统筹城乡发展过程中农村残疾人土地权益保障机制研究*

■朱红波 张奎



统筹城乡发展过程中农村残疾人土地权益保障机制研究*

■朱红波 张奎

【摘要】统筹城乡发展过程中，农村土地价值得到了显现，农村土地权益分配和权益保障受到社会各界的普遍关注。农村残疾人兼具农民和残疾人双重身份，是残疾人中的特殊群体，由于残疾人行为能力受限，农村残疾人土地权益受损现象较为普遍。农村残疾人土地权益受损的根本原因是社会对农村残疾人的歧视，自身能力欠缺是主观原因，而相关法律制度缺失是直接原因。当前亟需从风险防范、法律保障、权益实现和权益救助四个方面着手构建农村残疾人土地权益保障机制，切实维护农村残疾人的土地权益。

【关键词】农村残疾人；土地权益；保障机制

作者单位：四川大学公共管理学院 成都 610064

引言

城乡二元体制和身心障碍使农村残疾人具有双重弱势，本该享受的土地权益或多或少受到损害。当前国内学者对普通农民土地权益保障的研究较为多见[1，2]，专门针对农村残疾人土地权益保障的研究较少。建立农村残疾人土地权益保障机制一方面可以有效维护农村残疾人土地权益，改善农村残疾人权益保障状况，同时可以将农村土地制度改革所带来的实惠落实到农村残疾人身上，增加收入，提高其生活水平。

1　农村残疾人土地权益受损的主要表现

农村残疾人土地权益受损主要体现在以下三个方面。

1.1农村土地承包经营权得不到落实

目前农村施行的是以家庭联产承包责任制为主体的土地承包制度，通常以家庭为单位，以家庭人数为依据确定土地承包面积。调研中发现，各地在确定土地承包面积时，普遍认为残疾人没有劳动能力，本该由残疾人承包的土地却不让其承包。虽然法律赋予农村残疾人土地承包权，但在现实中往往得不到落实。

1.2土地增值收益分配得不到保障

随着城镇化不断推进，非农建设用地需求急剧增加，征地范围不断扩大。虽然《土地管理法》等明确规定了土地增值收益的分配办法，但在实际分配过程中，农村残疾人容易受到蒙骗，不分或少分征地补偿金的现象时有发生，农村土地制度改革给农村残疾人带来的好处得不到有效保障。

1.3宅基地使用权得不到保障

由于部分农村残疾人没有自理生活能力，更谈不上成家立业，长期和家人居住在一起，村集体认为没有必要给他们分配宅基地，宅基地使用权得不到合理保障。十八届三中全会提出要赋予农民更多财产权利，保障农民宅基地用益物权，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，随着相关政策落地，农民土地权益的经济价值将逐步凸显，农村残疾人土地权益受损将直接变成经济受损。

2　农村残疾人土地权益受损的主要原因

造成农村残疾人土地权益受损的原因是多方面的，社会对农村残疾人的歧视是根本原因，相关法律制度缺位是导致农村残疾人土地权益受损的直接原因，而残疾人自身能力不足是权益受损的主观原因。

2.1社会对农村残疾人的歧视是根本原因

意识与理念是制度得以建立并良好实施的逻辑起点，任何事物都在一定的环境中运行。在社会中，机会平等与社会公正一直饱受争议。机会平等指社会成员在解决如何拥有作为一种资源的机会问题时应遵循的原则，即平等的应当予以平等的对待，不平等的应当予以不平等的对待；为民主社会建立一套政治原则，以此确立公民应有的权利与义务，并合理分配社会资源，便是所谓的社会公正原则[3]。

由于人类的利己本性和利益导向，使得整个社会本身存在缺陷，机会平等与社会公正难以得到认同和理解。残疾人事实上的不平等，导致土地权益无法得到保障。农村残疾人土地权益保障的直接相关者是村干部和村民，一些村干部和村民法制观念淡薄，不但不依法行事，还另创“村规民约”，违背现行法律制度和法律精神，直接侵害了农村残疾人的土地权益。主要体现在：农村村民和村干部认为残疾人无劳动能力，给残疾人分配土地就是浪费土地资源；诸多地方的“村规民约”规定农民丧失劳动能力后强行收回残疾人土地。这些规定与行为与《物权法》、《残疾人权益保障法》、《残疾人保障条例》等相抵触，凌驾于法律法规之上，干预了农村残疾人的权利自由，损害了其土地权益。

