政策试验：顶层设计阶段的考量

摘要：改革开放以来，中国公共政策经历了从经济政策向社会政策的转变；从单一政策向综合政策的转变。顶层设计的概念虽是在2011年提出的，但是2005年综合政策的出现就已经体现了顶层设计的思路。顶层设计阶段政策试验的变化体现在三方面：政策与法律的关系，从法律为政策让路到法律为政策开路；试验刺激的不同，主要从政策优惠到政策创新转变。以上两方面是实然性的。第三方面的转变，政策试验的驱动：从刺激—反应型到主动回应则是应然性的。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）02-0024-05

作者简介：徐晓波（1974—），男，华中师范大学公共管理学院博士研究生，安徽马鞍山市委党校副教授。

基金项目：2014年度安徽省党校系统重点课题“群众路线的制度化：基于公共政策的视角”（AHDXKT2014041）的研究成果。

政策试验的类型、过程和功能等是同公共政策的变迁联系在一起的，改革开放以来中国的公共政策经历了从经济政策向社会政策的转化。 [1](p48)转化的背景是，从1978到1998这20年的时间里，在“效率优先，兼顾公平”（其实只讲效率，忽视公平）思想的指导下，社会政策很少或者说没有，结果导致种种社会矛盾凸显。从1999年开始以西部大开发为标志，社会政策开始涌现。但积重难返，社会矛盾的解决非一日之功，2005年被称为改革反思年，发出“改革向何处去”的质疑。反思改革不是否定改革，改革已进入攻坚克难阶段，步入深水区，以往的单项政策，攻其一点，很难奏效。也就是在此时，公共政策从单项政策向综合配套的政策转化。2005年第一个国家综合配套改革试验区—浦东新区建立，主要解决政府管理体制、经济运行方式、城乡二元经济与社会结构等深层次体制性障碍。顶层设计的概念虽是在2011年《十二五规划纲要》中首次提出，但在具体实践中2005年的综合配套改革试验区就已经体现了顶层设计的思路。

顶层设计的概念提出后，一时成为理论界关注的热点。近年来，理论界一直呼吁成立一个综合性、高层次的改革协调机构，甚至有人要求恢复原来的经济体制改革委员会。2013年12月，中央全面深化改革领导小组成立，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，这种呼声得到回应，同时也表明高层更加重视改革的顶层设计。但是，有人把顶层设计误解为为改革设计一揽子计划和时间表，是对摸石头过河的否定。实际上，由于改革的深刻性、复杂性和艰巨性，我们的改革仍然是渐进改革，摸石头过河仍然具有生命力。因此，政策试验就必然是一种策略选择。政策试验伴随着改革开放的全过程，它是同摸石头过河联系在一起的。

既然顶层设计阶段的中国改革仍然是渐进改革，那么作为改革策略的政策试验与以前有何不同？本文从政策试验与法律的关系、政策试验中的政策刺激、政策试验的驱动三方面来分析前后的不同。

一、政策试验与法律的关系

根据依法行政的原则，法律法规、宪法构成政策试验的约束条件，政策试验必须在法律法规、宪法的框架下进行，不能突破法律、宪法的规定。法治政府也是有限政府，政府只能做法律允许的事情，而不能采取法律之外的做法。但中国的改革是在法治本身不完善的情况下进行的，一方面存在着大量的法律空白，无法可依；另一方面法律滞后于现实的发展，规定了不该规定的事项甚至法律本身就是错误的。法律限制不住发展的步伐，改革要向前。于是悖论产生：政府强调依法行政、建设法治政府；但是政策试验又违法（宪）。

