存款保险制度对中小银行发展的影响：以银行破产为视角

文献标识码: A

文章编号: 1007-6875 ( 2015) 03-0012-06

DOI:10. 13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015. 03. 003

收稿日期: 2015－03－19

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基金项目: 2014辽宁省大学生创新创业训练计划项目(项目编号: 20141084000014)

作者简介:杨亮( 1981—)，男，吉林长春人，经济学硕士，辽宁对外经贸学院金融系讲师，主要研究方向为银行、应用经济学研究。

一、存款保险制度的发展现状

20世纪30年代美国的经济危机爆发，在此次危机中，许多银行都面临着破产倒闭的问题，为了复苏经济的发展、重拾对金融业的信心、给予存款者一定的补偿，美国政府成立第一个联邦存款保险公司，由此存款保险制度也随之产生。随着世界经济全球化、贸易自由化，世界各国经济等各个方面的联系越来越紧密，商业银行在经营过程中的隐患也逐渐地显露出来，经营同时风险加大。越来越多的国家认识到了存款保险制度的重要性，自此以后存款保险制度也被大家所接收。目前为止，我国还没有真正建立有法律保护的有关存款保险制度的机构。但随着我国金融体系的改革，我国一直在实施有国家担保的隐性保险，所谓有国家担保的隐性保险就是商业银行以国家的信誉作为担保。在改革之初，在金融体系混乱、市场化不明显、经济水平有限、可投资的金融品种少的情况下，这种隐性保险也曾巩固稳定了我国的金融业。但随着利率市场化的推进、经济自由化，这种隐形保险已经满足不了经济发展的趋势。目前，我国的银行基本上都是股份制商业银行，金融机构的内部控制体系基本完善，社会大众的参与意识也在逐渐增强，银监会、证监会、保监会作为监管部门，监管力度也在加大。建立存款保险制度是一个循序渐进的过程，而经过了多年发展的金融体系，已经符合了建立存款保险制度的基本要求。因此，建立存款保险制度已经成为了一种必然。

美国在早期由于金融体系不成熟，存款保险制度机构的内部职能不协调，曾出现了两个存款保险机构并存的现象，随着经济的发展，逐步的完善了存款保险制度，由二合一，形成了单一的管理体制。目前，美国存款保险制度的特征是多头监管，共同履责，量化管理。美国在20世纪30年代的保障范围是储蓄账户，在80年代是存单或者退休金，在90年代的发展比较迅速，范围也开始扩大，保障范围包括支票、储蓄存单、退休金(不保护非存款债权人，股东，基金股票，债券，国库券产品)。美国的保障程度从2008年开始是基本账户每户25万美元。

世界各地的存款保险制度在产生背景上基本是相通的，即产生在金融危机之后，从此打破了以往的常规，建立了存款保险制度。世界各地的存款保险制度建立的目的是一致的，即保护存款人的合法权益，维护银行的公信力。世界各地的存款保险制度都是非盈利性机构，存款保险制度的组织管理形式不外乎三种 ［1］。政府设立政府机构管理、银行业设立由基金性组织管理、政府和银行共同管理。政府管理的形式体现了政府政策的权威和不可侵犯性，但容易出现监管不力的情况;银行业管理侧重于市场的灵活性，但受到市场风险较大;政府和银行共同管理则兼具了两个的优点。

二、存款保险制度的重要地位和作用

(一)从中小银行视角分析

从中小银行的视角分析有四个方面:

1.增强银行信用，维持公众信心。存款保险制度的建立从很大程度上来说是为了增强银行信用，维持公众信心，使得金融业能拥有更多可以利用的资金资源。存款保险制度的建立能够有效的解决银行的破产问题，不仅有利于使问题银行可以很自然地退出市场，更为重要的是防止了由一传多的劣性事件的发生。