2.2相关法律制度缺位是导致农村残疾人土地权益受损的直接原因

在深化农村改革过程中，随着城乡一体化的推进，城市化进程加快，大量农用地必然随之转变为非农建设用地。在此背景下，农村残疾人土地权益保障问题凸显。而现行残疾人权益保障的法律制度没有根据现实变化作出及时修订，明显滞后于经济社会发展。当前提及农村残疾人土地权益保障的纲领性文件只有《农村残疾人扶贫开发纲要(2011～2020 年)》，此纲要是针对农村贫困残疾人权益保护制定的，针对一般农村残疾人土地权益保障的制度和法律仍是空白。在《残疾人权益保障法》中，农村残疾人的土地权益没有作为单独项进行规定。但是，农村残疾人的特殊性及农村残疾人数量大、比例高的特点，已经使农村残疾人的土地权益作为法律单列项或成为独立法具有了合理性。

2.3农村残疾人自身能力不足是权益受损的主观原因

农村残疾人文化素质低，受传统意识的影响，一直以传统的土地概念来理解土地的价值，不了解土地具有巨大的增值特性，土地产权改革会使土地成为新的财富资源。他们不知道土地在城市化推进的过程中，农用地会成为非农建设用地，从而成为获得利益的最重要资源。因此，农村残疾人的土地权益受到侵害时，维权意识不强，大多数会选择主动放弃；当土地被邻居或亲属侵占时，很多农村残疾人认为无所谓，反正自己也没办法利用和管理土地。同时，维权渠道缺乏和维权手段单一致使农村残疾人得不到相应的帮助，任由土地权益被侵害。残疾人自治组织是残疾人维权的重要载体，维护残疾人的权益必须充分发挥自治组织的作用。但我国农村残疾人组织化程度较低，大部分农村没有自发建立以维护农村残疾人权益为目的的自治组织，使得农村残疾人在土地权益受到侵害时，仍以“一村一户一人”的形式进行土地权益维护，直接影响了农村残疾人土地权益维护的效率和效果，长此以往，农村残疾人土地权益受损就变成了一种常态化行为。

3　构建农村残疾人土地权益保障机制的原则

3.1以平等参与权益分享为理念

农村残疾人土地权益的保障要以“正义”为指导，以机会平等为准则，以平等参与权益分享为理念来进行制度构建。最终让社会形成公正、平等的氛围，使农村残疾人拥有分享权益的自由，促进农村残疾人土地权益的实现。

3.2以尊重残疾人自身意愿为基础

残疾人土地权益保障应当尊重农村残疾人自身意愿，了解残疾人可行能力，将残疾人作为主体发挥主动作用，政府和社会等承担“份内责任”，建立起“一体多位”的保障方式。应该将残疾人个体的权利与义务与社会的权利与义务区分开来，属于个人的权利和义务，应该尊重个人选择；属于社会的权利与义务，应该由社会来承担。

3.3以倾斜性土地权益配置为原则

农村集体土地权益配置事关每个农村集体经济组织成员的生产权和发展权实现。农村残疾人作为特殊弱势群体，由于自身的弱势性和外部原因易使正当权益受到侵害。所以，有效解决农村残疾人的土地权益保障问题，应当按照社会正义和普惠加特惠的原则，在土地权益配置过程中对农村残疾人进行适当的倾斜，化解其与其他主体间的权益实现结果差距，达到农村残疾人与其他主体间的利益均衡。

3.4以“主动参与、借力开发、促己自助”为方针

农村残疾人土地权益保障问题归根结底是残疾人自身的问题，农村残疾人土地权益保护离不开残疾人自身的参与。主动参与是残疾人自身对于权益保障意愿的体现，也是权益保障行为得以贯彻落实的前提。在统筹城乡发展过程中，农村残疾人土地权益保障及实现有了前所未有的机遇，农村残疾人要主动、积极利用当前深化农村改革创造的政策与制度环境，为自身土地权益保障创造条件。农村残疾人只有以自身发展为根本，提高自我行为能力，才能保证其权益和实现可持续性。

4　农村残疾人土地权益保障机制构建

由于农村残疾人行为能力受限，农村残疾人的土地权益与普通农民的土地权益相比，显得更不安全。随着中国农村改革的深化，特别是土地长期化、灵活化、丰富化政策的推行，农村残疾人的土地权益流失也附上长期化、高发性、多频率的特点。鉴于历史和现实原因，我国目前还没有构建完善的农村残疾人土地权益保障机制。基于此，本文构建以风险防范机制为前提、以法律保障机制为基础、以权益实现机制为核心、以权益救助机制为手段的农村残疾人土地权益保障机制。