1.法律为政策让路。

现在回顾1990年代法学界关于“良性违宪”的讨论，其实是如何处理改革中的政策试验与法律的关系问题。郝铁川提出良性违宪的两个标准：有利于社会生产力的发展；有利于维护国家和民族的根本利益，这是一种实用主义的观点。 [2](p89)反对者从法治精神出发，认为不论是良性违宪还是恶性违宪都是危害人民根本的、长远的和全局的利益，都是对法治的严重破坏。 [2](p19)良性违宪是法治进程中的阶段性产物，法律屈从于政策，“黑头”给“红头”让路。在改革过程中这种现象比比皆是：1978年凤阳小岗村的“大包干”的实行，但这是1978年宪法“总纲”第7条规定:“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济……在保证人民公社集体经济占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业。”在人民公社没有废除的情况下，“大包干”显然是违宪的；在1988年宪法修正之前，发展私营经济与宪法也相抵触。良性违宪（法）同改革过程如影随形，改革每前进一步几乎都伴随着突破相关法律的限制。

违法（宪）的试验徘徊在合法与非法之间，游走在法律的边缘，改革者不顾身家性命、冒着杀头坐牢的危险去推行新政策，他们承担了极大的风险。难怪鲁迅说：在中国搬动一张桌子都是要流血的。于是就有了凤阳小岗村农民按下的红手印、执政者手里托着乌纱帽，准备随时回家卖红薯。良性违宪（法）与恶性违宪（法）是一枚硬币的正面与反面，如果一个政府选择了良性违宪（法），那它同时也选择了恶性违宪（法）。法治的作用是提高行为的预期，让政府和个人知道什么能做什么不能做，良性违宪（法）破坏了政治生态，它让个人无所适从、让政府恣意妄为，整个社会处于不可预期的状态，人们不知道下一步将会发生什么，今天风光无限、明天可能锒铛入狱，一些政策反复无常，朝令夕改。如改革开放初期私营经济的发展，它是在计划经济的夹缝里成长起来的，一方面来自意识形态姓“社”、姓“资”的压力；另一方面，它发展的法律环境还相当脆弱。1978年宪法第五条规定“国家允许非农业的个体劳动者在城镇或者农村的基层组织统一安排和管理下，从事法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”公与私对立背景下的民营经济举步维艰，刚刚起步的民营经济迎来了1982年春天的寒流，一场打击经济领域中的严重犯罪活动在全国拉开序幕。个体户们有的逃亡、有的被捕判刑，个人财产被没收。1982年底全国各种经济犯罪共立案16.4万件，结案8.6件，判刑3万人，追缴款项3.2亿元，民营经济迅速萎缩。 [3]

2.法律为政策开路。

解决改革过程政府的法治悖论，还需要回到法治本身，用法治去解决，而不能寄希望于法外制度。三十多年的改革开放，经济在发展，法治也在发展，法律体系基本形成，人们的法律意识逐步增强，科学决策、民主决策的水平有了很大提高，进入顶层设计阶段的政策试验也必然纳入法治轨道。立法优先改革，法律未改不得试点。在深化改革阶段发挥法治的引领和推动作用，处理好全面深化改革与现行法律的关系，及时做好相关法律的立改废工作，对于需要修改或废止的法律，及时启动立法程序；对于生效的法律，必须继续坚决贯彻实施。良性违法（宪）作为改革的阶段性产物，已经完成了它的使命，必然要退出历史的舞台。理论界和政界对此已形成共识。2014年2月习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时指出，凡属重大改革都要于法有据。 [4]全国人大常委会法工委负责人表示，今后立法将对改革起到引领作用，党中央有了政治决策之后，要先立法后推行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行，不允许再存在法治轨道之外的改革试点。 [5]

