中国城镇体系演变历程与新型发展模式

李圣军

(济南大学 软实力研究中心，山东 济南 250002)

中国城镇体系演变历程与新型发展模式

李圣军

(济南大学 软实力研究中心，山东 济南 250002)

城市的发展以城镇体系的合理化为前提。新中国成立以来，中国城镇体系政策主要经历三个阶段，可分别概括为“限制大城市鼓励小城镇”“大中小协调发展”和“城市群”。但中国城镇体系的实际演变历程与政策演变历程并不完全一致，2012年我国大中小及小城镇比例为1∶5∶7∶382，与世界发达国家城镇体系1∶10∶100∶1 000的金字塔结构相比，明显呈现“大城市较多、中小城市及小城镇较少”的特点；与此同时，30%的地级及以上城市人口居住在市辖区人口400万以上的城市，人口集聚呈现出明显的“大城市化”。为此，新时期我国城镇体系的主体形态是“城市群”，发展关键是“功能定位”，发展重点是“中等城市”。

城镇体系；演变历程；发展模式

城镇化是经济发展的客观规律和必然趋势，也是社会文明程度的重要标志。在新的时代背景下，我国城镇化的推进对扩大内需、转变经济发展方式、统筹城乡发展、保持经济增长具有重要的意义。2013年，我国城镇化率达到53.7%，城镇化正处于加速推进阶段，而在我国城镇化水平迅速提高的同时，我国城镇化建设也遇到了各种问题，比如农民市民化、产业空心化、土地过度城镇化等等，产生这些问题的原因较多，但城镇体系却是一个重要的影响因素。国内外的大量经验教训表明，城市的发展必须以城镇体系的合理化为前提，否则将给经济社会的发展带来一系列严重的弊端。[1]目前我国城镇化推进中遇到的各种问题均与城镇体系不合理有一定的关系。为此，本文将围绕城镇体系，梳理其政策演变历程及其实际演变历程，并在此基础上提出其新型发展模式。

一、政策演变历程

从新中国成立到现在，根据城镇体系在不同时期的政策总基调，我国城镇体系的政策演变历程可以划分为三个阶段，第一个阶段是1949年—2000年，为限制大城市鼓励小城镇阶段；第二个阶段是2000年—2007年，为大中小协调发展阶段；第三个阶段是2007年至今，为城市群发展阶段。应该说，城镇体系政策演变的各个阶段仅仅是城镇体系的政策总基调或核心关注点有所差别，彼此之间不是完全分割的，而是一个随着经济社会发展不断调整的政策有机体。

(一)限制大城市、鼓励小城镇(1949年—2000年)

1949年—2000年，我国城镇体系的政策总基调是“限制大城市鼓励小城镇”，但改革开放前后两个时期，在保持政策总基调一致的前提下，在目标设置和具体措施方面，政策的着力点也具有一定的差异。改革开放前的政策着力点是“国家项目落地，抑制人口转移”，而改革开放后的政策着力点则是“乡镇企业集中，促进人口转移”。

1.国家项目落地，抑制人口转移(1949年—1978年)

新中国成立后，我国城镇体系的建设服从且服务于重工业优先的宏观发展战略，对城市的定位和发展，也提出了由“消费型城市”向“生产型城市”转变的战略。在财政资金有限的约束下，为集中财力发展重工业，采取了“抑制消费、鼓励投资”和“抑制消费性投资、鼓励生产性投资”的策略。鉴于大城市人口较多且经济相对发达，基础设施和社会事业已相对饱和，在大城市安排大型重化工项目，增加城市人口和生产生活性投资的边际配套投资相对较大；而在中小城市安排大型重化工项目，则可部分利用现成的技术工人、基础设施和配套服务，增加城市人口和生产生活性投资的边际配套投资相对较小，不会明显增加城市负担。因此，改革开放前的城镇体系政策着力点是“国家项目落地，抑制人口转移”，这与当时财政投资有限、粮食产量较低是相适应的。