2.促进中小银行高效健康发展，防范金融风险。存款保险制度作为一项防范银行发生挤兑导致破产的制度安排，可以有效地促进中小银行的高效健康发展，从而防范金融风险。首先，存款保险制度从银行必须存在的重要性为出发点，无论是过去、现在亦或者是将来，银行都会履行自身的职能如吸收存款、发放贷款，并且银行的存在对金融业有着不可磨灭的影响。尽管随着金融业各种金融衍生品的种类增多，银行所融资的比例有所下降，但银行凭借着自身的优越性在金融业的地位是不可改变的。在银行的经营过程中，由于存在着种种弊端，银行的安全会受到存款人挤兑的情况，并且某一问题银行发生的挤兑现象会通过同业拆借市场或者股票、债券等渠道蔓延到其他银行，从而对整个金融业和国家的经济发展产生不好的影响 ［2］。存款保险制度的建立可以从根本上抑制银行挤兑均衡的出现，并且不会影响到银行在经营中的资金流动性。

3.有利于中小银行与大银行间的适度公平竞争。从国有银行和其他商业银行的角度分析。国有银行凭借着资金充足、享有国家政策的有力条件，明显的优于商业银行。在这种不平等的条件下，国有银行占据了一大部分的市场，几乎是垄断，而其他商业银行既要面临稀少市场份额的现状，又要稳定自身银行的利益以及外资银行的冲击。我国金融改革的目的是发展以市场为导向的银行间的适度公平竞争，但在这种不平等的状况下，导致存款人在选择投保银行时，会盲目地跟风选择国有银行，而不能很好地从适合自己实际情况和经济情况进行对比选择，这样就很可能导致一些小银行的破产倒闭。假设所有的银行都可能面临着破产的风险，大的国有商业银行如果没有大量的资金进行援助，破产的速度就会加快，破产的几率就会变得很大。而其他商业银行，由于资金相对于国有银行较少，所以存款保险机构给予一定的、少量的资金援助，就可以挽救银行的危机。并且从兼并合并的角度来说，国有银行的兼并实施起来难度非常大，需要很强的资金链。这样，存款保险制度给予所有存款人承诺后，存款人就会具体问题具体分析，选择适合自己的银行，小银行或者其他商业银行就有了一定的机会。

4.推动银行利率市场化的改革。商业银行利率市场化的建设越来越受到关注，在保障金融业资源合理配置和促进经济增长的方面起到了重要的作用。例如2013年，中国人民银行宣布了放开贷款利率下限的新闻，由此我国人民币贷款利率完全放开。贷款利率的放开，使得商业银行拥有了自由对存贷款利率进行定价的权利，商业银行可以根据贷款的种类和用途，所承担的风险大小和贷款期限的时间长短来决定利率。这会使得金融业迸发出更多新的由市场定价的金融产品，不仅增强了金融服务的能力，也满足了不同层次顾客的需求。但在国际市场开放和利率波动程度加大的情况下，银行可能会面临流动性风险的问题。在利率市场化的过程中，商业银行的业务与收入的整体结构也会受到很强的冲击，存款成本上升造成了短期存贷款利差缩窄，从而导致银行盈利能力的逐渐减缓 ［3］。利率管制的放松自由化，从一定程度上来说对于商业银行吸收存款有一定的推动作用，但与此同时也会造成存款成本的加剧。目前的贷款利率已经放开，存款利率的上限也会逐渐地推出来，自由化所造成的银行破产会更加的严重，因此最起码的保证就是建立存款保险制度。

(二)从存款人的视角分析

由于并不是所有的人都对银行有一定的了解，所以对银行的信誉程度，银行的内部管理体系，银行的发展状况都不能做出准确的判断，更多的存款人考虑的是利率的高低，特别是小额存款人，缺乏一定的理论知识和实践经验，不能有效地制定出如果发生风险该如何解决的对策，如果一旦银行的资金流动出现问题或者有破产倒闭的前兆，存款人一定会慌张，不能冷静地进行分析挽救自己的利益。存款制度的建立就很有必要了。如果建立了存款保险制度，一方面，存款人只要缴纳了保费，就会从保险机构那里领取到一定的补偿;另一方面，投保银行遵照保险合同，可以从保险机构得到一定的援助，从而把破产的情况降到最低程度，至此存款人的利益也不会遭到过多损失。我国的存款者大部分的理财方式都是银行存款，随着利率市场化，我国城乡居民在银行进行的储蓄存款逐年提高，但银行的内部管理以及存款机构本身都是存在着问题的，像美国由于经济危机导致多家储蓄贷款机构的破产倒闭，我国的银行无论国有商业银行还是其他银行，都会和美国银行一样，面临着破产的危机。在这种状况下，存款保险制度的建立是势在必行的。

