征集。在淮南的地方立法过程中，市政协积极参与，组织政协委员就立法事项开展调研论证、建言献策已成为惯例。目前，铜陵市人大常委会起草完成了《关于做好地方立法工作的意见稿》，建立邀请人大代表、政协委员和群众代表座谈，听取关于立法项目和立法工作的意见和建议制度。

2.人大代表在协商民主中的作用日渐显现。省人大通过网站开通了“代表与公众服务平台”；建立了主任会议成员直接联系基层代表和代表接待日制度；依托报刊和网络媒体开展“代表问政”。全省各地人大还通过召开政情通报会、组织代表视察、邀请代表列席会议和参与人大重要活动、直接选举的代表向选民述职并接受评议等多种方式发挥代表作用。

（四）基层协商开始稳步推进

1.乡镇、街道的协商开始起步。一是乡镇街道依托政协参与协商。郎溪县政协在全县9个乡镇设立了“委员之家”，每季度“委员之家”至少集中组织一次委员就本乡镇中心工作和热点、难点问题等进行的建言献策。同时，还不定期组织委员到村、站、所等基层单位，就有关工作进行零距离协商。二是乡镇代表通过参加听证会进行协商。合肥市对征地补偿标准调整、居民生活用天然气价格调整、垃圾处理费调价等众多领域和事项举行多次听证会，广泛听取社会各界的意见和建议。

2.行政村、社区的协商开始试点。安徽省确定了4个单位作为基层协商民主试点。其中，池州杏溪村作为试点单位，制定了《杏溪村基层协商民主试点工作方案》、《杏溪村2015年民主协商计划》，为基层协商民主发展提供制度规范。另外，一些新兴的组织形式开始产生。如合肥市兴起了居民（代表）会议、村民（代表）会议、民主生活会、社区论坛等。南陵县则通过票决产生村项目理事会，使村民在农田水利、道路建设等基础设施建设上充分发挥主体作用。[1]宁国市政协组织了三十多次政协委员视察调研督办活动，每场协商都请村民代表和在地委员参加。灵璧县政协近两年来先后20多次深入乡镇、村、社区召开民情恳谈会，解决群众提出的问题。

3.企业单位协商效果开始显现。安徽省总工会专门下发《安徽省总工会深化集体协商工作规划（2015-2018年）》。目前，全省企业普遍建立了工资集体协商、厂务公开、民主管理等制度。

二、安徽省协商民主在发展中存在的短板

（一）基层协商尚未成为国家治理现代化的有效载体

受人、财、物及观念的限制，安徽省基层协商民主开展较为困难。绝大多数基层政协机关人员编制普遍不足，人力资源短缺，无力推动协商工作。一些行政村仅限于一事一议听取一下代表意见，或是在处理棘手问题时，把协商民主当作应急管理工具，缺乏常态化、普遍化。有的行政村由于青壮年大量外出务工无暇参会，留守村民又习惯于村庄管理的家长制做法，协商会议很难组织。在城市社区，由于社区居民往往是陌生人，尤其是协商议题与居民利益相关性不强时，也存在协商难以组织的情况。

（二）人大协商对国家治理现代化的推动作用尚不明显

1.立法主体经验不足。虽然安徽省设区的市级人大常委会基本上都成立了法制工作委员会，但无论从人员组成还是经验储备来看，立法力量还不强，短时间内难以快速提高。这种情况下，让地方立法机构去研究、设计缜密科学的立法协商机制及流程难度较大。

2.立法协商的法律和制度保障不足。《立法法》第36条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，有关机构应当听取各方面的意见，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。虽然“多种形式征求意见”表达了立法协商的基本含义，但却没有将“协商”进行明确表述，使得人大召开立法协商会缺乏明确直接的法律依据。

3.立法协商的规范文件覆盖面有限。虽然从中央到地方就立法协商制定了专门文件，但规范还比较零散、笼统，仅对信息通报、工作部门、对口联络等进行事务性规定，未覆盖立法协商的全过程。另外，安徽省人大常委会制定的《加强立法协商协调工作意见》是人大常委会单方发布的，只具备约束人大常委会工作机构的内部效力，覆盖面窄。