表1 城镇化体系的政策演变历程

阶段时间文件名核心观点限制大城市发展小城镇阶段1955.09国家建委给中央报告今后新建的城市原则上以中小城市及工人镇为主,并在可能的条件下建设少数中等城市,没有特殊原因,不建设大城市1962.10.06《中共中央、国务院关于当前城市工作若干问题的指示》今后一个长时期内,对于城市、特别是大城市人口的增长,应当严格加以控制。计划新建的工厂,应当尽可能分散在中小城市1978第三次全国城市工作会议控制大城市规模,多搞小城镇1980.12.09《全国城市规划工作会议纪要》控制大城市规模,合理发展中等城市,大力发展小城镇1982“六五”计划控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市1989.12.26《城市规划法》国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针1996“九五”计划及2010年远景目标纲要形成大中小城市和城镇规模适度,布局结构合理的城镇体系1998.10.14《中共中央关于农业和农村工作若干问题的决定》发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略大中小协调发展阶段2000.10十五届五中全会要走出一条符合国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路2001.03.15《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路。有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展2002.11.17党的“十六大”报告要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路城市群凸出发展阶段2005《国家“十一五”规划纲要》要把城市群作为推进城镇化的主体形态2007.10.15党的“十七大”报告以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极2012.11.08党的“十八大”报告科学规划城市群规模和布局,增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能2013.12.13中央城镇化工作会议要优化布局,根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,把城市群作为主体形态,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展2014.03.16《国家新型城镇化规划(2014—2020)》以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展

2.乡镇企业集中，促进人口转移(1978年—2000年)

改革开放之后，随着农村家庭承包责任制的推行，农村剩余劳动力增加，剩余资金出现，在城乡二元体制的约束下，农村乡镇企业迅速发展，成为促进农村经济发展、解决剩余劳动力就业的重要渠道，为防止大规模的农村剩余劳动力向大城市集聚，也为了促进乡镇企业的集中和发展，我国城镇体系的政策着力点转向鼓励发展小城镇，实现“乡镇企业集中，促进人口转移”，其中最有代表性的政策便是十五届三中全会提出的“小城镇、大战略”。在此发展战略驱动下，政府先后放宽了农民进入小城镇就业的粮食问题和户口问题，并降低了小城镇的设置标准。在国家政策层面，小城镇成为我国城镇体系建设和发展的重大战略，因此，改革开放后，依托小城镇促进乡镇企业的快速发展并解决农村大量剩余劳动力的转移，成为我国城镇体系建设的政策着力点。

(二)大中小协调发展(2000年—2005年)

城市按照规模可分为大中小城市，不同规模的城市具有不同的比较优势，大城市有大城市的弊端，小城镇有小城镇的优势，不同规模的城市之间主要是合作的关系，彼此之间取长补短、互惠互利、协调合作，共同组成一个科学合理的城镇化体系。在先前“限制大城市鼓励小城镇”政策总基调的基础上，结合经济社会发展阶段的变化和城镇体系的现实演变，从2000年开始，我国城镇体系的政策总基调转变为“大中小协调发展”。

大城市基础设施完善、人文素质高、科研能力强、文化医疗教育机构多，对农村人口和中小城市市民具有较强的吸引力；同时，大城市消费能力强、商业环境好、配套设施全、中介机构多、规模效益明显，对企业也具有强大的吸引力。因此，在效用最大和利润最大的驱动下，劳动力和资本都有向大城市集中的动力。但大城市也有大城市的弊端，最典型的便是交通拥挤、环境污染、资源紧张等。中小城市尤其是小城镇基础设施缺乏、社会服务机构少、文化娱乐设施滞后，无论是生产还是消费，都难以形成规模优势，对人口和企业均缺乏相应的吸引力；对于小城镇，还存在一定的脏乱差现象，总体处于乡村文明向城市文明的过渡阶段，产业水平较低、居民素质不高，集聚优势不明显，不利于第三产业发展。但中小城市同样具有一定的优势，比如农民转移成本较低、土地成本不高、环境污染轻等，对农民尤其是初次离开农村从事非农产业的农民工具有一定的吸引力，对无法长期离开农村，需要兼业同时从事农业和非农产业的农民也具有一定的吸引力。