三、存款保险制度与银行破产之间的关系

(一)存款保险制度在银行处置中的关系

目前，我国大多数的企业都是股份制公司和有限责任公司，一旦公司破产，影响到的只有债权人、投资者，一般不会波及到更多的地方。而银行破产，由于银行具有很强的流动性，因此一个银行的破产就会危及影响到其他的银行乃至整个金融机构，使得更多的主体收到牵连，它所产生的负面影响就会逐渐的增强，最终造成金融危机。随着经济自由化、金融国际化，牵涉到的方面就会由一个国家到全世界，美国的次贷危机导致全球金融风暴的事件就是这么产生的。因此，建立存款保险制度在银行处置中至关重要。它可以防止危机的扩散，从根源上遏制住危机的爆发。存款保险制度也会根据具体的情况进行具体的分析，从而减慢危机的蔓延。存款保险制度常用的处置方式包括三种:第一，流动性支持。当银行出现资金周转困难时，存款保险机构可以采取将存款存放到问题银行或者为其融资，从而加快银行的资金流动性，从而防止其出现破产的情况。第二，促进银行间的兼并和并购。如果银行出现了问题，面临倒闭的危险，可以通过大银行对其进行兼并的方式减少一定的损失，存款保险制度的建立后，如果两个银行都为投保银行，存款保险机构可以为兼并银行提供资金的支持，使得兼并的过程更加顺利。第三，清算赔付。当问题银行破产后，存款保险机构可以对破产银行的财务进行清算，处理剩余财产的分配，按照既定的规定进行赔付存款人 ［4］。

(二)存款保险制度与中小银行破产立法协调的关系

存款保险制度的建立与银行破产的法律体系有着密切的关系，在建立银行破产法律体系框架的时候，应从下面几个角度出发:确保破产银行法律框架的可行性和稳定性;明确监管力度与市场力量;给予和监督存款保险制度的权利和义务等。这三方面相互协调，相互监督，保证如果一旦出现问题，能够快速明确地采取措施。由此可见，存款保险机构在很大程度上都取决于银行的立法协调，只有在这种分工合作、相互监督协调的制度下才能对金融的安全进行明确的分工，避免出现在银行破产处置中的问题。如果没有相关配套的法律存在的话，存款保险制度就不能有效地发挥其应有的职责和效力。在建立存款保险管理制度的过程中，要对银行监管机构进行一般性监管，而对存款保险人进行例外性监管，当银行破产时，监管机构要制定宏观对策，启动程序，存款保险机构则负责具体地落实。这样做的目的在于防止存款保险机构在取得存款人权利后在实行时扮演利益冲突的双重角色。由于系统性风险等原因已经不能成为阻碍银行破产的理由，这就要求存款保险机构要建立一套完善的银行破产处置政策，这其中要包含如何用最低的成本完善地解决问题，如何防止银行破产中的各种风险等。因此在立法协调中，不仅要考虑到存款保险立法的重要性，也要考虑到银行有效退出的协调性和特殊性。

(三)结合我国银行破产处置程序有必要加强存款保险制度

通过博弈论中的纳什均衡理论，我们可以做一个假设，如果银行破产了，每一个存款人都希望自己得到的是最优结果，所以他们都希望会得到赔偿，因此理性的人大部分都会购买存款保险 ［5］。存款保险制度的实施，减少了银行挤兑现象的出现，使得金融秩序混乱降到了最低，从而稳定了金融体系。只有建立合理有效的存款保险制度，才能构建出最后贷款人的完整体系，最后贷款人是一种银行破产防范的法律制度，中央银行可以为问题银行出现破产前兆时提供资金援助，履行最后贷款者的职责。处置倒闭银行应该建立两个方向，第一就是要以最小成本为原则，第二就是以最快处置为目标。当出现银行倒闭的情况，只有处置破产银行的相关内容越快，才能保证处置的成本最低，也使得对社会所产生的不良影响蔓延降到最弱。从我国处置破产银行的时间角度分析，主要采取的处置方式是援助救助式，不仅时间很长，并且处置的成本高，使得金融行业的风险防范意识降低，将会导致更多问题银行的产生。因此，存款保险制度的建立更加有利于银行的处置。

