规范和实效：人大工作评议的目标取向

2015-03-24潘国红

人大研究 2015年2期

潘国红

人大工作评议，是地方人大在实践中探索总结出来的一种监督形式，也是过去几年地方各级人大运用频率最高的一种监督形式。2007年1月1日开始施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）没有将工作评议列为地方各级人大常委会行使监督权的方式中。工作评议何去何从，引起了地方人大热议。有人认为，人大监督政治性强，对工作评议监督法未明确授权就不能实施。也有人认为，监督法未将工作评议纳入其中，并不等于它就没有可行价值，也并非就是排除了它可以作为人大常委会行使监督权的一种方式，专项工作评议有其存在的价值和意义，不应有听取和审议专项工作报告就予以取消[1]。各地的做法也不尽一致。有的地方停止了述职评议和工作评议;有的仅停止述职评议，保留了工作评议;有的只保留专项工作评议，停止了部门工作评议。江苏省启东市人大在总结实践经验的基础上，研究出台了工作评议办法和实施意见，积极推进工作评议深入开展。本文试以启东市人大工作评议为例，就工作评议的规范化和实效性作一些思考。

一、监督法叫停述职评议，并没有叫停工作评议

所谓“工作评议”，是指人大常委会组织对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院履行工作职责的情况进行监督的一种形式。所谓“述职评议”，是指人大常委会要求由人民代表大会及其常委会选举和任命的“一府两院”组成人员，包括人民政府组成人员、人民法院院长和副院长、人民检察院检察长和副检察长等人员向自己做述职报告的一种监督活动[2]。早在1982年，黑龙江省肇源县人大常委会组织人大代表评议“一府两院”干部，并在省人大工作经验交流会上介绍做法，开启了评议的先河。随后上海、辽宁和河南等地的部分人大也开展了此项工作[3]。1986年，河南省平顶山市舞钢区人大常委会组织人大代表评议区政府的工作，并被《中国法制报》列为1986年度人大工作的十大进展之一[4]。1988年浙江省杭州市下城区人大常委会开始对任命干部实行述职评议，并于1989年制定了干部述职评议的试行办法[5]。由此，在工作评议的基础上，便产生了任命干部的述职评议，并随即推开普及到其他一些地方。尽管如此，评议工作在很大程度上仍处于自我发展的状态。1992年，彭冲副委员长在人大制度研究和宣传工作座谈会上指出：评议“一府两院”的活动，实践证明是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式，是代表执行职务监督的一个重要途径，也是密切联系群众和加强廉政建设的措施。应当精心组织，注重实效，防止形式主义，并不断总结经验，使这一活动逐步走上规范化、制度化[6]。彭冲的这一肯定被1992年7月10日的《法制日报》刊载后，产生了很大影响。之后，评议的范围和级别不断扩展。当时很少能够看到一个县级人大常委会不组织评议活动[7]。

2007年1月1日起施行的监督法明确了行使监督权的七种方式，没有提到地方人大的工作评议。于是人们对工作评议见仁见智，有人理解为叫停了，有人理解为规范了。对此，监督法起草人之一、全国人大常委会法工委副主任李飞就评议工作没有写入监督法作了解读：“听取和审议专项工作报告，也就是工作评议”“地方人大常委会在对政府工作的监督上，大体形成了‘述职评议和‘工作评议两种做法。……两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，但比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势。”[8]全国人大常委会法律委员会副主任委员乔晓阳主编的《监督法学习问答》也这样认为，“尽管监督法中没有出现‘工作评议字样，但体现了工作评议的实质精神，兼顾了一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点”“总结实践经验，监督法把‘述职评议纳入到‘工作评议，专门对人大常委会监督‘一府两院专项工作作了规范化、程序化的规定。” [9]可见，全国人大常委会在制定和解读监督法时，只叫停述职评议，也即“把述职评议统一纳入到工作评议”。监督法并没有叫停工作评议，那种不分工作评议和述职评议，认为监督法叫停所有工作评议的看法是片面的[10]。同时，监督法中所指的“专项工作”，其内容应该既包括本级“一府两院”某一方面的工作;也包括政府所属部门的整体工作，因为如教育、文化等工作也属于政府某一方面的工作。那种把“专项工作”仅仅理解为“一府两院”某一方面的工作，认为监督法叫停部门工作评议的看法也是片面的。

