公民身份视角下国家治理现代化的内在逻辑与现实路径

摘要：以“善治”为目标的现代国家治理，其理论根基是建立在国家与公民、政治共同体与个体之间关系基础上的。作为一个“动力概念”，公民身份的理论意蕴体现在对个体与共同体、公民与国家之间关系的关照，因此能够作为考察国家治理现代化的一个视角。在公民身份理论视角下，国家治理现代化在治理主体与结构上遵循“以利益相关者为中心的协同合作治理”逻辑；在治理机制与方式上遵循“公共理性、民主协商与法治化治理”逻辑；在治理效果与评估上遵循“实现正义的政治社会秩序，共享发展成果”逻辑。遵循以上逻辑，推进国家治理现代化的着力点在于以公民本位的多中心治理为理路完善国家治理格局；以公民身份权利深化拓展为目标构筑国家治理体系；以决策中的民主协商实践为依托优化国家治理机制；以推进法治与德治相结合为导向改进国家治理方式。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）02-0049-08

作者简介:闫辰（1987—），男，吉林大学行政学院2012级政治学理论专业博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大学行政学院教授，法学博士，博士生导师。

基金项目:国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”（12&ZD058）；教育部人文社会科学研究专项任务项目“中国特色社会主义政治发展道路：内在逻辑与发展道路——基于公民身份的视角”（14JD710042）。

一、问题与研究视角

治理概念的提出源于西方学者对政府与市场双重失灵的反思。鉴于这种双重失灵，更多学者强调在公共事务管理过程中，治理主体应该是多元、平等的，治理机制上要凸显参与性、协商性与合作性，治理效果上要实现合法性、有效性、回应性、法治与责任等。多中心（Multicenter）、网络化管理（Network Management）与合作（Cooperative）是治理内涵的意蕴所在。基于治理的理论意蕴，现代国家治理强调：“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内，对社会公共事务的合作管理，它的目的是增进公共利益，维护公共秩序”。 [1](p12)实现公共利益最大化，即“善治”（Good Governance）是现代国家治理的理想状态。善治表达了政府与公民、国家与社会之间合作共治的理想愿景，一方面强调政府要积极履行责任和职能，提升公共物品供给能力和公共服务水平，有效化解经济社会发展中的矛盾冲突，另一方面强调公众有充分的自由平等、有效地参与公共事务管理过程，监督公共权力的运行。这表明，以“善治”为目标的现代国家治理，其理论意蕴和内在逻辑是政治性的，即现代国家治理的理论根基是建立在国家与公民、政治共同体与个体之间关系的基础上的。

作为一个“动力概念”（momentum concept），公民身份“表达个体在国家中的成员资格及其获得过程的概念”， [2](p1)其内涵意蕴在于对个体与政治社会共同体、公民与国家之间关系的关照。因此，公民身份无疑是考察国家治理现代化的理论意蕴与内在逻辑的一个基本视角。一方面，一个国家经济社会发展转型进程中的治理危机及其克服反映了该国“国家—社会”、“政府—公民”关系的变化，这与公民身份的发展演进相契合；另一方面，一国的公民身份发展模式与其国家治理模式之间具有相关性，即国家治理模式需要建立在公民身份发展模式基础上，并且公民身份也会随着国家治理现代化水平的提升而不断深化拓展。以公民身份为视角，考察国家治理现代化的内在逻辑与现实路径，所要回答的基本问题是：公民身份与现代国家治理之间的内在关联性体现在哪些方面，二者是如何相互促进的，亦即公民身份的发展模式如何影响到国家治理模式的构建，现代国家治理又如何推动了公民身份的发展？在公民身份的视域下，国家治理现代化的理论意蕴及内在逻辑是如何展现的？如果从积极公民身份的构建与实践出发，将选择何种路径来推动国家治理现代化？本文拟将围绕以上基本问题展开探讨。