四、我国目前存款保险制度存在的问题

(一)有可能增加中小银行破产

首先，在存款保险制度未建立之前，都是国家担保，但存款保险制度建立之后，就意味着国家将不再为银行买单，银行要承担自身所面临的一切风险，因此引发中小银行破产变得很有可能。其次，商业银行本身存在着许多不完善的地方:银行体系不够健全、内部控制部不太系统等等，这些都加剧了银行的风险。近年来，随着利率市场化，流动性收紧，中小企业贷款这种高风险的业务成为了中小银行争相的选择，这种高风险的业务给银行所带来的就是经营风险的加剧。有的中小银行为了实现利益最大化，故意抬高其存款利息，吸收存款，最后因经营不善而破产。在我国也曾发生过这样的事件，1995年成立的海南发展银行破产的主要原因就是为了追求利益，破换了资产和负债之间的平衡关系，而随后我国又发生了肃宁县的尚村农信社破产事件。因此，存款保险制度就是为银行破产做制度上的准备。

(二)存款保险制度的道德风险增加

存款保险制度中的道德风险在基本情况下是指存款保险机构、存款人为了追求利益最大化而不惜损害他人的利益。存款保险作为银行破产的最后一道防线，会诱导储户忽略中小银行的经营情况，提高中小银行冒险的可能性，导致有关部门会过度的依赖存款保险制度而放松了对其的监督。对于存款人来说，在存款保险制度未建立之前，由于储户的财产安全没有得到相应的保障，因此存款人会在是否存款的问题上进行思考。一旦储户决定将存款放到银行里面，存款人将会对银行的经营情况和银行信誉进行对比，从而选择一个更加稳定的银行，之后也会对存入存款的银行进行关注和监督，这样就对银行有了约束力。这种限制有利于中小银行良性的发展和金融行业的稳步运行，然而在存款保险制度的运行下，如果银行破产，即使无法偿还存款人的存款，也还有存款保险制度的保障，他们会根据具体情形进行赔偿，因此存款人就建立起了无论怎样都会得到赔偿的心理预期，他们就不会刻意地去关心自己所存银行的经营情况，只会去注重存款利率，这样银行的约束力就会明显的下降，银行体系的风险也会随之增加，也会产生很多不稳定的因素，从而引发了存款人的道德风险。对于投保银行来说，在未建立存款保险制度之前，中小银行一般都会进行自我控制，稳固自身的发展，有效地经营，防范风险。在存款保险制度建立之后，银行的破产赔付有了保障，因此为了更多地吸收存款，提高自身的受益，就会提高利率，进行高风险的业务，所以使得存款保险有了道德风险。这种道德风险，会使得财务的不平衡，资产和负债的大幅度波动，抑制银行的稳步发展。对于存款保险机构来说，存款保险机构的保费是由投保银行缴纳的，一旦出现存款保险机构和投保银行密切联系，就会对存款人的权益产生不好的影响。如果存款保险机构为了追求自身利益的最大化，延迟对破产银行的赔付处理或者没有严格的按照规则进行赔付，就会导致投保银行和存款人的双重损失，因此存款保险的道德风险增加。对于金融监管机构来说，金融监管机构可能会为了某一目的对投保银行或者存款保险机构进行干预，或者因监管标准不严，都会产生内在的道德风险，对宏观经济效率进行严重的冲击，影响合理的资源配置，阻碍经济的高速增长。

