地方人大参与社会治理的制度优势与功能开发

弓联兵+李亚楠

近年来，我国各地频发群体性事件，对社会稳定和政府治理带来了巨大的压力和挑战。从发生学的角度来看，尽管群体性事件发生的直接原因不同，涉及各种行业和领域，但归根到底都是由于社会转型期利益分化以及利益分配不均衡所致，如何将合理的利益诉求通过规范的体制性渠道进行表达和维护，就成为化解群体性事件的基本思路。

一、体制阻滞与群体性事件

从当前群体性事件发生的根本原因来看，所有群体性事件都与个人利益和群体利益有着密切的关系。有学者调研后发现，我国99%的群体事件是由民众利益受侵害引起[1]。马克思就曾说：“人们奋斗所争取的一切，都同他的利益有关。”[2]可以说，追求利益是人类一切社会活动的动因，并且这种利益追求随着社会分工的发展而强化。在一个利益分化的社会里，利益是主导群体行为和个体行为的基本依据。在利益分化的过程中，由于利益重构改变着几乎所有相关者的利益，所以新的利益差别以及由此产生的利益矛盾甚至利益冲突也就必然要产生[3]。

从已有的研究和事实来看，基于利益维护的维权事件目前已成为群体性事件的主要类型。于建嵘教授研究认为，维权事件约占目前全国群体性突发事件的80%以上。在农民维权中，土地问题约占65%以上。农村土地纠纷最集中的地区是沿海较发达地区，其中以浙江、山东、江苏、河北、广东最为突出。这些地区争议的主要是非法或强制性征地，农民抗争的对象主要是市、县政府。在中部地区的安徽、河南、黑龙江等地区所表现出来的问题主要是对农民土地承包权的侵犯，抗争的对象主要是乡镇及村级组织。工人维权的主要问题是国有企业改制、拖欠工资、社会保险、破产安置、劳动时间、殴打工人等方面。市民维权房屋拆迁是主要问题。无论是农民，还是工人及市民，都把具体的利益诉求作为行动的目标[4]。

当合法和规范的制度化渠道无法表达诉求和维护利益的时候，民众往往会选择非法的或体制外的方式进行表达。日积月累，使矛盾激化引发群体性事件。在现实条件下，利益群体尤其是弱势群体由于拥有的各种资源较少，利益诉求和维护渠道不畅通，尤其是社会吸纳民众正常利益表达的制度化组织渠道阻塞，利益诉求的组织依托缺失，民众在表达自身利益时，利益表达的离散化程度较高，导致公众无法表达自己的利益诉求。在利益诉求长期得不到党政部门的有效回应，以致矛盾持续积累，在利益受损得不到补偿的情况下，会引起相关利益群体巨大的相对剥夺感，当发现通过制度化的渠道无法解决问题的时候，就不得不借助于一种非常态政治参与的途径，甚至采取极端的表达和追求方式，如静坐、集体上访、非法举行集会游行、围堵和冲击党政机关等方式来发泄不满和表达自己的利益诉求。

针对群体性事件的治理，党的十六届六中全会曾在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中强调指出：“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。”在社会利益分化已成基本形态的事实下，各种各样的社会冲突也将成为社会普遍现象，正如美国政治学家亨廷顿所言：一个国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体提供制度化的参与渠道，那么个人和社会群体的政治行为就有可能给社会带来动乱[5]。因此，对于群体性事件这类激烈的社会冲突不能停留在“救火式”或“运动式”治理的思维，而应当在预防和处理的每个环节进行必要的制度化建设，通过制度本身吸纳利益表达和协调利益关系，从而在根本上舒缓社会冲突带来的社会不稳定。如果不能通过制度解决矛盾纠纷而是通过非制度化的方式得以解决，则会弱化制度权威，使更多的人寻找非制度化的解决途径。加强群体性事件治理的制度化建设，一方面是进行体制机制创新，另一个方面就是在已有制度结构上开发和挖掘更为有效的制度功能，充分利用已有的制度功能。从这个意义上说，地方人大制度功能发挥就成为治理群体性事件的应有之义和迫切任务。