4.1农村残疾人土地权益流失的风险防范机制

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在深化农村改革方面提出了赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，选择试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，保障农户宅基地用益物权，保障农民公平分享土地增值收益等一系列重大理论和政策。在此背景下，农村残疾人土地权益流失风险将体现出多样化、新型化的特点。要保障农村残疾人土地权益，就要针对农村残疾人土地流失的风险构建一套防范机制。

4.1.1找准风险点，做好风险识别。农村残疾人土地权益流失发生风险点的查找和风险识别是建立土地权益流失风险预警机制和应对机制的基础。农村残疾人具有双重身份，不仅包含农民的普通特点，还自带残疾人的特殊性。在查找风险点和识别风险的过程中，应该坚持“查全、识异、鉴真”的原则，理清工作思路，对涉及权、钱、利等带有重点性与敏感性的领域进行重点掌控。

4.1.2构筑防护网，做好风险控制。农村残疾人土地权益流失发生风险被查出和识别后，应以此为基础，围绕土地权益流失风险设计具有针对性和可操作性的防范计划与方案，并对方案进行逐一对比和分析。之后，把确定好的方案按照工作要求切实履行、实施。对残疾人土地权益流失的原因进行深入分析，追根溯源，从风险发生的源头开始构筑风险防护网，找出风险控制措施，做好风险控制。

4.2农村残疾人土地权益法律保障机制

农村残疾人双重身份导致针对此群体设立的法律制度存在主体划分与归属模糊的情况，进而使其出现法律空白和遗漏的现象。在深化农村改革进程中，切实保护农村残疾人的土地权益，当前最迫切的任务是从法律制度的高度来进行行为指导与规范。

4.2.1完善农村土地权益相关的法律制度。农民依法享有农村集体经济组织所有土地的占有使用权、承包权、收益权、经营决策权和参与权等各项权利[4]。农村残疾人作为农民群体的内在部分，同样享有这些权利。建设与完善农民土地权益法律保障制度，就是建立完善了农村残疾人土地权益保障的法律制度。农村土地权益受侵害的主要原因是土地权益主体缺位。从法律制度角度来看，保护农村残疾人土地权益就应做到：第一，明确《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律中集体土地真正的所有权主体，避免农民土地权益在实际生产生活中被“村干部”、地方政府控制，把农民土地权益的真正控制从“法律文本意义”转到“实际生活意义”上。第二，打破法律对土地制度的二元结构设计，让不同所有权主体的土地权益得到同等的法律保护。第三，确立农地发展权，解除国家土地公权力的“压制”，使农民享有农地开发权所产生的一系列收益。

4.2.2补充农村残疾人土地权益保障相关的法律法规内容。农村残疾人的土地权益关乎农村残疾人自身的生命权和发展权。加强农村残疾人的权益保障应该得到重视，特别是土地权益保障在深化农村改革的背景下，《残疾人保障法》及其他相关法律法规迎来修改、完善的良好时机。国家应该顺应经济社会发展，增设农村残疾人土地权益保障制度，完善农村残疾人土地权益分类保护和专项保护制度；出台农村残疾人土地权益保障条例。如此，使农村残疾人的土地权益保障既有方向引导，又有实际指示。

4.3农村残疾人土地权益实现机制

残疾人权益保障研究应以残疾人为主体的视角和微观视角来进行。残疾人权益保障的行动，应当把残疾人视为“局内人”，让残疾人充分参与，才真正符合残疾人需求[5]。在农村土地权益实现过程中，农村残疾人土地权益流失的起源是农村残疾人主动不参与和意愿被弃，关键是工作人员工作理念偏差，核心是土地权益主体不清与利益分割不公。因此，构建农村残疾人土地权益保障机制核心是通过“土地权益诉求表达—土地利益分配—土地利益协调—土地利益矛盾疏导”的路径，理顺农村残疾人土地权益实现机制。

4.3.1建立农村残疾人土地权益表达机制。在农村残疾人土地权益保障过程中，其主动参与并表达自身意愿是农村残疾人土地权益实现的基础。作为权益主体，农村残疾人应该通过不同渠道表达自己的利益诉求。政策制定者作为保障农村残疾人土地权益的关键人，应该针对农村残疾人建立不同的、可操作的、符合残疾人利益表达特点的诉求表达平台与渠道，深入到农村残疾人群中去，广开言路，倾听其呼声。

4.3.2建立农村残疾人土地利益分配机制。利益分配过程中，首先要按照公平正义的原则进行。农村残疾人是土地权益主体，在进行利益分配的过程中，要改变现实中处于弱势被动地位的现象，摆正主次，摘下有色眼镜，让变相侵蚀农村残疾人土地利益的情况消减直至消除。