总体上，大中小城市在转移农村剩余劳动力和促进企业发展尤其是第三产业方面具有不同的比较优势，不同规模的企业应该在市场引导和政府调控的共同作用下协调发展，为此，2000年以后我国城镇体系政策不再一味的限制大城市发展，而是坚持了“约束中发展”的总原则，对中小城市则坚持了“发展中约束”的总原则，从而构建大中小城市协调发展的城镇体系。

(三)“城市群”发展(2005年至今)

2001年的“十五”规划纲要提出“引导城镇密集区有序发展”的要求，这是首次提出“城镇密集区”的概念，虽未正式提出城市群，但已经有了发展城市群的雏形。“城市群”是大中小城市协调发展的一种主体形态，从政策角度，2005年，《国家“十一五”规划纲要》提出，“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，标志着城市群发展道路首次进入国家战略框架。2007年，党的“十七大”又一次提到“城市群”的概念，以培育新的经济增长极；2012年党的“十八大”则突出强调了科学规划城市群规模和布局，2013年至今，则将“城市群”放到更加重要的战略地位。从2005年至今，“城市群”在政策中的表述不断变化，重要性也不断拔高。

城市群内部有特大城市，有中小城市，也有小城镇，其中特大城市仅有1个或2个，中等城市有4个或5个，小城市或小城镇有若干，从而由大中小城市共同组成一个完整的城市群。从产业分工的角度，城市群内部的大城市侧重发展高端生产服务业和高精尖装备制造业，中小城市则侧重发展低端的生活服务业和制造业，小城镇则侧重发展针对农产品的加工企业、服务农业的社会化企业、面向农民的生活服务业等。同时，在一个城市群内部，大力建设和发展高速的交通网络和通信网络，最终实现城市群内部基础设施和通信网络的一体化，降低城市群内部企业合作的交易成本，消除城市群内部人员流动的政策障碍，以城市群为主体提高市场竞争力。最后，以“城市群”作为我国城镇体系的主体形态，也是破解目前城镇体系困境的有效途径，对于大城市，通过发展“城市群”可以转移低端产业或附加值较低的低端产业环节，实现产业的升级改造和经济发展方式的转变，缓解“大城市病”；对于中小城市，通过发展“城市群”可以承接大城市转移的产业，解决中小城市产业支撑能力弱的问题，还可以利用大城市的基础服务设施缓解中小城市基础设施差的短板，提升中小城市的人口吸纳能力，冲破服务业发展的最小人口规模门槛，从而促进中小城市的健康发展。

总体上，我国城镇化体系的政策演变历程是一个有机的整体，是一个从实际出发不断探索不断完善的过程。2000年之前在坚持了“限制大城市鼓励小城镇”的政策基调，改革开放前的政策着力点是“国家项目落地、抑制人口转移”；改革开放后的政策着力点是“乡镇企业集中，促进人口转移”。从2001年开始，我国从经济发展客观规律出发，提出了“大中小城市协调发展”的政策总基调，不再一味的抑制大城市的发展，但2005年后，政策总基调又开始向“城市群”转变，为大中小城市协调发展找到了政策的着力点和突破点，到2013年，国家政策更是将“城市群”提到了更高的战略高度，尤其是京津冀城市群作为“一号工程”开始实施推进。因此，“城市群”政策严格说来是对大中小城市协调发展政策的深化和丰富。

二、城镇体系演变历程

城镇体系是一个综合概念，包括大中小城市之间的数量比例、空间分布、产业分工、合作水平和一体化程度等众多内容，结合我国城镇发展的实际情况，城镇体系内部不同等级城镇数量的构成和不同规模城镇的构成则是分析研究城镇体系的基础，对整个城镇体系的健康运转和持续发展具有十分重要的意义。