二、地方人大制度功能及其优势

习近平在《庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[6]人民代表大会制度本身符合现代政治理念，满足了现代社会对政治的要求。因此，人民代表大会制度完全可以承载和消解现代化对政治带来的压力，也可以在治理群体性事件上发挥应有功能。由于政治和社会的不稳定往往产生于政治体系的能力和社会要求之间的脱节，所以，如不充分挖掘和利用这种制度的价值和功能，就会带来制度资源的极大浪费，增大治理的成本[7]。从人民代表大会制度的价值内涵和内在结构来看，人民代表大会制度具有民意整合与沟通、利益表达与维护等基本功能。

（一）民意整合和沟通

作为我国的政权组织形式，人民代表大会制度体现了社会主义国家最根本的政治原则，即“一切权力属于人民”。人民通过选举等方式将权力委托于人民代表大会，由其代表人民行使国家权力。根据宪法和法律规定，在国家层面，全国人民代表大会是国家最高权力机关，在地方层面，地方人民代表大会是地方国家权力机关，代表人民行使国家权力[8]。正因为人大在制度设计上是法定的民意代表机构，因此，民众可以通过他们选出的代表，将自己的意愿及时、充分地反映到国家权力机关中去。人大则依照法定程序就各方面的民意展开充分的讨论与整合，进而提升为国家意志。这样的国家意志就不易偏离广泛的民意要求，因为“人不会反对他自己”，所以，整合了广泛民意出台的法律政策，民众总会自觉和理性的对待，而不会采取激烈的方式来反对和抵制。

由于地方人大更接近民众，更能掌握最真实的民意，因此，地方人大按照法定程序吸纳和整合民意，更能作出符合民意的政策和行为。马克思曾说：“脱离被代表人意识的代表机关，就不成其为代表机关。”[9]可以说，人民代表大会在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家和法律意志方面具备无可替代的特有价值[10]。代表应当通过多种方式经常接触选民，倾听民意，并及时将民意输入人大或其常委会。

地方人大在政治设计上是国家与社会的政治纽带，扮演着下情上达和上情下达的民意“中转站”角色，发挥着重要的沟通功能。地方人大将收集和整合后的民意真实上传到国家层面，并传递到本级党委和政府部门，为党委统揽全局提供民意基础，并督促政府部门倾听民意，也让民众不满和愤怒的情绪得以通过合法的渠道宣泄出去，从而防止“民意淤塞”的不利后果。与此同时，地方人大也将国家的大政方针和地方政策法规传递给民众，并将政府部门的回应反馈给民众，使民众在知情的情况下化解疑惑和不满。如此，通过政府与民众之间的沟通和互动，可以有效地将群体性事件的诱因控制在初发阶段。

（二）利益表达与维护

由于政治体系结构与功能能否实现以及在多大程度上实现与利益密切相关，因而各种不同的利益必然要在社会政治体系中找到表达的渠道和实现的渠道，当一个社会缺乏有组织、有规范的力量来充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄的不满情绪，并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发[11]。

转型期的利益分化和冲突，使得各种利益诉求成为一种常规性的社会现象。在代议制构架下，代议机构是表达和实现民众诉求的核心机构，代表是表达和实现民众诉求的主要角色[12]。同西方代议制度相似的是，我国的人民代表大会制度也存在着一种委托关系，民众通过选举的方式将自己的权利和利益委托给人大代表，人大代表就有责任和义务来表达民众的利益诉求，并借助民众的法定授权来维护民众的利益免受侵害。由于地方人大具有广泛和直接的代表性等优势，就顺理成章地成为担负利益表达和维护功能的最佳组织。

从我国的社会主义民主政治原则和法定授权来看，人大在利益表达和维护上具有至高的政治优势和丰厚的制度资源。由于“各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，所以，人大代表的功能发挥也可以被视为是人大功能的体现。代表法对人大代表的职权给予了明确的说明：“各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”代表应当“和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”这就是说，代表不能脱离民众，而是要与民众保持密切联系，积极和充分表达民众利益，并且还要努力履行代表的利益表达职责。