(三)中小银行面临高额保费问题

国际上通用的保险费率制度包含两种单一费率制和差别费率制。单一费率制的优点是低成本、易使用 ［6］。但是如果对国有商业银行和中小银行都使用无差别的单一费率制度，会给中小银行造成一定的压力，产生一定的风险。目前国有商业银行的资金比较雄厚，流动性强，在法律法规不健全，金融市场不稳定的情况下，实行单一的费率制度，将会为金融业造成一定的影响。差别费率制度瞬时值根据风险的不同程度缴纳保费。在构建存款保险制度初期阶段，监管的力量不足，很难保证各银行费率指标的绝对保密。如果费率标准一旦泄露，人们就开始进行对比，很容易选择国有商业银行，而中小银行就会面临挤兑破产的可能。目前我国大部分的存款都存放在了国有商业银行里面，无论是从资金数量、流动性、银行内部控制管理，四大国有银行都要明显的优越于中小银行，如果实行差别费率制度，中小银行的核定费率要高于四大国有商业银行，就会造成各银行间的不平等竞争。由于面临的风险不同，中小银行相对于国有商业银行的风险种类更多，所以不得不提高自己的保费。

(四)信息披露制度的欠缺导致信息的不对称

银行相对于其他企业来说，存在着更为严重的信息不对称和信息披露的问题，存款人无法了解投保银行的贷款质量，而隐性贷款会隐藏很长的时间没有被人察觉到，银行也能很快地转变资产的风险构成情况，从而投资高风险、高收益的项目。一般情况来说，存款人是不希望投保银行进行高风险项目的，因为大部分存款人把存款存进银行的目的就是为了取得固定的收益以及自己资金的稳定。一方面，从银行经理人的激励报酬分析，信息的不对称和信息披露制度的不完善，都会使得银行经理人很难与股东的利益相契合，银行经理人可以很方便地谋取自身的利益而不去考虑银行的长期经济发展。因此，信息的不对称和信息披露制度的欠缺都使得银行的中小股东很难在公司经营管理中发挥自己的作用。另一方面，信息披露制度的欠缺使得银行的内部很难融洽的与外部接管相链接，此外，一些需要审批的文件不能很快的进行，银行的股权交易不能很快速的流通，使得银行接管不能有效地实施，银行的债权人也不能很好地行使其权利。由此可见，信息披露和信息不对称是必须正视的问题。

五、解决对策

(一)健全完善存款保险制度，加强对中小银行的监管

经济的良好发展、金融体系改革的逐渐完善，都为健全完善存款保险制度奠定了一定的条件。但与此同时，市场上的剧烈波动等都暗示着在中国的金融行业存在着一定的风险，因此存款保险制度的建立必须要进行严密的准备和数据上的分析。虽然我国还没有明确的存款保险制度出台，但是我国一直在积极着准备。最早的存款保险基金的提出在1993年推出的《国务院关于金融体制改革的决定》，之后关于我国的存款保险条例起草也相继展开，2006年中国人民银行详细明确地阐述了有关存款保险机构的职责范围以及其他的相关内容。健全完善存款保险制度首先最需要的就是立法 ［7］。完善的法律可以为以后存款保险制度制定规则提供法律依据，也为社会大众树立了有法可依的理论屏障。没有健全完善的法律制度来保障存款保险制度，就很难保证存款保险制度的透明和实施的准确。应该积极推动《存款保险条例》的出台，只有《存款保险条例》的推出才能保证存款保险制度的权威性和可信度。

(二)建立显性存款保险制度，完善信用评级机制

要防范道德风险，显性存款保险制度起到了决定性的作用。建立显性存款保险制度，要与我国的国情相结合，要与经济发展策略和金融业改革相协调，只有这样才能减轻财政负担，促进经济发展，保护存款人的利益。建立显性存款保险制度，首先通过调研制定完善的制度，准确划分机构，明确各部门的职责范围，从分析研究我国的国情和经济发展现状入手，建立有完善制度的机构，明确不同种类存款的额度，从而建立最优担保范围和索赔金额范围的上下限。其次，培养公众的思想认识和普及教育宣传。从宣传的角度让公众去了解显性存款保险制度的表现形式以及其相对于隐性存款的优越性，从而明确在显性存款保险制度中公众、投保银行以及存款机构之间的联系和权利义务。最后，有计划地去对显性存款保险制度进行试点，诚邀有代表性的机构和公众进行参与，广泛地征求意见，从而不断地进行完善。信用评级机构是保障投保银行和存款保险机构信誉的基础，为存款保险机构的费率制定提供依据，一旦发生银行破产，可以为其提供预防和发出信号。因此，完善信用评级机制至关重要。