(一)数量结构

我国城镇是有等级的，在整个城镇体系的宝塔型结构中，最高一级为直辖市，目前有4个，分别为北京、天津、上海、重庆；其次是计划单列市，目前有5个，分别为大连、青岛、宁波、深圳、厦门；副省级城市有10个，全为省会城市；接下来是较大城市，目前有18个，包括青岛和大连两个计划单列市，主要是享有立法权；随后是地级市、县级市、城关镇、建制镇。不同等级的城镇享有不同的经济社会管理权限。由于我国实行的是“城乡合治”的模式[2]，导致部分不同等级的城镇之间还存在一定的行政隶属关系，比如地级市管县级市、市管镇等。

图1 不同类型城镇数量的演变

注：a.对于个别年份存在的缺失数据，采取相邻两年平均数的方式填充。 b.城关镇数=县数+自治县数；建制镇数=镇数-城关镇数。 c.趋势线采取两期移动平均的方式绘制。 d.数据来自于中经网。

由图1可以看出，1978年—2012年，我国地级市数由98个增加到285个，其中2003年为282个，2003年—2010年为283个，2011年和2012年分别为284个和285个，因此，1978年—2003年是我国地级市数迅速增长期，数量由98个增加到282个，年均增加7个～8个。1978年—2012年，我国县级市数波动明显分为两个阶段，1978年—1996年，县级市数由92个增加到445个，年均增加20个左右，大多通过“县改市”方式建立；1996年—2012年，我国县级市数量由445个下降到368个，减少78个，主要通过“市改区”方式减少。1978年—2012年，我国城关镇数量保持了“稳步减少”的趋势，由2 076个下降到1 570个，减少了506个，主要是通过“县改市”和“县改区”的方式减少的。1978年—2012年，我国建制镇数先是迅速上升，后期稳中趋降，这与我国城镇体系的政策演变历程是基本一致的，1978年—2002年，建制镇数由100个增加到19 007个，处于“数量迅速扩张”阶段，其中1984年国务院调整了建制镇的设置标准，导致当年建制镇数增加4 229个；2002年—2012年，建制镇数由19 007个下降到18 311个，最低降到17 654个，主要原因是合并乡镇，做大做强建制镇，处于“质量缓慢提升”阶段。

总体上，我国城镇体系目前处于发展调整阶段，最近几年已逐步趋于稳定。2012年，我国较大城市52个，包括4个直辖市，5个计划单列市，27个省会城市，16个较大城市(青岛和大连为计划单列市)，265个中等城市(地级市)(地级市总数扣除16个较大地级市和4个人口20万以下的地级市)，372个小城市(县级市)(368个县级市和4个人口20万以下的地级市)，19 881个小城镇(城关镇1 570个，建制镇18 311个)，大中小及小城镇比例为1∶5∶7∶382，如果将城关镇视为小城市，那么大中小及小城镇比例为1∶5∶37∶352，与世界发达国家城镇体系1∶10∶100∶1 000的金字塔结构相比[2]，我国城镇体系结构明显呈现“大城市较多、中小城市及小城镇较少”的特点。

(二)规模结构

城市按照经济总量、人口总量、财政收入、建成区面积等标准可以划分为不同的等级结构，不同等级的城市共同组成一个完整的城市体系。总体上，城市规模的主要衡量指标是人口数量尤其是市辖区人口数量，因为只有城市经济规模大、就业容纳能力强、工资支付水平高才能吸纳更多的就业人口数量。

图2 不同规模城市数量的演变

如图2所示，2010年—2012年，我国地级及以上城市由262个增加到289个，增加的主要方式是部分“地区”升格为“地级市”。其中市辖区人口400万以上的地级及以上城市数由8个增加到14个，200万～400万的城市数由12个增加到31个，100万～200万的城市数由70个增加到82个，50万～100万的城市数由103个增加到108个，20万～50万的城市数由66个减少到50个，20万以下的城市数由3个增加到4个。由此可以看出，我国地级及以上城市市辖区人口大多在20万人以上，50万人口以上的城市数量均是增加的，其中200万～400万的城市数增加最多，达到19个；而20万～50万人口的中小城市数量却显著下降，下降幅度达到16个，这说明部分中小城市扩大规模演变升格为大城市后，很多小城市并没有扩大规模成为中等城市，从而造成“20万～50万人口城市塌陷”。由此可以看出，在集聚经济影响下，我国大城市集聚能力较强，小城市的发展相对较慢，人口吸纳能力有待增强。从城市规模依次递进的角度，20万～50万人口的中小城市存在断层现象。