工作评议是人大常委会行使监督职权的创新。工作评议作为人大在实践中探索和创造出来的加强法律监督和工作监督的有效形式，在监督主体、监督对象、监督内容等方面，符合宪法和有关法律的基本原则和精神，也符合人大制度的本质要求。“一府两院”接受人大工作评议，是将人民赋予的权力行使情况向人民汇报，接受人民监督的一种有效载体和平台。工作评议拓宽了地方人大监督渠道，它作为一种综合监督手段，把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来，方式比较综合，手段比较刚性，效果比较明显，参与性和覆盖面较广，监督力度比单纯听取审议工作报告要大，实现了由程序性监督向实质性监督转变，对于增强人大监督实效和权威，具有强有力的促进作用。对于没有立法权的地方人大来说，监督工作更是一项极为重要的工作，只能加强，不能削弱。启东市人大从推进人民代表大会制度与时俱进的高度，积极探索和尝试工作评议的办法和措施，在听取和审议“一府两院”专项工作报告的同时，每年对1～2个部门（由常委会票决决定）开展部门工作评议，不断提升规范化、程序化水平，努力提高工作评议的质量和实效。

二、工作评议必须依法规范和完善

规范性、程序性、法定性是人大监督必须遵循的原则。但从各地的实践看，人大工作评议的名称各异，做法不一，尤其在程序上亟待规范和完善。启东市人大从工作评议的主体、客体、程序、满意度测评、评议结果运用等方面，进行了规定和明确，使人大工作评议有了坚实的制度基础。

（一）关于工作评议的主体。明确评议的主体很有必要，因为这涉及评议的法律效力。到目前为止，全国各地评议的做法并不规范，有人大代表的评议，有人民代表大会的评议，有人大常委会的评议，有人大常委会主任会议的评议，还有人大常委会扩大会议的评议。究竟谁是评议的主体？监督法第二条第一款规定：“各级人民代表大会常务委员会根据宪法和法律的规定，行使监督权。”这一规定明确了只有各级人大常委会才能行使监督权。工作评议属于人大闭会期间的工作，因此行使这一监督权的主体只能是本级人大常委会，其他组织（如人大常委会主任会议、专门委员会或者常务委员会有关工作机构等）和个人只能根据常委会的授权来承担评议工作的具体事务，负责评议实施方案的制订和落实，而不能以自身的名义独立行使监督权。至于人大常委会组成人员、各级人大代表参加常委会开展的评议活动，不是以个人的名义来参与监督的，而是受常委会的委托、在常委会的组织下参与的，是服从常委会意志、为常委会行使权力服务的。根据监督法规定，启东市评议办法和实施意见规定，评议主体是市人大常委会，评议活动发动市、镇（乡、街道和园区）两级人大代表参加。

（二）关于工作评议的客体。评议客体，即评议的对象。目前各地人大评议对象的范围比较宽泛，大多数地方是评议同级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院;也有一些地方还评议社会团体、企事业单位（如乡镇人大评议“七站八所”等）。对非经过人大产生的部门和单位能否进行评议，各地的看法不尽一致。监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”监督法第二章、第八条第一款都规定了人大常委会监督的对象。全国人大常委会法工委副主任李飞认为：“人大常委会经常性地对‘一府两院开展专项工作评议，不仅可以评议本级政府及其组成部门，还可以评议政府直属机构和本行政区域内的上级垂直领导机构，这些机构虽然不是由本级人大常委会任命，但只要他们负有社会管理职能，而这些职能又是本级政府职责范围的，本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。”[11]本区域内的一些社会团体、企事业单位，虽然具有一定的社会管理职能，但不是由人大产生，不属于国家机关，人大不宜采取工作评议的方式进行监督。启东市人大常委会依据监督法规定，明确工作评议的对象包括三个方面，一是市人民政府及其所属部门;二是本辖区垂直管理部门;三是市人民法院，市人民检察院。评议的目的是“促进本级国家行政机关、审判机关、检察机关依法行政、公正司法”。

（三）关于工作评议的内容。工作评议属于听取和审议专项工作报告的具体化，工作评议的内容规定及来源路径应该按照监督法的规定来确定。监督法第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”监督法第九条规定了议题确定和选择的六个途径。启东市人大工作评议项目主要分四个类别，一是市人民代表大会议案的办理情况以及市人大常委会根据议案所作相应决议的执行情况，二是市人大代表提出的、并经主任会议确定为重点督办建议以及其他建议的办理情况，三是市人大常委会会议听取和审议的“一府两院”专项工作，四是市政府及其所属部门、垂直管理部门履行工作职责情况。