二、公民身份的理论内涵及其与国家治理现代化的内在关联

（一）公民身份的理论内涵。

从西方政治思想史脉络来看，公民身份经历了公民共和主义和自由主义两大传统。从古希腊城邦政治语境下对公民身份排斥性和封闭性的强调到自由主义政治话语下对公民身份权利维度的凸显，再到多元文化主义对差异性公民身份的主张，公民身份的理论内涵经历了深刻的调整和变化。公民身份理论内涵的每一次调整和变化势必对政治制度安排带来深刻影响，正如有学者指出的“公民身份涵义的每一次变革，反映在政治上必然是政治关系和政治制度的重大转型”。 [2](p1)自马歇尔从权利的向度界定公民身份内涵以来，不同学者围绕马歇尔的界定对何谓公民身份做出了不同层面的解读。对于公民身份的当代范式，美国学者福克斯主张从整体的角度（holistic approach）来审视公民身份的理论内核。 [3]与之相近，英国学者希特提出要从“地位”、“感情”和“能力”三维空间来诠释当代公民身份的理论图景。 [4](p184)国内学者郭忠华站在希特的立场上对当代公民身份的理论维度进行改造，认为“公民身份既是权利和责任的统一体（自由主义的遗产），也是认同和美德的统一体（共和主义的遗产）”，而“参与是使民主和公民身份得以实现的组织性原则”。 [2](p63)恩靳·F.伊辛和布雷恩·S.特纳认为需要从外延、内涵和深度三个层面来界定公民身份，从外延来看，公民身份强调的是“如何确定一个政治体内的成员资格的边界以及政治体之间的边界”；从内涵来看，公民身份强调的是“如何分配安排成员的权益和义务”；从深度来看，公民身份强调的是“如何理解和调适成员之身份认同的‘强度’”。 [5](p6)基于上述学者的观点，本文认为公民身份在本质上是对共同体和个体关系的一种描述，它是“联接国家与个人的一种想象方式（one way of imaging）”，作为一种成员资格，“其拥有者可以对国家所主导与提供的福利设施提出要求”。 [6](p4)理解公民身份的理论内涵，需要从“外延—资格”、“内涵—权责”、“深度—参与”三重维度来把握。

首先，从“外延—资格（status）”维度来看，公民身份是对社会政治共同体中成员资格的平等性抽象和结构性分析，它既是一种政治社会共同体对所属成员所处位置的制度性设想，也是一种对所属成员角色行为的规范性期待。在社会政治共同体中，成员资格是建构其他一切分配的制度基础，对此沃尔泽强调：“在人类某些共同体里，我们相互分配的首要善是成员资格。我们在成员资格方面所做的一切建构着我们所有其他的分配选择”。 [7](p38)作为一种共同体成员资格，公民身份之所以重要,是因为它表达了政治社会共同体内部成员对“我们是谁”观念的确认，这有助于塑造个体对共同体的归属感以及成员之间对共享性分配的认同感。同样，它也表达了政治社会共同体内部成员对等级化、封闭性与专断性制度安排的排斥和拒绝。尽管古代公民身份理念强调的是共同体内部间的平等、外部间的排斥，但随着公民身份在地域和功能上的双重演化，其平等意蕴越来越具有开放性和包容性，这将引导着拥有公民身份的个体以实际行动来打破不平等的制度结构。

其次，从“内涵—权责（right and responsibility）”维度来看，公民身份被视为一系列权利的集合，在这个集合中基本权利包含了市场权利、政治权利和社会权利，并且这些权利具有拓展性，即随着经济社会的发展权利内容在广度和深度上会得到拓展。从整体角度审视公民身份，它又包含了一系列责任和义务。通过参与伦理将权利和义务有机统一起来是公民身份的内在诉求。如果说公民身份的地位资格维度是从“内—外”向度对政治社会共同体成员进行界限划分的话，那么公民身份的权利责任维度则是从“内部横向”对社会政治共同体成员之间的关系进行规范性界定。作为一种权利体系，公民身份体现的是一个“动力概念”（momentum concept），它蕴含着平等主义的情怀，“公民身份存在着一种内在的逻辑，这种逻辑要求它所带来的各种利益必须得到更加普遍和平等的分配”。 [3](p3)作为一种公共伦理，公民身份展现的是一种“互惠责任”（reciprocal responsibility），“公民身份需要有相应的物质基础，同时认识到个人所拥有的资源与他行使权利和责任的意愿、机会之间存在着直接的联系”。 [3](p67)