从城市人口分布角度，2012年我国城镇人口总数为71 182万人，其中四大直辖市城镇人口数为6 739.9万人，占9.47%；400万人口以上的城市人口数约为4 000万，占5.62%；200万～400万人口的城市人口数约为9 300万，占13.07%；100万～200万人口的城市人口数约为12 300万，占17.28%；50万～100万人口的城市人口数约为8 100万，占11.38%；20万～50万人口的城市人口数约为1 750万，占2.46%；20万人口以上的城市人口数约为80万，占0.11%。①因此，我国城市人口的分布特点可以概括为：50%居住在地级及以上城市，50%居住在县级市及小城镇；居住在地级及以上城市的人口中，约30%居住在市辖区人口400万以上的城市。由此可以看出，虽然我国城市体系的政策总基调一直是限制约束大城市发展，鼓励发展中小城市，但人口集聚却呈现出明显的“大城市化”，在一定程度上可以说，市场的集聚作用超过了政策的引导作用。

三、新型发展模式

2007年，我国城镇体系政策总基调开始向“城市群”转变，2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020)》的出台，标志我国城镇体系建设正式进入新阶段，与传统城镇体系相比，城镇体系建设必将开启一条新型发展之路，这一新型发展模式可以概括为：“城市群”是主体形态，“功能定位”是发展关键，“中等城市”是发展重点。在此新型发展模式指引下，在加速推进我国城镇体系建设的同时，确保城镇体系日趋合理。

(一)城市群：主体形态

国家城镇体系的政策总基调已经明确将“城市群”作为城镇体系的主体形态，这必将对城市化的推进产生革命性的影响。首先，经济发展必须打破行政区划的约束，以“经济区域”代替“行政区域”，“城市群管理”代替“城市管理”，城市管理者必须要打破“一亩三分地”思维，自觉谋求整个城市群的协同发展；其次，公共服务必须打破行政属地的思维，基础设施和公共服务要实现城市群内部的一体化，彻底杜绝“断头路”问题的出现，劳动、资金、技术等生产要素实现城市群内部的自由流动和市场配置；最后，政绩考核必须由单个城市向整个城市群转变，突出城市群内部各城市之间的协同发展程度，淡化单个城市的GDP和财政收入增长率的权重，强化核心城市的辐射引领作用。

(二)功能定位：发展关键

城镇体系由一系列不同规模和不同类型的城镇所组成，功能定位城镇功能是城镇体系发展的关键，不能所有的大城市将城市功能都定位成建设金融中心城市，也不能一个大城市将城市功能定位成发展所有的产业，即想成为经济中心、文化中心、政治中心，又奢求成为会展中心、金融中心、国际交往中心。不同的城镇应根据自身的自然禀赋、经济基础和人文历史对其自身功能功能定位，防止千篇一律，注重突出城镇特色，强化城镇之间的合作，杜绝城镇之间的同质竞争、恶性竞争，防止“过度城镇化”和“城镇化不足”问题的同时存在，实现产业在不同城镇间的合理分布，从根本上解决“大城市病”和“中小城市发展不足”的难题，使每个城镇都有产业支撑，每个产业都有集聚城镇。