2013年8月，上海自由贸易试验区设立后，为解决政策与有关法律的协调问题，就是用法律手段去解决的。商务部部长高虎城在十二届全国人大常委会第四次会议上作了关于提请审议《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施有关法律规定的决定草案》说明，涉及外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、文物保护法4部法律的有关规定，拟在此区域暂停实施，时间为3年。全国人民代表大会法律委员会在草案建议表决稿中指出：按照立法法的有关规定，授权的范围必须明确，建议删去决定草案中的“等国务院决定的试验区”。负面清单的含义不清楚，建议用法律语言明确表述为“国家规定实施准入特别管理措施”。我国文物保护仍然面临着严峻局面，不宜仓促放开，建议将决定草案中的“暂时停止实施《中华人民共和国文物保护法》的有关规定”一句删去，并对目录作相应修改。暂时调整有关行政审批的实施日期，应在本决定中予以明确，建议将决定草案中的“暂时停止实施的具体日期，由国务院作出决定”，修改为“本决定自2013年10月1日起施行”。最终全国人民代表大会常务委员会按照建议表决稿的内容进行授权。2013 年9月26，上海市第十四届人大常委会第八次会议通过《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，地方法规为自贸区先行先试开路。

二、政策试验中的政策刺激的不同

在政策试验中，试验主体设置试验组和控制组，试验组包括试点和试验区，对试验组实施刺激（自变量），自变量引起因变量的变化，通过比较试验组和控制组因变量的变化来决定政策的取舍以及政策能否扩散和扩散的深度和广度。政策刺激就是与控制组不同的政策，有不同，才有比较和鉴别，才能决定政策的存废。

以上海在改革开放的不同阶段政策试验中的刺激来说明。上海主要经过以下政策试验：1984年成为14个沿海开放港口城市之一，实行特区的某些政策；1986年虹桥经济技术开发区为国家级经济技术开发区；1990年开发开放浦东、1992年设立浦东新区，1993年1月浦东新区正式成立；1990年，在浦东设立外高桥保税区；2005年6月，上海浦东新区进行综合配套改革试点；2013年8月，设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）。其中浦东新区的政策刺激包括了沿海开放港口城市和国家级经济技术开发区的优惠，它享有我国经济技术开发区全部优惠政策另加一系列特区优惠政策和一些比特区还新的政策。我们比较不同时期的政策刺激，归纳出其中的不同。

第一，浦东新区的政策刺激。其主要目的是为了解决资金、技术的不足，制定优惠政策以实现招商引资。在财政税收领域，浦东新区在“八五”期间不上缴新增财政收入，根据《浦东新区“十五”期间财政扶持经济发展的若干意见》、《浦东新区鼓励和引导非公有制经济健康发展若干意见》和《浦东新区“十五”期间财政扶持外高桥保税区经济发展的若干意见》三份文件，对于认定的高新技术企业、计算机信息、现代生物与医药和新材料产业的新产品及中试产品、软件产品、自行生产的集成电路产品及新认定的高新技术成果转化项目在规定年限内实现的增加值、营业收入、利润总额可分别补贴4%、5%和14%，其余年度减半补贴。对企业技术开发机构，根据主管部门的不同，经企业申请，分别给予一次性资助50-120万元人民币。税收优惠包括企业所得税、增值税、营业税、消费税、关税及地方税等。尤其是企业所得税，区内企业减按15%（一般地区企业所得税率为30%）的税率交纳企业所得税。其中，企业经营期在10年以上的实行“两免三减半”，即第1年至第2年免征企业所得税，第3年至第5年减半征收企业所得税。在土地使用方面，外商经过申请批准后，可在新区取得土地使用权（但禁止买卖、出租和擅自转让）。土地使用年限，根据行业、项目、资金收回时间的长短和营利难易等而不同；土地使用费用标准，根据不同地区、不同行业和不同使用年限而不同。但有一点是肯定的，那就是收费标准特别低，如工业用地的收费标准是8美元/平方米·年。

第二，浦东新区综合配套改革的政策刺激。浦东新区综合配套改革的目标是力争在全国率先建立制度比较完备、运行比较高效的社会主义市场经济体制。中央对浦东综合配套改革试点采取的是“三不”政策，即一分钱不给，一个项目都没有，一条财税优惠政策都没有，但是赋予其在制度创新方面的先行先试权。中央各部委也在浦东开展多项改革试点，中国人民银行上海总部落户浦东、国家外汇管理局宣布在上海浦东先行试点“外汇九条”、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局、海关总署为支持浦东综合配套改革试点出台了相关政策。这些改革试点，使浦东在完善市场经济体制、营造符合国际惯例的经济运行环境方面先行先试的作用得到进一步加强，成立了全国第一家信托登记机构——上海信托登记中心；张江成立全国首个“国家知识产权试点园区”，探索与知识产权产业化相关的新政策、新标准等等。