再次，从“深度—参与（participation）”维度来看，公民身份体现为“一种公民在追求社会正义的行动过程中所具有的创造能力（inventiveness），其拥有者以积极参与政治的行动方式来获得共同体的关注，以此争取应得的社会福利、经济权利和政治归属感”。 [8](p104)作为一种参与行动，公民身份展现的是一种强势民主，“在这里，积极的公民进行直接的自我管理，他们并不需要在每个层次和每个事件上进行具体管理，但是，在作出基本决策和进行重大权利部署的时候他们必须经常充分地和详尽地参与”。 [9](p180)在巴伯看来，参与和共同体是公民身份内在关联的两个方面。他一方面强调参与在培养公民的政治认知判断和培育公民美德等方面的价值作用，另一方面认为正是公民的参与行动推动了政治社会共同体的形成和对公共生活的建构。在民主的公共生活中，公民行动是一种基于品德的参与行为，这要求“民主制下的公民必须不仅要积极地、非独断地参与对权威的批判，而且要通过慎议追求相互理解而不是讨价还价或威胁去排他地追求个人利益”。 [10](p528)

（二）公民身份与国家治理现代化的内在关联性。

国家治理现代化的逻辑前提在于实现“市场—国家—社会”三者之间的良性互动，其突出特征在于通过发挥不同治理主体的功能和作用，以及实现各治理主体间的协同合作来增进公共利益，促进公共利益最大化，即实现“善治”。作为一种平等资格，公民身份所意蕴的权利诉求以及基于公共品德所展现出来的参与行为对于促进优良治理具有重要作用。一方面，建立在利益需要基础上的权利诉求是公民身份的核心特质。权利的功能不仅体现在对个体自我价值和尊严的认可，即个体自主性的实现，也体现在对社会冲突的化解上，因为权利为个体的利益保障提供了某种保护，“它提醒我们，每一个人都应该获得最高尊重，而不能把他看作是实现另一个人的目标的工具”。 [3](p61)另一方面，基于公民美德的参与行为是公民身份的基本特征。以“公共合理性”（public reasonableness）为旨趣的公民品德是公民参与行为的价值基石，这有助于社会资本网络的形成，并对协同合作治理模式的塑造发挥重要作用。正是在这个意义上来说，公民身份与现代国家治理具有内在关联性。具体而言，这种关联性体现在三个方面：

首先，公民身份所意蕴的平等性有利于培育国家治理现代化所需要的主体性力量和治理机制。以“善治”为导向的国家治理，要求“通过吸纳社会组织与公民的广泛参与实现治理主体的多元化；通过治理全能的分化和转移实现多元主体的责任共担；通过治理方式的民主化重构实现治理机制和治理关系的根本转化，达致多元共治的和谐关系状态”。 [11](P34)作为一个“动力概念”，公民身份所展现出来的包容特质，为实现善治培育了主体性力量和治理机制。一方面作为一种普遍性、平等性的成员资格，公民身份将个体与共同体紧密结合起来，普遍化的公民身份观念有助于增强个体对共同体的认同感；另一方面在多元社会背景下，差异性的公民身份又要求国家认真对待群体性公民身份，重视多元社会群体的利益诉求。公民身份对平等的追求并不是按照某个单一的价值原则来建构公民身份以实现平等关怀，相反，“平等的目标正是要超越个人的利益和认同，尊重所有人的权利，承认和保护个体的差异性”。 [3](p84)作为一种包含着差异的共同方案，公民身份的治理意义就在于不仅提供了多元治理主体，也提供了一套各主体间协调彼此立场，寻求妥协、化解分歧，创造公共利益的包容性治理机制，其功能在于将碎片化的社会利益重新整合起来。

