完善高校预算编制的探讨——基于部门预算和校内预算编制实务视角

□（南京工业职业技术学院 江苏南京210023）

新《高等学校财务制度》（财教［2012］488）号）中提到“高等学校财务管理的主要任务是：合理编制学校预算，有效控制预算执行”，预算管理是高校财务制度改革的核心，而预算编制不仅是预算管理的重要组成部分，还是预算管理的起点、龙头和核心环节。预算编制是否规范合理、科学将直接影响预算的执行，影响高校的永续生存与发展。

一、高校预算编制的内容

高校预算编制分为上报财政的部门预算编制和校内预算编制。

（一）部门预算编制

部门预算采取自下而上的编制方式，实行“二上二下”的编报审核程序，包括收入预算和支出预算。

1.收入预算编制。收入预算包括财政补助收入、专户管理行政事业性收费、其他非税收入、事业收入、经营收入、其他收入、以前年度结转和结余资金。财政补助收入一般是综合定额（生均定额加上师资系数等，有的省份还考虑绩效系数）加上离退休补助经费。其他收入是高校依据相关政策，参照学校近几年的生源及收入状况，并充分考虑影响收入的各项因素，科学合理进行预测。

2.支出预算编制。部门支出预算编制采用零基预算法，包括基本支出和项目支出。（1）基本支出预算实行定员定额管理，其中人员支出预算是根据各校上报到预算基础信息库中的人员的各类资料，并按照相关政策规定据实核定；日常公用支出预算按理应按综合定额标准核定，但对高校此项一般不作要求，只是近年来要求压减一般性支出，除特殊情况外，商品服务支出总额不得突破上一年度预算数。（2）项目支出预算按照项目管理的规定编制，要求进行科学论证和合理排序，纳入项目库，编制中长期项目安排计划，结合财力状况，在预算中优先安排急需可行的项目。如支出预算中涉及政府采购的项目，还需编制政府采购预算。

（二）校内预算编制

因各校的实际情况、业务规模、管理水平、工作基础等现状均不相同，高校校内预算编制情况比较复杂。大多数高校按照高校财务制度中规定的“高等学校预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算”的精神编制校内预算，编制也采取自下而上的编制方式，实行“二上二下”的编报审核程序，包括收入预算和支出预算。

收入预算编制参照部门预算中的收入预算编制，会有部分微调。对于支出预算，比部门预算更加细化，大多数学校是将人员经费预算留在校级本部，只是将日常运行经费下拨给各院系。就下拨方式而言也存在很大的差异，一类是，有的学校使用上报财政部门的收入预算金额作为校内预算的支出预算的限额，在支出预算中，将学校重点建设的项目资金留足后，对各院系、各职能部门上报的资金预算进行平衡，再进行分配；另一类是，支出总额仍然使用上报部门预算中的收入测算数，在支出预算中，先将学校重点建设的项目资金留足，再按学校制定的定额标准下达各院系的预算，余额在各职能部门上报的资金预算中进行平衡；第三类是，对各院系、各职能部门上报的资金预算进行平衡，先确定支出预算，为了避免赤字预算，将上报财政部门的收入预算数进行调整。

二、现行高校预算编制中存在的问题

（一）预算观念淡薄，重视不够，未单独设置预算部门

目前国内高校对预算管理重视不够，宣传力度不大，缺乏全员参加，基本上都没有设置相对独立的预算部门，预算编制大都由财务处负责，财务人员临时参与预算编制，人员也大多是兼职。预算编制程序高度分散化和碎片化，在编制预算草案前，财务人员关注的是资金的收支平衡，对于各部门各项目投入资金的比例及投入支出效益的论证既不了解也不关注。而各院系既不清楚学校的战略规划和中期目标、学校重点投入和优先建设的项目，也不了解学校的收入、支出、债务等情况，因而编制过程中将关注的焦点放在争夺资源方面。财务部门负责预算管理的全过程，既是预算编制主体，又是预算执行主体和监督主体，这种角色设置显然是不合理的。

（二）预算编制粗糙，内容不完整且缺乏科学性

1.部门预算与校内预算 “两张皮”。预算编制存在缺陷，方法不科学不合理，名义上采用零基预算，实际上由于多方面的原因，大都采用的是“基数+增长”编制预算的方式，再加上部门预算与校内预算编制时间上不一致，导致学校发展战略和实际支出脱节、部门预算与校内预算“两张皮”。

2.不重视基础数据的收集。对基础数据的收集不重视，人员、学生等数据信息填报不全，项目立项论证不充分，部门预算中大都不包括影响学校财务安全的债务预算 （有的高校只是在编制校内预算时考虑了债务预算）。