第三，上海自贸区的政策刺激。成立上海自贸区的目标是“加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放……为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。 [6]所采取的政策刺激有：建立负面清单制度，它是自贸区政策刺激的核心，也是中国产生的第一份负面清单，较之于以前的正面清单制度是一项重大进步，从规定企业“能做什么”到“不能做什么”，即法无禁止即合法，此项制度推进了政府职能转变，减少行政审批，有利于形成一个各类投资者平等准入和公平竞争的市场环境；准入前国民待遇，以前我们给予外商的是超国民待遇，破坏了市场规则的公平和统一，内资和外资不在同一起跑线上竞争，准入前国民待遇强调了外资和内资的起点公平；投资领域的开放扩大到金融、航运、商贸、专业服务、文化以及社会服务领域；税收方面，目前《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》并未制定细则，但营造有利于企业发展、公平竞争的税收环境应是出发点。

从开发开放浦东到浦东新区综合配套改革和上海自贸区的政策刺激变化可以看出，政策刺激从政策优惠转变到制度创新，从享有政策优势的地区转向享有体制优势的地区转变，政策优惠阶段的土地和财税政策形成了“政策洼地”，资金、人才和技术向“洼地”集中，但它剥夺了其他地区的发展机会，很难持续。制度创新赋予试验地区在法治轨道上的先行先试的权利，意在形成可复制、可推广的经验；从单纯的经济政策向社会经济生活的方方面面的改革转变，再深入到改革的深水区转变；从经济改革向政治改革转变，政治改革保证了经济改革过程决策的民主化，保证了改革的成果让人民共享，而不是让政府自身成为改革成果的最大消费者，如三公支出。在浦东新区综合配套改革和上海自贸区的成立方案中都提到政府职能转变，它是一种比较温和的提法，易于被各界接受，也许政府职能转变可以视为政治改革的切入点，它作为一种政府的自我手术，到底能取得多大的效果还有待实践的检验。

三、政策试验的驱动：从刺激—反应型到主动回应

中国改革路径是危机—压力—刺激—反应，由危机倒逼改革，危机产生的压力达到政府不能承受的限度时，才会给政治系统足够大的刺激，政治系统被迫对这种刺激作出反应，然后才有相关政策的出台。家庭联产承包责任制、分税制、国企改革、农村税费改革等都是这样，如果没有危机，或危机不能对政治系统产生强刺激，政治系统则依然故我，还会按照原有的制度、规则、程序去运行，忽视危机的存在。逐渐积累的危机一旦爆发，则十分可怕，因此可以说改革是同危机赛跑。

顶层设计阶段的政策试验应该是回应型的，回应来自下层的利益诉求；回应应该是主动的，而非等到危机发生才去改革；回应应该向最难改革的领域进军。

第一，自上而下和自下而上结合，形成上下互动。关于中国的改革到底是自上而下还是自下而上，理论界有争议。中国的改革是政府推动的，因此是自上而下的；基于群众路线的考量，要尊重人民群众的首创精神，相信人民群众自己解放自己，改革又是自下而上的。“下”为“上”提供鲜活的经验和实践，“上”能够及时体察到这种变化，从而作为决策的依据，上升为政策、法律。就像俗话说的：下改上不改，改了也白改。如果上改而下不改，则改革阻力就大，摩擦成本极高。在“下”与“上”的关系中，“上”是主要的，基层从不缺乏创新的活力，关键要看上层对基层创新的认同与态度。