其次，公民身份所意蕴的公民品德与参与行为能促进生成国家治理现代化所需要的治理秩序。以善治为导向的现代国家治理在本质上是一种民主治理，这内在地要求政府—公民之间进行积极互动与有效合作。“公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序”，“保证公民享有充分自由和平等的政治权力的实现机制只能是民主政治，这样善治与民主便有机地结合了起来”。 [12](p40)由此可以看出，现代国家治理需要公民积极参与到政治过程中，一方面监督政府行为和公共权力的行使，另一方面在公共事务治理过程中展开讨论、理性对话。公民身份理论内涵中所意蕴公民品德和由此引导的公民行为能够促进生成现代国家治理所需要的治理秩序。民主所需要的公民品德和参与行为包含了两个层面：“质疑政治权威的能力和愿望”以及“从事公共政策所涉及事务相关的公共讨论的能力和愿望”。 [10](p520)一方面，在民主政体下，公民的重要责任在于监督政府的行为，监控公共权力的运行，公民对政治权威的质疑以及对公共权力的监督不仅可以保障自身的合法权益不受侵害，同时又能规范公共权力运行。另一方面，在公共事务治理过程中公民通过自由公开的交流讨论，既要有效表达自身的利益、观点，使每一个人获得平等的倾听与被倾听的权利，又要通过理性对话，鼓励公民在充分考虑彼此立场原则的基础上相互妥协、凝聚共识。

再次，“市场—国家—社会”三大领域间的互动是公民身份得以发展与国家治理模式得以有效构建的关键点。在现代政治社会生活中三大领域——国家、市场、社会——的互动关系不仅形塑了公民身份的发展模式，也推动了现代国家治理模式的建构，即公民身份的发展模式与现代国家治理模式构建之间相互关联的关键点就体现在三大领域的互动关系上。一般来说在这三个领域中，如果市场力量较为强大，那么所形成的一般是自由主义公民身份；如果国家力量较为强大，那么所形成的一般是传统型公民身份；如果社会力量较为强大，那么所形成的一般是社会民主公民身份。 [13](p105-106)从学理角度来看，在自由主义公民身份模式下，国家治理的典型特征体现在重视市场机制在资源配置和分配中的核心作用，强调政府的“守夜人”角色，防范政府以及社会力量对市场的干预，这以美国为代表。在传统型公民身份模式下，国家治理是一种精英主义的治理模式，其典型特征体现在三个方面：一是权威主义在国家治理中的作用；二是脱离公民的市场权利和政治权利，单向度地发展社会权利；三是把政治管理视为官僚体制的“私物”，不允许其他社会组织参与公共事务管理，这以俾斯麦时期的德国为代表。在社会民主公民身份模式下，国家治理的突出特征在于强调多元社会团体在公共事务治理中的作用，主张在国家与社会之间形成合作型伙伴关系（cooperative partnership），这以欧洲福利国家为代表。三大领域的互动发展不仅导致了公民身份在理论和实践上的嬗变，也影响着国家治理模式的变革。

二、公民身份视角下国家治理现代化的内在逻辑

优良的国家治理模式，既强调政府积极主动履行职责发挥主导作用，也内在要求公民在实现公共利益上承担责任、贡献力量，并在此基础上实现政府与公民之间的权力共享和合作共治的局面。在实现优良的国家治理这一问题上，公民身份起到了重要作用：一方面，“通过要求我们平等地对待所有的个体，公民身份可以消解可能给社会秩序造成威胁的张力根源”；另一方面，“通过将权利、责任和义务结合在一起，公民身份提供了一种公正地分配和管理各种资源的方式，使公民共同分享社会生活中利益和负担”。 [3](p4)在公民身份视角下国家治理现代化的内在逻辑体现在三个方面：