此外，更为关键的是当民众利益受到侵害时，人大可以依据其法定权力监督和制约其他机关，发挥着利益维护的功能。宪法第一百零四条中规定，县级以上地方人大的监督权由两部分内容构成：一是为维护国家法制统一所进行的法律监督，即有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会不适当的决议;二是为确保“一府两院”正确行使职权所进行的工作监督。监督法第二十二条也有规定，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”代表法中也规定，各级人大代表“依法联名提出议案、质询案、罢免案等;提出对各方面工作的建议、批评和意见”。通过法律的形式将人大的职权固定下来，说明其职权的重要性和权威性，也说明通过人大的监督和制约，是民众利益避免受到行政权力侵害的法定途径和救济手段。

正如《人民日报》的评论中所说：“有利益的表达才有相对的利益均衡，有相对的利益均衡才有长久的社会稳定。事实表明，诸多矛盾冲突事件背后，往往是利益表达机制的缺失。从这个角度看，维权就是维稳，维权才能维稳。尽可能多地倾听社会各方面的声音，兑现社会公众的表达权，对于维稳大有好处。”[13]不可否认的是，充分发挥地方人大的制度功能和优势，对于民意输入和回馈，化解“民意淤塞”，表达利益诉求，维护民众利益有着制度性的规范意义。

三、地方人大制度功能发挥与群体性事件治理

在大多数群体性事件潜伏、露头、爆发的各个阶段，作为群众利益代言人的人大代表却时常缺位或普遍“不在场”，或丧失代言权、话语权。同有近 3000 名全国人大代表和 320 万地方各级人大代表的数量相比，通过这条渠道表达的利益诉求的总量并不大 。在一项有关民众通过人大代表表达利益情况的调查中，可以明显地表明这一点。问卷调查的结果显示：虽然受访者中有29.2%的人近年来参加过人民代表大会的选举，但受访者在遇到生活困难、动迁或居住环境等方面问题，受单位领导、企业主及雇主侵害，发生生活纠纷及与行政执法人员发生纠纷等问题时，寻找过人民代表的概率分别为0.2%、0.0%、0.0%、0.0%、0.0%[14]。也就是说，对于民众而言，选举人民代表与表达利益之间，并不存在必然的相应关联。通过这项调查可以得知，地方人大制度功能的虚化，使其难以担负起预防和治理群体性事件的制度性作用。因此，使地方人大的制度功能有效运转起来，就需要在选举、监督等法定空间上深入挖掘。

（一）完善人大代表选举和履职制度

愈是利益分化和多元，愈是需要政府与民众、民意之间有效的沟通，舆情沟通，下情上达，上情下达，防止信息隔绝或传递失真;愈是需要有效的整合平台，不同群体不同利益诉求才能充分表达[15]。人大代表是国家权力机关的组成人员，因此，人大选举制度就是构成我国人民代表大会制度的关键部分。人大代表选举的意义在于，充分反映和高度体现民意，保证民众的参政权，增进政府的合法性，建立起良好的选民利益诉求机制，从而促进社会稳定。不断出现的一系列社会群体性事件表明，亟待畅通制度化的参与渠道，疏导民众有序参与，在体制内释放参与能量和不满情绪。

完善人大代表选举制度，这里面涉及一个非常重要的问题，就是优化代表结构。目前人大代表之所以表达群众利益诉求的作用不突出，其中一个重要的原因，就是群众代表太少，官员代表太多。虽然官员代表从本质上讲是维护群众根本利益的，但由于所处的角度和位置不同，对最底层人民群众的切身利益、想法愿望、具体困难、行为方式，远没有群众代表了解得那么清楚、体会得那么深刻、把握得那么准确，因此在面对一些社会矛盾时就很难像群众代表那样能完全从群众的角度思考问题，积极主动而且及时准确地反映民情、为民代言;在做群众工作时能抓住主要矛盾、针对群众想法、得到群众信任。