4.地方党委对立法协商发挥领导和协调作用不足。虽然安徽省委及各地市委出台的相关文件中提及到了立法协商，但目前还只是由人大和政协自行开展立法协商，看不到地方党委在立法协商过程中发挥具体作用。

5.立法机构习惯于依赖政协渠道开展协商，其他渠道尚不畅通。目前协商座谈会为立法协商的主要形式，但参与主体多为社会精英，社会代表性不足。另外受流程和时间所限，各参与主体“各说各话”，各种主张难以形成直接的碰撞和博弈，相互辩论、形成共识的“协商”特点很难体现。

6.协商意见采纳情况反馈机制尚未形成。在目前的一些立法协商实践中，人大及其常委会在法律文件草案的审议阶段是否采纳了协商意见建议，还没有形成固定公开的回应机制。虽然目前有关立法的报道日渐增多，但主要不是站在立法公开的角度，而是从政治宣传的角度进行的信息宣传或舆论引导。这些做法并不是真正意义上的立法公开，并不利于培养公众参与立法的积极性。[2]

（三）社会组织还未成为国家治理现代化的重要角色

安徽省社会组织协商尚处于起步阶段，社会组织协商的潜力远未发掘出来。绝大多数地方党委和政府习惯于把社会组织看作被管理对象，不愿意给社会组织参与协商的空间和机会；即使想让社会组织参与协商，也不知道通过什么渠道、采取什么样的方式进行规范运作。在制度建设层面，各级政府及其工作部门在与社会组织对口协商机制的建立上不积极、不主动，导致社会组织协商没有制度保障，往往出现“想协商就协商，不想协商就不协商”、“领导认识谁就找谁协商，不认识就不找来协商”、“喜欢谁就找谁来协商，不喜欢谁就不找来协商”的随意作为。在法律政策的制定、发展规划的制定、重大项目的决策、重要人事安排、重要资源的分配、重大决策的出台过程中很难看到社会组织的参与。有的社会组织通过网络形式提出的一些意见建议并未得到相关政府部门的重视和回应。[3]

从社会组织自身的发展情况看，其参与协商的意识和能力还普遍不足。一些社会组织难以整合不同群体的利益诉求，代表性和社会公信力不足。一些社会组织虽然受政府重视，但往往代表了社会的强势群体，而需要代言的一些弱势群体无法在协商民主中发挥影响力。

三、补齐协商民主发展短板，实现国家治理方式多元化

在继续加强政党协商、政府协商、政协协商的基础上，结合省情，着力研究、推动人大协商、基层协商，尝试社会组织协商，补齐协商民主发展短板，实现协商民主发展的广泛性、多层性是安徽省协商民主今后发展的方向。

（一）建立立法协商制度框架

目前全国地方立法协商实践模式大致可以分为三类：一是“地方党委协调，人大与政协对接，政协组织协商，人大听取意见”模式；二是“地方人大常委会党组与政协党组对接，政协党组领导专委会组织协商，汇总意见报人大常委会党组”模式；三是“人大与政协共同协调，各自相关专委会对接，政协专委会组织协商，人大专委会收纳协商意见”模式。以上三种模式虽有很多经验值得借鉴，但也存在组织主体不突出、立法协商程序不完整的问题。安徽省及各地市立法协商正处于起步阶段，应严格遵守《立法法》，吃透中央、省、市的文件精神，参考一些地方的经验做法，建立“党委领导，人大及其常委会主导，以政协为主要渠道进行协商”的制度框架。具体内容是：地方党委根据同级人大常委会的请示，对立法协商的议题、协商的重大注意事项、协商中争议较大的问题及其处理方法，以及最终协商成果，在党委常委会上讨论或审定。立法过程中，还应对同级人大及其常委会、政府相关部门和政协等机构在立法协商中的具体任务进行协调，保证地方立法协商有序进行。

人大及其常委会应发挥立法工作中的主导作用。地方人大及其常委会拟定立法规划、立法计划或法律文件草案后，应当通过报刊、网站等形式向社会公布，同时向政协、与立法文件内容相关的社会组织、专家或有直接利害关系的公民送达文件文本和相关资料。人大及其常委会负责遴选立法协商主体，组织召开立法协商会。会议终结后，由人大或其常委会整理出专门报告，分送人大代表或常委会组成人员。人大代表或常委会组成人员对立法协商成果的讨论情况、采纳情况、未采纳原因都要予以记录，之后将这些信息汇总整理为协商意见反馈报告，告知参与该次立法协商的有关主体。当立法的全部法定程序结束后，地方人大或其常委会还应当对该次立法进行总结评估。对立法协商中积极参与协商、表现突出的参与主体给予适当的激励。