（一）在治理主体与治理结构上遵循“以利益相关者为中心的协同合作治理”逻辑。

在公民身份视角下，国家治理现代化反映在治理主体和治理结构上的逻辑是：倡导以利益相关者为中心的协同合作治理。“如果说统治和管理的主体是国家和政府，治理的主体则是国家、政府和社会力量。治理是国家、政府与社会力量之间的合作博弈。” [14](p182)权利是公民身份的本质属性，它表达的是公民对个人利益需求的关切。在国家治理过程中，抽象的公民身份具体化为具有公民属性的利益相关者。实现政府与具有公民属性的利益相关者之间的合作共治是现代国家治理的内在要求。在公民身份的视角下，现代国家治理所呈现的是多元的治理主体和双向流动的治理结构。传统国家治理在本质上是一种单边主义的治理模式，政府作为单一的治理主体发挥着治理职能，而其他社会组织、团体和个人则处于配合和执行政府决定的被动地位。由于官僚体制本身存在的困境，如组织惰性、决策信息鸿沟以及职能的条块分割等，这种单边主义治理模式很容易出现治理危机。以善治为导向的现代国家治理结构在本质上体现为政府与具有公民属性的社会组织、团体和个人之间的合作共治。政府与公民之间的合作共治是基于公共利益和参与者的切身利益这两个领域而形成的。以利益相关者为中心的协同合作治理的基本要义体现在三个方面：一是政府作为核心治理主体，必须积极履行治理职责，在治理过程中发挥主导作用。但这并不意味着具有公民属性的利益相关者在治理过程中的缺位。相反，他们应在治理过程中发挥建设性作用，与政府一道共担治理责任。这就意味着一方面政府应该为利益相关者参与治理创造制度环境，如在政策过程中为利益相关者提供决策信息以保障公民的知情权，提升政策过程的透明度；另一方面，利益相关者必须在法律规范内切实维护政府的权威，不得作出任何损害政府权威的行为，防范博弈失序而造成的社会动荡。二是要通过政府与社会各利益相关者的协同合作构建具有动态特质的网络化治理结构，以代替传统官僚体制的僵化组织层级，这种替代有助于形成弹性的治理结构，从而更好地应对复杂性的公共问题。三是要通过协同合作培育出具有包容信任属性的社会资本，这种包容信任的社会资本是实现政府与公民合作共治的文化基础。“社会资本利用自身的关系结构与组织机制并结合民主国家及其机构的权威，不仅有利于解决个人行为无法解决的问题，而且也有利于解决由遥远的政府调节或间接的民主程序不容易解决的公共问题”。 [15](p59)

（二）在治理机制与治理方式上遵循“公共理性、民主协商与法治化治理”逻辑。

在公民身份视角下，国家治理现代化反映在治理机制与治理方式上的逻辑是：强调民主协商与法治化的治理机制和方式。一方面，以善治为导向的现代国家治理强调在治理过程中要注重公共审议与民主协商。民主所要求的公民品德是积极公民身份的基本表征。“在民主理论中，公民权利和民主的指向与公共事务讨论的实践具有一定关联性”。 [16](p250)正是公民的积极参与与民主审议为现代国家治理注入了公共维度，这一维度强调要在现代国家治理过程中构建一套旨在形成以尊重和妥协为基础的凝聚共识机制。这种机制提供了公民在公共领域中公开自由表达观点和诉求的机会，并期待公民能够通过平等对话、理性交流、协商辩论等方式交换观点，为改变偏好、发展共识提供可能。对此，博曼认为民主政治的合法性（justifications）要求公民要超越典型的偏好集合中的私人利益（self-Internets），更关注对公共善（common good）的追求，同时这种公共导向要求通过一个公平的社会合作体制（social cooperation）而不是事先假定一个社会共识（social consensus）来制定政治政策，从而使政策的制定建立在民主慎议的基础上而非偏好的集合。 [17](P402)与之相似，古特曼和汤普森认为：“仅仅通过利益集团之间的讨价还价和选举投票来确认公民的权力是不够的”，还需要通过民主审议的程序对公共决策进行正当性证明，并且公民及其代表所提出的理由“能为寻求公平合作的、自由而平等的个体所接受”，此外，“审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战”。 [18](p4-7)概言之，在公民身份视域下，国家治理现代化强调参与性、互惠性、责任性、回应性等价值原则，民主协商的治理机制能够有效地承接这些价值原则。另一方面，以善治为导向的现代国家治理强调在治理过程中要注重治理方式的法治化。良法善治是国家治理现代化的价值诉求和实践重心。通过法律规范保障公民参与国家治理过程是践行积极公民身份的内在要求。在国家治理过程中，法治化治理机制和治理方式的要义体现在：一是通过法律规范明确各个治理主体的权利和责任，并将治理主体间的互动博弈纳入到法律轨道，在法治的基础上实现合作共治；二是制定法律规范，为公共事务的民主协商治理提供程序原则和制度框架，确保公共协商能够有序展开；三是通过法治构建新型治理秩序，即“实现国家治理由‘威权型支配’向‘法理型支配’的转型，由‘关系型支配’向‘契约型支配’的关键性转换”。 [19](p90)