（四）工作评议的程序。根据监督法的规定，开展工作评议，大体上要经过制订计划、确定对象、视察调研、形成意见、听取报告、测评票决、跟踪监督、公布结果等几个阶段。启东市人大工作评议分“准备、调查、评议、整改”等四个阶段，评议大会程序一般包括：（1）听取工作报告;（2）听取调查组的调查报告;（3）分组审议（部门工作评议时，各代表小组作评议发言）;（4）安排专题询问;（5）对专项工作或部门工作进行满意度测评，并当场宣布测评结果。

工作评议必须以充分的调查研究为基础。启东市人大工作评议前的调查研究，一般采取集中和分组相结合的方式进行，通过听取汇报、约见询问、专题座谈、实地察看、民意测评、问卷调查等形式，广泛听取意见，了解掌握真实情况，并形成书面调查报告。满意度测评是工作评议最核心的环节，是专项工作评议区别于专项工作审议的重要方面，也是专项工作评议成功与否的关键，是专项工作评议的“重头戏” [12]。启东市人大工作评议测评的内容一般包括：（1）报告是否如实反映工作情况;（2）所报告工作的实效及社会效果;（3）对前阶段工作中尚存在问题的查找是否准确;（4）对下一步工作拟采取的措施和做法是否可行。测评“一府两院”专项工作报告，分“满意、基本满意、不满意”三个档次，满意和基本满意的票数超过常委会组成人员半数的为通过，否则为未被通过。测评部门工作分“满意、基本满意、不满意”三个档次，并计算分值作为评议结果。其计算公式为：（满意票数×10分+基本满意票数×8分）÷总票数。

三、工作评议应当注意的几个问题

目前，人大工作评议在许多地方人大常委会开展起来，并已成为了解社情民意、有效实施监督的重要工作方式之一。但从各地的运作实践来看，工作评议还存在着许多不足和薄弱环节，如规范化、程序化水平不高，议题选择科学性不强，公众参与度不广，整改落实的跟踪问效不够等，这些问题需要进一步探索实践和积累经验，切实加以改进和完善。

（一）提升规范化、程序化水平。人大工作程序性较强，规范性较高，这是由人大工作的特点决定的。人大工作评议要严格按照常委会既定的程序操作，避免将工作评议搞成大呼隆式的“民主”，只追求简易便捷，而不注重程序规范。要认真制订评议工作方案，对评议的目的、内容、程序、方法、步骤以及要把握的原则等作出明确严格的规定，明确只搞工作评议，不搞述职评议，不对人进行评议，不对干部履职情况进行审议。要严格按照评议方案所确定的工作程序开展评议，精心组织，周密安排，认真落实，使工作评议在方案的规范下严格有序进行。在整个评议工作中，人大常委会要始终居于主导地位，这样才能使人大的评议工作更具权威、更为有效。如评议议题和评议对象的产生，由人大常委会表决通过;面对面的评议就应当安排在人大常委会会议上进行，而不是由领导小组召集举行专门的评议大会;参加测评人员也应当是以人大常委会组成人员为主，而不是以人大代表为主要参加者;根据组成人员、人大代表发言而形成的整改意见，必须经常委会审议表决后方可提交被评单位整改，而不是由评议领导小组汇总交办等等[13]。

（二）议题选择要“突出重大问题”。彭真同志曾经指出，“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事;日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”[14]按照监督法的规定，工作评议的内容来源比较广泛，主要可以包括：贯彻执行宪法及相关法律、法规情况;人大及其常委会决议、决定及政府政令的贯彻执行情况;人民群众普遍关心和迫切需要解决问题的处理情况;履行职责，为本行政区域经济建设和社会事业发展服务情况;接受各级人大监督，办理人大代表提出的议案和建议、批评、意见情况;依法行政、公正执法的情况;班子建设、廉政建设和机关作风建设等方面的情况[15]。但来源广泛不能说明内容之广泛。工作评议议题的确定和选择要按照监督法的精神，“突出重大问题”，即围绕党委的中心工作，选择若干关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行。防止把工作评议“浮现”在“一府两院”工作的细末枝节，蜕变为一种日常行政管理手段，如进行百分制考核等。这样，就代行了行政管理的职权，有违人大监督的初衷和目标[16]。