3.收入预计不足。我国高校普遍经历了新校区建设、生源扩招的规模扩张期，现进入了一个从规模扩张的外延式发展转向以提高教育质量和办学水平的内涵式建设的崭新阶段。面对教育形势的巨大变化，为了在竞争中立于不败之地，高校经济活动更加多元化，不再局限于教学科研，还产生了校企合作、对外投资、校区出租出借、对外融资等经济活动，形成了以财政拨款为主，以学杂费、科研经费等事业收入为辅，接受社会捐赠、经营收入、其他资金收入的多渠道经费投入机制。但有的高校出于某方面的考虑，在预算编制时对收入的测算既不全也不足。

4.内容不完整。要实现4%目标，教育经费的投入是全方位的，除了生均定额提高之外，财政专项投入力度也空前加大，除了“985”、“211”工程、“333”高层次人才培养、重点实验室建设、重点学科建设之外，还有诸如优势学科建设工程、中央支持地方高校发展、协同创新、资源库建设、实训基地建设等专项，这些专项大都需要学校进行配套，因各高校的资金并不宽裕，在前一年度编制部门预算时，对于这些不能确定究竟何时才会下达的专项，一般未纳入预算。

由于缺乏科学合理的预算编制，紧缺与浪费并存，一方面重复建设、资源浪费、年底突击花钱现象严重，另一方面一些重点项目建设因预算不够，不断需要追加，预算缺乏刚性，超预算现象也时有发生。

（三）部门预算编制中资金分配限定不科学

部门预算对资金分配有严格的规定，在人员经费支出中，除了基本工资、津贴补贴、社会保障缴费及部分绩效工资允许用财政补助资金安排外，诸如住房公积金、其他工资福利支出、部分退休人员津贴及外聘教师酬金等人员支出必须用财政专户管理资金（学杂费）等其他资金安排，能用财政补助资金安排的人员经费不足全校人员经费的二分之一。财政补助资金一般是按进度下达用款指标，而高校的学杂费收入一般到9月份以后才能实现，财政要在收到学校上缴的款项后才会下达用款指标。为了稳定教师队伍，一般有科研经费沉淀资金的高校都会先用其垫付人员工资，等国库下达用学杂费安排的人员经费指示后，再将资金还回去。科研经费沉淀资金不足的高校连正常的运转都难以维持，“串用”、“套用”资金的情况时有发生。

（四）校内预算编制缺乏科学的定额标准体系

高校预算编制涉及人事、教学、科研、行政、后勤、学工等部门，如何根据部门、业务、经费类型特点确定合理的定额标准，定额标准体系如何构建等，没有统一的标准。大多数高校通常根据经验和以往的数据制定出一个定额标准，存在随意定标准、盲目增加或削减预算项目与金额的现象，造成所编制的预算不科学不全面。

三、完善高校预算编制的对策

随着高等教育事业的发展，高校经济活动更加复杂，资源配置决策也更加困难，如何用好、管好教育经费，加大内涵建设投入，逐步压缩“三公经费”等一般性公用支出，将经费配置重心转向教学科研专业建设、师资队伍建设、实验实训基地建设等方面，确保经费使用规范、安全、有效，提高资金使用效益，优化资源配置，防范财务风险，高校预算编制改革迫在眉睫。

（一）完善预算编制的组织结构，设置单独的预算部门，提高预算编制的参与度

根据新的高校财务制度的要求，高校预算需经学校领导班子集体审议通过后上报，故学校党委会是预算管理的最高决策机构，负责部门预算和校内预算的审议批准。预算管理的组织机构可以设置预算管理委员会，由校长亲自负责，财务、人事、教学、科研等相关职能部门负责人和有经验的专家教授参与，全面负责预算管理工作，负责根据学校各项事业发展计划和任务，将学校发展的总体目标分解成若干具体目标，以预算指标形式加以量化，并分解到各职能部门，对各部门预算执行负有监督考核和指导的责任。通过强化激励约束机制，确定各部门的责、权、利，真正做到事权和财权的统一，一方面可以调动各方主动参与预算编制的积极性，另一方面可以整合优化资源配置，提高资金的使用效益，从而规范管理，防范风险。预算管理委员会下设的预算管理办公室（可挂靠财务处）是学校预算管理主管部门，负责提出预算建议方案及预算调整建议方案，具体组织完成部门预算和校内预算编制、执行，向主管校领导及上级主管部门报告学校预算执行情况。各院系和职能部门是预算的具体执行单位，负责制定本部门的预算草案，执行党委会批准的预算方案。