（三）在治理效果与治理评估上遵循“实现正义的政治社会秩序，共享发展成果”逻辑。

在公民身份视角下，国家治理现代化反映在治理效果与治理评估上的逻辑是：实现正义的政治社会秩序，共享发展成果。公民身份意味着拥有自由平等身份的个体在进入公共领域之后要从“公”的角度来选择构建社会合作体系的原则。从公民身份出发，能够促成社会合作的正义原则体现在两个方面，一是每一个社会成员在规范社会体系中享有平等自由的权利，任何制度性歧视都将视为不正义，这是将公民身份的经济权利和政治权利纳入社会政治制度框架内的体现；二是任何不平等的分配只有在所有社会成员都能够获益的基础上才能被接受，亦即社会发展成果的分配必须使最少受惠者的地位得以改善才能被视为正义，这是在社会政治制度框架对公民身份社会权利的关照。基于这两个正义原则，所构建的正义的政治社会秩序体现为一个自由平等的规范体系。这一体系引导着公民之间相互合作以实现公共利益增值效应最大化，并认可每一个人都应毫无差别地分享合作成果，这也意味着对公民“福利权利”的保障是正义制度的内在要求，而非制度外的“施舍”。因此，在公民身份视域下，以“善治”为导向的现代国家治理就是要通过社会合作实现公共利益最大化，并实现发展成果的共享。换言之，对国家治理的效果评估应遵循“实现正义的政治社会秩序与共享发展成果”的逻辑。具体来讲，这一逻辑体现在三个向度上：一是要尊重市场机制的自我运作机理和自身调节机制，充分发挥市场机制在国家治理体系中的作用，这其中最重要的是对公民经济权利的保障，亦即通过宪法和法律来保障公民的财产权以及在市场经济中自由竞争的权利。基于这一向度，在国家治理评估指标的维度上要注重经济稳定与持续发展的水平、公民财产权的保障水平、市场自由竞争的程度以及市场经济的法治化水平等。二是要在经济社会转型中重建国家治理机制，构筑社会保障体系，创造“均衡发展模式”，使每一个社会成员都能够按照通行的正义准则分享改革发展成果。基于这一向度，在国家治理评估指标的维度上要注重政府公共服务均等化水平、社会保障水平、分配正义的实现程度等。三是要改变“刚性”维稳思维，通过协调规范政府与社会之间的关系，发展社会次级体系的自主性，以缓解政府的治理压力。基于这一向度，在国家治理评估指标的维度上要注重民主社会公民的参与程度及社会组织的发展状况、政府的责任性、回应性及效率、治理过程的透明度等。