（三）广泛发动公众参与。人大工作评议能否全面掌握被评对象的真实情况，能否真实地反映民意，能否客观公正地对被评对象作出评价，关键在于公众的参与度和监督面。人大常委会是工作评议的主体，但工作评议并不仅仅是人大常委会一家子的事，常委会应广泛发动组织常委会组成人员、本选区的各级人大代表、有关专家和社会公众参加调查和提出意见，同时，还可以委托统计部门等专业机构，针对具体对象提前作满意度民意调查，辅助提升人大测评的公信力。启东市人大常委会评议部门工作时，在“准备”阶段，向社会发布评议公告，征求社会各界和广大公众对被评部门工作的建议意见。在“调研”阶段，集中开展人大代表“回选区访选民评部门”活动，征集选民对被评部门的建议意见，并在代表小组评议会上进行交流汇总。在“评议”阶段，各代表小组各推荐一名代表作评议发言，被评部门负责人现场就代表提出的问题接受代表询问。在“整改”阶段，再次组织人大代表回访选区选民，了解掌握被评部门整改情况。人大常委会在组织的视察、走访、座谈、调查、检查、审议等过程中，广泛发动公众参与，融人大常委会监督、人大代表监督、舆论监督和公众监督为一体，使工作评议既生动活泼又富有成效。

（四）加强评议意见的整改落实。工作评议只是手段和形式，改进工作是最终目的。加强评议意见的落实整改，是人大工作评议的重要环节。当前，一些地方存在着重评议、轻事后监督的倾向，雷声大雨点小，过程热热闹闹，缺少事后连续性的监督，影响了评议的效果。对评议中提出来的问题、意见和建议，能落实的要尽快落实，能解决的要尽快解决，能整改的要尽快整改。对于人大代表和群众反映强烈的问题，人大应将其确定为监督工作的重点部门和重要议题，列入监督计划，促使相关问题得到解决。对不认真接受评议的、群众意见较大的，或者对整改意见落实不力的，人大要依法对负责人采取询问、质询、罢免等一些刚性监督手段加强监督，以维护工作评议的严肃性和权威性。在“整改落实”阶段，启东市人大常委会要求被评部门根据评议意见（审议意见）制订整改工作方案，认真落实整改，一段时间后，人大常委会会议专门听取和审议被评部门整改情况报告，并进行满意度测评。针对性、持续性、跟踪性的监督检查活动，推进了评议意见（审议意见）的落实，切实解决了一些人民群众关心的重点和难点问题。

（五）重视评议结果的运用。运用落实好评议结果，是保证专项工作评议取得实际效果的关键所在。要公开评议过程和结果。评议实施方案、被评对象工作报告、评议意见、满意度测评结果、整改落实情况等要通过新闻发布会、新闻媒体、人大网站、邀请公民参与等形式和途径向社会公开，接受人民群众的监督。要及时向党委反映评议结果，以便党委在干部考核奖惩、提拔使用中得到体现。在推行年度工作目标责任量化考核的地方，可专列一定分值由人大工作评议结果入位，以此建立正向激励机制。对工作评议结果，启东市人大常委会与党委、政府建立了一套行之有效的对接共用制度，人大工作评议的结果（折算成分值）作为被评部门年度星级机关考核评定时“公众评议”（共20分，在百分制考核中占比20%）的分值，彰显民意的分量和人大监督的权威。

注释：

[1]陈及时：《专项工作评议的法律适用及实用价值》，载《人大研究》2010年第10期。

[2]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第401页。

[3]林伯海：《人民代表大会监督制度的分析与构建》，中国社会科学出版社2004年版，第89页。

[4]参见《1986年我国人民代表大会制度的十大进展》，载《中国法制报》1986年12月31日第1版。

[5]尹世洪、朱开扬：《人民代表大会制度发展史》，江西人民出版社2002年版，第328页。

[6]彭冲：《关于加强人民代表大会制度建设和人大工作的几个问题》，载《法制日报》1992年7月10日第2版。

[7]何俊志：《制度等待利益——中国县级人大制度模式研究》，重庆出版社2005年版，第210页。

[8][11]李飞：《“一府两院”专项工作报告的听取和审议》，中国人大网2006年11月8日。

[9]乔晓阳：《监督法学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第38、35页。

[10]陈书侨：《对工作评议的再认识》，载《人大研究》2011年第1期。

[12][16]黄洪斌、王雪锋：《关于对专项工作评议若干问题的探讨》，载《人大研究》2009年第10期。