(三)建立合理的存款保险费率制度

世界各地拥有存款保险制度的国家都制定了相应的存款保险费率制度，如美国和加拿大建立了风险厘定保费率的管理模式。因此，应该顺应国情建立适合我国的存款保险费率制度。一方面，对于我国存款保险费率的保额可以大体分为两种。一种为全额保护，全额保护从一定程度上防止银行系统系挤兑破产和维护公众信心都具有有力的影响 ［8］。但是，由于实行全额保护，存款人对投保机构的监管减少，会使得产生很大的道德风险，为了追求高收益的项目，对存款保险基金的损失逐渐的加大。截止到目前，只有少数的国家实行全额保护政策，不仅加重了存款保险基金的资金负担，也为推出存款保险制度增加了一定的阻力和限制。另一种为部分保护，部分保护就是在银行发生破产时，在限额之内进行赔付，在限额之外的不予以赔付。这种保护从资金的角度给存款保险机构减少了一定的压力。另一方面，对于强制性保险和自愿性保险的选择也很重要。数据显示，大部分的国家还是采取了强制性保险的投保模式，就我国存款机构目前的情况来看，强制性保险的建立更加有利于我国的经济发展。我国的金融业、四大国有银行和其他中小银行的银行内部体系和管理方式各不相同，所以使得各银行所面临的市场风险、资金风险等各不相同，从国有银行的角度出发，如果实行自愿性参保，会导致存款保险机构的保险基金资金出现短缺的情况，会严重影响影响存款保险机构的功能发挥，同时也逐渐地加剧了中小银行的经营成本，竞争压力也会加大。目前，我国台湾地区实行的就是自愿参保，出于对政府的信任，大部分人都认为银行不会面临破产的问题，所以选择了不去缴纳存款保险。而强制参保，使得银行间有一个公平的存款保险保障，也保障了存款人的利益。由于单一费率制度和差别费率制度都具有一定的弊端，所以把费率的高低和保险的限额相挂钩不失为一个好的方向，费率高也就意味着高的限额，这些可以由存款保险人自由的选择，不仅保护了存款人的利益，也满足了存款机构的运营需求。综上所述，我国应该建立强制性参保和设定保险限额相结合的选择性差别费率制度。

(四)建立信息披露制度

由于银行会计和财务信息的披露不健全，使得很多信息的公开缺乏透明性。这种现象很不利于各银行机构之间的合理公平竞争，加剧了银行业的风险，严重地阻碍了金融业的发展。建立信息披露制度，可以发挥社会力量，信息披露制度有多种的实施形式，例如运用互联网、期刊、舆论等去公布和传播存款保险制度的信息都可以起到信息传播快、资源共享率高、传播人群广的效果。完善的信息披露制度，可以保证信息的公开和透明以及社会大众的知情权，同时也有利于金融行业的稳定发展。因此，建立信息披露制度要进行有计划的安排。首先要保障信息披露的准确性和完整性，准确性体现为财务报表的准确、银行会计体系的准确和银行内部之间信息的准确，完整性则体现为银行内部控制体系的完整、掌握银行经营情况的完整和风险预知风险防范工作的完整。在此阶段，市场所起到的重要作用也至关重要，从市场中反映出来的信息，可以防范市场风险、促进银行的运营。其次，明确银行内部管理层次，银行内部各部门的人员对信息的上报负有直接责任，只有这样才能让银行各级定时真实地向上反映工作信息，银行的管理者才能准确地了解银行的经营状况，从而使得银行稳定的发展。最后，构建科学合理的报告形式，要注意各级所反映的不利因素，防止报喜不报忧的情况出现。