三、公民身份视角下国家治理现代化的现实路径

遵循公民身份视角下国家治理现代化的内在逻辑，推进国家治理现代化的现实路径主要体现在四个方面：

（一）以公民本位的多中心治理为理路完善国家治理格局。

多中心治理所阐释的治理理路是：在公共事务治理中存在着多个治理主体，正是他们彼此间的竞争与协作，提升了公共事务治理的效力和质量，并减少了集体行动中的机会主义、责任规避以及“搭便车”行为。作为多中心治理的倡导者，奥斯特罗姆的研究强调必须超越公共事务治理中“市场—政府”二元对立的思维定势，不仅要看到政府和市场都是公共事务治理中的主体力量和重要手段，更要关注到相互依赖的个体之间相互合作、自主治理的可能。在公民身份的视域下，公民本位的多中心治理模式逻辑在于：作为政治社会共同体中的每一个成员，他们既能够平等自由且独立地追求各自的利益，又能够在社会合作体系中，以特定的规则制度框架为指引实现互动合作来增进共同利益。公民身份为建构有序关系提供了可能，正如桑德尔指出的：有意义的公民身份“是一种共同的认同，是与人民之间的共同性，是一种共同体感，是一种归属感，是对‘公共善’的一种承诺”。 [20]沿着这种治理理路，完善国家治理格局的基本思路在于：一方面要重视政府在公共事务治理中的主导作用，发挥其集中性与公共性的治理优势；另一方面，不能低估公民的自主治理能力，要创造条件激励公民积极参与到社会合作体系中，使其主动担负治理成本、平衡治理收益。基于此，以公民本位的多中心治理为理路完善国家治理格局，一要转变政府的治理角色和职责，即要把政府的治理角色和职责定位在提供能够增进社会合作的制度框架以及多中心合作治理的规则体系上，并在宏观层面注重运用经济、政策、法律等治理手段、方式；二要改善社会力量参与国家治理的法律制度环境，明确社会力量参与公共事务治理的领域，规范社会力量的参与方式和参与行为，使社会参与在有序合法的轨道上运行。

（二）以公民身份权利深化拓展为目标构筑国家治理体系。

“国家治理体系（SGS）是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统”。 [21](p12)作为一套相互协调相互关联的制度安排和规范体系，国家治理体系涵盖了经济、政治、社会、文化、生态等诸多领域，这些领域直接与公民身份所包含的经济权利、政治权利、社会权利、文化权利、生态权利紧密关联在一起。在公民身份的视角下，构筑国家治理体系的目标向度体现在深化和拓展公民身份的诸项权利上，即一方面通过制度供给对公民身份所包含的权利体系进行健全和完善，另一方面通过制度优化消除影响公民身份所包含的诸项权利实现的体制障碍。以公民身份权利深化拓展为目标构筑国家治理体系，其基本思路体现在三个方面：其一，以制度建设为核心推进国家治理体系现代化。制度建设主要集中在以下三点，首先，要健全市场公开公正的竞争制度，完善产权保护制度，以此深化拓展公民的经济权利；其次，构建均衡性利益表达机制，降低公民利益诉求表达成本，可通过“市民论坛”、“民主恳谈”、“公民会议”等制度创新丰富公民有序参与民主治理的方式，以此深化拓展公民的政治权利；再次，通过完善公共财政制度，推进公共服务均衡供给，构建利益再分配机制等举措强化国家汲取资源和利益公正分配的能力，以此深化拓展公民的社会权利。其二，以制度转型为关键推进国家治理体系现代化。制度转型主要是调适那些与市场经济不相协调、严重脱节的制度体系。市场经济导向下的制度转型，总体方向是民主化、法治化，关键之处在于从职权法定、公开透明、回应反馈、监督制约这四个环节上规范公共权力的运行，堵塞公权私用的通道，使公权力切实成为实现公共利益的现实保证。其三，以制度功能优化为重点推进国家治理体系现代化。如果从民主的角度来审视制度功能的优化，其关注的要点主要集中在民主决策制度的功能优化、政治参与制度的功能优化与问责监督制度的功能优化这三个方面。