（二）调整部门预算编制中资金分配限额，提高预算编制的科学性和合理性

新《高等学校财务制度》中提到“国家对高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法”，“高等学校预算应当自求收支平衡”，既然如此，财政部门对高校各项资金的支出不应过多的进行限定，高校可根据自身的实际情况来进行平衡，这样才能让实际支出与上报财政的预算一致起来，避免 “套用”、“串用”资金的现象发生。

（三）做好预算编制的基础工作，完善校内预算编制的依据

预算编制是一个系统性的工作，基础工作既是起点又是重点。平时要注重教师、学生等基础数据的收集，项目储备库的建设，综合以往的支出情况，做好各项测算工作，并针对本校的特点和实际情况，组织相关人员进行评估论证，建立科学合理的定额标准体系。比如对通用支出办公费、差旅费等，制定出统一的定额标准，下拨给各院系的教学业务费生均定额可以某日的学生人数为准，换算成自然生数，乘上基数 （也就是学校自定的标准定额），并参照财政学科系数、学生缴费率等指标下达。对教学运行费、实验室运行费、毕业设计费、就业经费、学生活动费、校企合作经费等共性项目学校还可以提供具体的指导建议。此标准体系并非一成不变，要结合学校发展的长远目标和外部环境变化而进行相应的调整和修订，体现向内涵建设投入的倾斜，才能保证高校的可持续发展。

（四）改变预算编制的方法，适应新的形势

教育部、财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》（教财［2007］1号）第13条规定：“高等学校应根据学校事业发展需求和综合财力可能，编制中长期财务收支计划，学校的事业发展规划必须与财务收支计划相适应”。随着部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等改革进一步深入，党的十八大关于全面深化改革的战略部署中提出了“改进预算管理制度”，“建立跨年度预算平衡机制”，克服单纯编制年度预算的短期行为。而目前国内高校主要采用的是“基数+增长”、零基预算法，一般只编制年度预算，未编制中期或长期预算，这势必不会重视高校发展的长远目标和最高目标，势必不会重视高校财务的可持续发展和高校的可持续发展。随着我国高等教育办学环境的变化，需要进行预算编制改革。滚动预算法结合了静态和动态，既注重固定预算年度的静态，又强调了固定期的滚动性，适合中期预算编制。可以在目前的基础上，根据学校事业发展的规划,对专项支出预算编制进行改革，尝试采用3至5年中长期滚动预算的方式进行，每年编制一次，逐期向后滚动，并根据实际执行情况和学校的工作重心不断对后几年的预算进行更新完善。在此基础上，逐步探索建立月度预算、季度预算、年度预算和中期预算相结合，以滚动预算为主，其他方式为辅的预算编制体系，使预算编制更科学，这也是党的十八大的要求。

（五）改变预算编制的程序，使部门预算与校内预算编制“两张皮”成为“一张皮”

为加强预算绩效管理，严格预算执行，进一步提高资金的使用效益，确保校内预算执行与上报的预算严格一致，变部门预算与校内预算编制“两张皮”为“一张皮”，学校的收支必须全部纳入预算，包括银行贷款也要纳入预算，以保证预算编制范围的完整和真实。切实做到收入“一个笼子”，预算“一个盘子”，支出“一个口子”。可以将校内预算编制时间提前，与部门预算编制同步。在预算年度前一年6月进行部门基础数据的申报时，各部门同时负责编制本部门的预算，对于定额部分待核定后一并下达，不需要申报。除定额之外的归口管理及专项支出，各部门需结合学校发展规划、本年度工作要点及本部门事业发展规划和目标、年度工作计划，统筹考虑项目前期工作、实施条件，预算年度内进行项目时的资金需求测算，科学合理地编制预算。对于重大项目（50万元以上）专项支出还必须提供立项论证，预期目标报告，相关的业绩指标，包括前期的成果及将来的预计成果等。预算管理办公室根据学校发展计划、综合财力，参照上年度预算的执行情况和各部门上报的预算，与各院系和职能部门再次协调，综合平衡后，报学校党委会审议，再按主管部门和财政的要求完成部门预算的编报工作。11月份左右，根据财政部门下达的预算控制数，编制时，预算管理办公室根据实际情况对除财政补助收入之外的收入再次评估确定后，对部分支出预算预分配方案进行调整，并将修订后的定额及预算分配方案下达给各院系及职能部门，各部门根据要求及实际情况进一步细化预算支出，定稿后报预算管理办公室。预算管理办公室对全校支出预算和政府采购预算进行细化，综合平衡后报学校党委会审议，完成部门预算的编报工作。这样通过由下而上、由上而下、上下结合、分级编制、逐级汇总的程序，部门预算和校内预算就同时完成了。