政协组织的协商应突破委员和界别的界限，运用团体推荐、自愿报名、随机抽选和专门指定等多种方式，遴选一批非人大代表、政协委员、行业或社会团体代表、公民及与立法内容有直接利害关系的主体参与协商会议，使各方面的意见能够直接表达。

（二）推进乡村、社区的基层协商

1.以各种形式培育公民的协商民主意识。广泛运用宣传栏、报纸、广播电视、网络等形式，进行协商民主宣传，提高协商民主的知晓度；广泛宣传不同群体利用协商民主形式保障利益的成功案例，提高协商民主的认同度。

2.提升基层干部的领导能力。将有威信、有能力、有民主理念的干部充实到基层一线；加强对村及社区党支部书记培训，使他们变管理者为服务者，变独断命令为平等对话，充分尊重民意，引导广大村民科学议事、民主议事。

3.搭建协商活动参与体验平台。乡镇、街道及社区、村庄可以采用基层协商民主会、监事会、恳谈会等形式，让基层群众在面对面的平等谈判及争论过程中，感悟、体验维护自身民主权利的途径和方法，形成理性思维、宽容精神，改变只关注个体利益而忽视整体需要的思维习惯，提高协商能力。

4.为村和社区提供社会管理与公共服务专项资金。发展协商民主必须加大政府投入。因为涉及到自身利益，群众参与协商的积极性自然调动起来。因此，由政府财政提供足够专项资金用于基层协商治理，是经济条件薄弱地区发展基层协商民主的先决条件。

5.加强基层协商民主的制度机制建设。在制度设计上，“民事民议”是一条基本原则，只要属于群众的事都要让群众进行民主协商。基层党支部要保证协商过程中的信息公开透明，要保证参与协商的各个主体平等对话，引导群众换位思考，求同存异，争取达成共识。当出现意见冲突、议而不决、协商失败时，勇于接受协商结果。也可以将协商无法解决或存在较大争议的问题，通过票决形式，提交村（居）民会议或村（居）民代表会议决定。

（三）培育推动社会组织协商

1.党委和政府要改变对社会组织的传统认识。中国社会组织与西方社会组织有着明显不同，不能一味地依照西方经验，把社会组织视为影响安全的不稳定因素。要按照中央办公厅2015年印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》要求，加强社会组织党建工作，在各级党组织的领导下，不包办、不代替、不强制，充分发挥社会组织的主体作用，最大限度地激发和释放社会组织的活力，充分发挥社会组织协商对政治稳定的重要作用。

2.积极培育、推动社会组织发展。地方相关部门要切实落实有关社会组织的税收优惠、人力资源建设、能力建设等方面的政策，引导社会组织承接政府社会治理的部分职能。可以把推进社会组织协商工作交给统战部和民政部门实施，把协商民主情况列入党政领导班子和干部实绩考核评价体系。

3.对社会组织协商的一些基本问题通过制度化方式加以明确。如“协商什么”、“与谁协商”、“怎样协商”、“协商形式”及“协商结果的落实”等问题，都需要制度加以保障。

4.社会组织要努力提升参与协商的能力和水平。社会组织要加强自身建设，完善社会组织的法人治理结构，在内部事务问题上充分开展协商。要完善议事规则和决策程序，通过成员之间的沟通交流，听取各方意见。由统战部门引导社会组织有序参与协商：培育社会组织领军人物，整合统一战线平台，健全党委统一领导，统战、民政部门牵头协调，各有关部门和有关人民团体各负其责的机制体制。

[1]张峰.关于国家治理现代化与中国参政党建设的思考[J].湖北省社会主义学院学报，2015（02）.

[2]王杉.简析城市社区治理中协商民主的机制创新——以上海市徐汇区为例[J].法制与社会，2015（16）.

[3]黄列.社会主义协商民主在江苏[J].团结，2014（02）.