（三）以决策中的民主协商实践为依托优化国家治理机制。

为国家治理机制注入协商民主的因子是国家治理现代化的现实要求。作为一种民主形式，协商民主“提供了有利于参与、沟通和表达的条件而促进公民自由讨论的一种社会和制度条件框架”。 [22](p7)在协商民主的制度框架下，公民以对话协商的方式表达诉求、沟通协调，并基于公共理性实现共识，进而做出符合“公共善”的政策安排，以实现公共利益边际效应的最大化。现代国家治理需要这种“对话民主”（dialogue democracy），通过理性对话、审慎辩论等非暴力方式化解冲突消解矛盾，从而达到一致性治理（consensual governance）的目的。在优化国家治理机制上，选择哪一种场域来释放公民身份所蕴含的“一致性治理”的潜能则成为问题的关键所在。公共决策中的民主协商实践能够成为优化国家治理机制的一个场域，这是因为利益问题是政治的根本问题，决策过程涉及的是不同主体间的利益交换与博弈，协商民主有助于利益交换与博弈的理性化，实现利益平衡。具体而言，从决策的角度来看，协商民主语境下公共决策的制定源自于公民之间基于公共理性在公开平等的氛围中协商审议的结果，这意味着协商民主所表达的是对高水平公共决策合法性的承诺；从协商的角度来讲，公共决策中的协商民主实践“激发了人类关于共同的善的理想、理性界定了对话讨论的工具及内在价值，以及明确规定了参与者的责任边界”。 [23](p248)在公民身份视角下，以决策中的民主协商实践为依托优化国家治理机制，其着力点在于（1）完善决策议题设定机制，使议题讨论范围具有确定性和稳定性；（2）构建规范化的协商程序制度机制，减少协商的随意性，使协商过程和协商结果之间能够有效联接；（3）加强公共决策信息公开的制度建设，以消弭信息鸿沟，进而保障公民的知情权；（4）构建公民民主能力训练机制，加强协商参与者的观点表达、理性对话等方面的民主能力，使其具备高水平高质量的意见表达能力，进而实现有效协商。

（四）以推进法治与德治相结合为导向改进国家治理方式。

法治精神和公共美德的有机统一是公民身份在政治伦理向度和政治实践向度上的内在要求。法治精神和公共美德在实现“善治”的过程中具有同构性。一方面，二者在追求社会政治秩序正义性方面具有共同的价值取向；另一方面，优良法治是公民基于美德参与公共生活的前提保障和当然手段，而公民品德又为良法的实施创造了条件。基于此，在公民身份视角下，完善国家治理方式的导向就在于推进法治与德治相结合，实现依法治国与以德治国相统一。具体而言：第一，依法治国最根本的是要实现公平正义，这既是公民身份在政治社会秩序上的伦理追求和价值判断，同时也是良法善治的根本目标。以法治的国家治理方式追求公平正义的政治社会秩序，一要重视发挥法治在社会价值评价和规约社会行为上的作用和功能，使社会成员能够在法治轨道上表达对公平正义的诉求，促进公民理性行动与合法参与。一方面，要将抽象的公平正义价值通过民主科学立法的方式转化为具体的公民权益；另一方面，要通过依法执政和公正司法来保障公民权益。二是要从实体正义和程序正义两个方面推进依法治国。法治维度下的实体正义就是要以实体法的形式科学配置、合理划分公共权力，并对公民所享有的各方面权利和责任作出明确合理的规定。法治维度下的程序正义就是要以程序法的形式制定符合正义要求和公共利益的规则程序，规范公共权力的运行，防范公权力对公民合法权益的损害，以此保证公民能够在资源分配利益实现上受到公平对待。第二，以德治国主要是通过构建符合现代政治文明的核心价值体系，来培育公民美德和公共精神，并通过践行这一核心价值体系增强公民对共同体的认同感、公民之间的信任感。一方面要通过公民教育来培育公民美德。公民教育的重点在于通过法律引导、学校德育等方式培养公民的责任意识、法律意识、互惠意识，并注重通过社会实践来践行公民美德，从而将公民美德内在化。另一方面，通过构建多种形式的激励机制使公民对公共美德和公共精神的认知从一种内在需要状态转化为外部行动状态。总之，善治的实现离不开优良法律的支撑，更离不开公民美德的支持，因此，推进依法治国与以德治国有机结合是实现国家治理现代化的关键之举。