4.3.3建立农村残疾人土地利益调节机制。由于先天或后天原因，农村残疾人的能力禀赋与普通人存在巨大差异，导致在获得土地权益的途径、能力等方面的弱势。所以，地方政府和其他工作人员，要以“有形之手”加强农村残疾人土地权益的保护。按照“普惠加特惠”的原则，对土地利益在初次分配的前提下，进行再调节。通过设置专项渠道和建立特殊照顾平台，切实保障农村残疾人的土地权益。

4.3.4建立农村土地利益矛盾疏导机制。统筹城乡发展过程中，农民土地利益矛盾凸显，各种极端维权行为显现出集中化、不合理化的特点。农村残疾人土地权益的实现必须建立健全土地利益矛盾疏导机制，及时化解利益矛盾。通过宣传正确的利益观，对农民进行正确的利益引导，建立土地利益矛盾与冲突预警体系，采用多种方式、多种手段化解已经出现的各种利益矛盾来防止矛盾的激化。

4.4农村残疾人土地权益救助机制

农村残疾人的双重弱势性，使农村残疾人土地权益更容易受到侵犯，也使得在自身土地权益受到侵犯后难以实现权益维护。为了切实解决农村残疾人土地权益易受侵犯和受侵犯后维权难的问题，必须以农村残疾人为中心，充分发挥各职能部门的能动性和主动性，为其建立“量体裁衣”式个性化土地权益救助机制。主要从以下方面着手。

4.4.1建立乡（镇）农村残疾人土地权益救助部门。各地以乡镇为单位，探索专门为农村残疾人设立土地权益救助部门，着力研究解决农村残疾人土地权益救助问题，分析农村残疾人土地权益救助工作的难点和重点问题。解决农村残疾人“维权无门”、“维权不能”等问题。

4.4.2建立村级残疾人土地权益纠纷解决处。由于农民文化素质偏低、法治理念薄弱，普通农民与农村残疾人、农村残疾人之间，为了土地权益而发生纠纷的情况经常出现。因此，应该以村为单位，建立村级残疾人土地权益纠纷解决处，以便处理村中发生的土地权益纠纷，防止事态扩大，危害双方利益。

4.4.3建立农村残疾人土地权益救助联动机制。农村残疾人土地权益救助工作，是涉及多部门协调合作的工作。在实际工作中，要避免“各自为政”、“相互推诿”等行为的发生。各乡镇政府、土管所、司法所、村部工作处等应该明确在农村残疾人权益救助工作中的职责，并通力合作，构建起完善的农村残疾人土地权益救助工作联动机制。

参考文献

[1]彭素,罗必良.基于农户视角的农民土地权益保护机制研究.财贸研究,2013,(6):27-35.

[2]杨海坤.城乡一体化过程中农民土地权益维护的法律设计.山东大学学报(哲学社会科学版),2012,(5):12-14.

[3]谢晖.平等机会视角下的残疾人权益保障.经济与社会发展,2009,(4):110-112.

[4]王琴.中部欠发达地区农民土地权益保障的现状与对策思考.山东行政学院学报,2011,(1):27-32.

[5]葛忠明,杨彦.残疾人权益保障研究现状与拓展.残疾人研究,2012,(4):42-46.

A Research on Protection Mechanism of Land Rights and Interests of the Rural Disabled amid Balancing Urban and Rural Development

ZHU Hong-bo, ZHANG Kui

【Abstract】Amid balancing urban and rural development, rural land values have been revealed. Also, the distribution and protection of rural land rights have been widely concerned by all walks of life. Rural disabled people have a dual identity of farmers and persons with disabilities, as a special group with dual difficulties. The phenomenon of land rights violation is common because their capacity for action is limited. Rural disabled people’s land rights and interests was damaged, and the root cause of is social discrimination against disabled persons in rural areas. Their lack of capacity is subjective reasons, but lack of relevant legal support is the direct cause. Currently, it’s urgent to construct protection mechanism of rural disabled people’s land rights and interests in terms of risk control, legal protection, realization and aid of rights, in order to safeguard the land rights of disabled persons in rural areas.

【Key words】Rural disabled; Land rights and interests; Protection mechanism

作者简介：朱红波 博士 副教授；研究方向：土地利用规划、土地资源管理

*基金项目：2013年国家社科基金项目：城乡建设用地增减挂钩中的土地冲突解决机制研究（13BGL149）；2014-2015年度中国残疾人联合会残疾人事业与实践研究课题“深化农村改革背景下的农村残疾人土地权益保障机制研究—以四川省为例”（2014&ZZ004）

[中图分类号]C913.69

[文献标识码]A

[文章编号]2095-0810(2015)20-0015-04