(三)中等城市：发展重点

目前，我国城镇体系内部结构存在的突出问题是中等城市发展滞后，城市规模过大，会导致“大城市病”问题的产生；城市规模过小，不利于规模经济的发挥，据研究，在100万～400万人口规模区间的城市规模净收益为最大值[3-4]。2012年，我国市辖区城市人口规模在100万～400万之间的城市共有113个，占地级及以上城市数量的39.1%，占城市总数的17.3%。在我国城镇体系中尚未发挥应有的作用。在城镇体系中，中等城市应是人口集聚中心、工业制造中心和区域文教中心，起着承上启下的作用，是整个城镇体系协调运转的关键所在。为此，我国城镇体系建设应将中等城市作为发展重点，在财税政策、产业政策、土地政策等方面进行倾斜扶持，着力促进中等城市的发展，从而优化城镇体系的内部结构。

四、分析结论

科学合理的城镇体系是城镇化推进的前提和保障，从政策角度，新中国成立以来，我国城镇体系政策可划分为三个阶段，第一个阶段是1949年—2000年，政策基调是“限制大城市鼓励小城镇”，其中改革开放前的政策着力点是“国家项目落地、抑制人口转移”，改革开放后的政策着力点是“乡镇企业集中，促进人口转移”。第二个阶段是2000年—2007年，为大中小协调发展阶段，不再一味的限制大城市的发展。第三个阶段是2007年至今，为“城市群”发展阶段。对于我国城镇体系的实际演变历程，从数量结构看，2012年，我国大中小及小城镇比例为1∶5∶7∶382，如果将城关镇视为小城市，该比例为1∶5∶37∶352，与世界发达国家城镇体系1∶10∶100∶1 000的金字塔结构相比，我国城镇体系结构明显呈现“大城市较多、中小城市及小城镇较少”的特点；从规模结构看，我国50%的城市人口居住在地级及以上城市，50%居住在县级市及小城镇；居住在地级及以上城市的人口中，约30%居住在市辖区人口400万以上的城市，人口集聚呈现出明显的“大城市化”，这与我国“限制约束大城市发展，鼓励发展中小城市”的城市体系政策基调是不完全一致的。2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020)》的出台，标志我国城镇体系建设正式进入新阶段，在新的历史时期，我国城镇体系的建设模式将呈现新的特点，“城市群”成为城镇体系发展的“主体形态”，“功能定位”成为城镇体系的“发展关键”，“中等城市”成为城市体系的“发展重点”。

注 释：

① 各规模层次城市人口数按照人口区间中值与城市个数相乘的方式大体核算，其中400万人口以上城市在扣除四大直辖市后按城市平均人口400万计算；由于城市数较少，20万人口以下的按20万大体核算。

〔1〕 叶克林，陈广.小城镇发展的必然性[J].经济研究，1985(5)：62-67.

〔2〕 刘勇.我国城镇化战略的演进轨迹和操作取向[J].改革，2012(9)：18-30.

〔3〕 廖丹清.论我国城市化道路的选择[J].经济学动态，2001(9)：34-37.

〔4〕 陈浩，郭力. “双转移”趋势与城镇化模式转型[J].城市问题，2012(2)：71-75.

(责任编辑 周吉光)

The Evolution and the New Development Model of Urban System

LI Sheng-jun

(University of Ji'nan,Ji'nan,Shandong 250002)

The city development based on the rational urban system,since the new china establishment,the policy of china urban system mainly experienced three stages,that can be summarized as "limit big city and encourage small town", "big small and medium-sized coordinated development" and "city group". But real evolution and polity evolution of china urban system is not entirely consistent. The proportion of big medium small city and small town in 2012 is 1∶5∶7∶382,compared to the developed countries' pyramid 1∶10∶100∶1000,China urban system obviously presents "big city are more,medium small city and small town are less". At the same time,30% of the prefectural level and above city population living in the city of population more than 4 million,the population agglomeration show "big city". Therefore,in new period,the main form of China urban system is city group,the development key is function location,the development focus is secondary city.

urban system; evolution; development model

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.06.007

2015-06-09

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.06.007.html

时间：2015-12-20 15：30

李圣军(1981—)，山东齐河人，博士，济南大学软实力研究中心讲师，研究方向为城镇化、产业政策分析。

F320.1

A

1007-6875(2015)06-0038-07