村民自治曾经被看作中国民主选举的试验，是最大的民主演习，农村也被看作最大的试验场。彭真同志力推《村民委员会组织法（试行）》，在他的倡议下，作为基层群众自治组织的居委会、村委会，被庄严地载入1982年通过的现行宪法。他说“老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。” [6](p19)理论界也认为，直接选举会自下而上进入更高层级。《中华人民共和国村民委员会组织法》自1998年第九届全国人大常委会第五次会议通过以来，事先的预期并没有实现，而是出现了“民主的挫折”。 [7]

乡镇一级直接选举试验也有星星之火。1998年5月，中共四川省遂宁市市中区委在全国首创了公开推选乡镇党委书记和乡镇长候选人的制度。1998 年12月，遂宁市市中区步云乡采取村民直接投票的方式，选出了乡长，被称为“中国大陆直选第一乡”。基层党内民主也有试验，2001年，四川省平昌县在灵山乡进行了“公推直选”党委领导班子的试点。

然而基层民主试验并没有形成燎原之势，这些民主试验的“试管”只培育出民主的胚胎，并没有培育出民主的巨人。时过境迁，随着人事变动，也就不了了之。如果没有更高层的呼应和推动，基层民主试验就摆脱不了层次低、不可持续、难以向上和在同级扩散的宿命。面对巨大的政治风险、个人仕途的变数，在创新与保守之间，绝大多数官员选择了后者。

第二，政策试验应该不回避政治改革。邓小平曾经指出“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。 [8](p164)改革开放以来，我们不乏经济试验，如经济特区、经济技术开发区、特区中的特区：综合配套改革试验区。但我们一直没有政治改革试验区，能不能选择一个地区，如一个省或一个市作为试验区，赋予它政治领域先行先试的权力，如直接选举、权力的监督、党内民主等。即使失败，它的负面影响也很有限；如果成功，其他地区则可复制这种经验。

当下政治改革落后于经济社会领域的改革，突出表现是权力大，是缺少制约的绝对权力；绝对的权力必然导致权力异化，产生腐败。政治改革试验改什么，以什么作为突破口，如果不被西方那些关于民主、法治的眼花缭乱的理论所迷惑，可以从人事和财政入手。我们经常听到某些领导说：“我只管人和钱”，人即人事，钱即财政。从人事上说，公务员的成长途径有三个口：入口、楼梯口和出口。入口，即进入公务员队伍，现在公务员的入口管理比较规范，严格按照《公务员法》的规定，凡进必考。出口有问题，但是还能承受。现在问题最多的就是楼梯口，即公务员的升降，其中又以提拔任命为最。我们有那么多的规章制度为什么解决不了用人之中的腐败问题，很多腐败分子带病提拔，边腐边提。腐败分子绳之以法，那些提拔他们的人也摆脱不了干系。能否建立人事腐败连带制度，即谁提拔谁负责。鉴于实际上我们重大的人事任命的动议是由少数领导提出的，那么谁提出候选人，谁就要对这个人在提拔前的德能勤绩负责，写下书面保证送组织部门和纪检监察部门备案，如果查出此人在提拔前有腐败问题，那么提拔他的人要承担连带责任。当然，如果某人提拔前没有问题，提拔后腐败变质，那是他自己的事。

财政民主，要让老百姓知道政府的钱是怎么花的。政府收的是纳税人的钱，要给老百姓一个交代，不能是一笔糊涂账。政府预算要让老百姓看的懂，还要细化，细到一支笔、一张纸。人大通过的政府预算就具有法律效力，不能像草稿纸一样想怎么改就怎么改。三公经费支出的公开开了财政民主的先河，但是还不够，彻底公开才是最终的选择。

刺激—反应型到主动回应型的变化不同于前面政策与法律的关系、政策试验刺激的变化，前面两项是实然性的，变化已经真正发生了，最后一项是应然性的价值判断，只能说应该是这样，但不应该的事情也经常发生。我们也希望实然与应然一致，实践与期望相符。