政党推进型法治:历届三中全会与法治中国建设

谢冬慧

政党推进型法治:历届三中全会与法治中国建设

谢冬慧*

十一届三中全会开启了中国改革的航船，踏上了改革的征程，于是，历届“三中全会”成了国家重大“改革”的信号和标志。就法制改革而言，随着党的十八届三中全会的召开，中国新一轮法制改革拉开了序幕，它将法制发展推到了历史的最佳时期，也标志着中国向法治国家迈进了一大步。回望过去，我们百感交集，尽管由于种种原因，中国的法治进程不那么顺利，但它毕竟在不断向前推进，靠着一代又一代“智者”的努力，我们的法治事业在曲折中前行，其中的规律性如何?今后的法制改革向何处去?这些都是萦绕在我们心头的问题。如何解答，必须回到历史，正如列宁所指出的那样:“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内”。〔1〕黎澍:《马克思、恩格斯、列宁、斯大林论历史科学》，人民出版社1980年版，第339页。

一、十一届三中全会:法治中国建设的进程启动

1978年12月，党的十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策，开辟了社会主义现代化建设的历史新时期。同时，十一届三中全会也提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的重大任务，这就意味着中国法制改革的进程正式启动，犹如学者所言，“十一届三中全会虽然结束了，但中国改革的步伐才刚刚迈动”，〔2〕于光远等:《改变中国命运的41天》，海天出版社1998年版，第24页。而法制改革是其中一个不可分割的部分。因此，党的十一届三中全会被称为中国“依法治国”的起点。〔3〕李步云:“‘依法治国’的起点应当是党的十一届三中全会”，载《北京日报》2008年4月18日。

(一)中国共产党第十一届三中全会召开的法制背景

1978年12月18日至22日在北京召开的中国共产党第十一届三中全会，是在极其特殊的历史背景下召开的。除了政治、经济等方面的因素之外，法制也史无前例地被提到了重要的位置上来，必须回到法制的轨道上，才能彻底扭转政治局面。

自1956年之后，以“文革”为代表的一系列政治运动，破坏了中国在世界的政治形象和经济地位，直到1976年10月粉碎“四人帮”后，国内百业待举。此时，世界范围内新科技革命和经济全球化浪潮正蓬勃兴起，国内需要将“乱世”尽快恢复到正常的发展轨道，广大民众强烈要求纠正“文革”的错误，彻底扭转十年内乱所造成的损失，使中国重新奋起，改变世人的看法，追赶时代前进潮流。

然而，粉碎“四人帮”后的一段时间里政治形势仍不协调，于是在邓小平的主导下，中央开始对党和国家的未来进行观察与思考。正如学者所指出的那样:中国再不能在周期性的“政治折腾”中走下去了。〔1〕于光远等:《改变中国命运的41天》，海天出版社1998年版，第2页。必须尽快扭转方向，实现全党工作重心的转移。同时，“政治体制改革问题实际就已经被提出来了。”〔2〕程中原等:《新路:十一届三中全会前后到十二大》，河北人民出版社2009年版，第216页。而政治体制改革的重心是民主与法制建设。对此，1978年10月3日，邓小平约谈了胡乔木等一批老干部，其中谈到一个很重要的意见:

现在关于民主的问题讨论得不够，这个问题很重要，要展开讨论。民主和法制实际上是一件事情。法制确实需要搞，民法、刑法要搞，都没搞成。没有法确实是不行，没有法，他就乱搞。现在是领导人说的话就叫作法，不赞成领导人说的话就叫违法，这种状况不能继续下去了。没有法，光凭领导人的话来量刑，量刑就没有标准，人们也不知道什么叫作守法。(乔木同志:唐太宗时，长孙无忌提出要立法，唐太宗说，干吗要立法?我讲的话还不算法吗?长孙无忌说，这不行，因为你的话一次一次不一样，究竟以哪个为准?唐太宗被长孙无忌说服了。)这对的嘛!谁讲话也会前后有所不同的，就是讲得对的，这次和那次讲的也不会一样，因为时间、地点、条件不同，何况讲的不见得都对，不能是百分之百的对，起码也不完备。现在报纸上的宣传，理论上的讨论，要换个题目，把民主、法制这个问题讲一讲。这个问题多年没有讲了，现在人们根本没有法的观念，连普通常识都没有。学校也没有这门课，想教课也没有教材。就以毛泽东在七千人大会上的讲话作为依据，展开讨论。法这个东西要找个什么机构来搞一搞，就是你们来搞吧。〔3〕朱佳木:《我所知道的十一届三中全会》，当代中国出版社2008年版，第45页。

在邓小平看来，民主必须以法律制度为其实行之规约和保障。“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，绝不是社会主义民主。”〔4〕《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第359页。邓小平的这些意见，对于十一届三中全会前后在有关民主与法制方面取得的成果，可以说起了直接的促进作用。1978年11月10日，十一届三中全会前召开的中央工作会议，在彻底否定“两个凡是”的基础上作出了全党工作重点转移的决策，同时确定了解放思想、实事求是的思想路线，提出了多方面改革的设想，其中包括健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务。中央工作会议实为十一届三中全会的预备会，会上，法制建设被正式提出，成为今后国家建设和发展的重要任务。并立即付诸实际行动，随即平反了天安门事件。1978年10月，中央政法小组开始活动，召开座谈会商讨加强社会主义法制建设问题，研究制定一批重要法律问题。

按照中央常委的安排，十一届三中全会应由华国锋、邓小平、叶剑英三人代表中央讲话，分别作开幕致辞，谈重点转移及加强法制问题。1978年10月中下旬，邓小平即开始考虑讲话的起草问题。同年的12月2日，邓小平亲笔书写了提纲，共列七个问题:一、解放思想，开动机器;二、发扬民主，加强法制;三、向后看为的是向前看;四、克服官僚主义，人浮于事;五、允许一部分先好起来;六、加强责任制，(要)搞几“定”;七、新的问题。很明显，邓小平对讲话的基本设想改变了。〔1〕于光远等:《改变中国命运的41天》，海天出版社1998年版，第20页。但一个中心没变，就是加强法制建设。在邓小平意见的影响之下，其他老干部也纷纷重视法制这件事。1978年12月13日，叶剑英在中央工作会议闭幕会上讲话，指出:

“林彪、‘四人帮’从反面给了我们血的教训、使我们懂得，一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性。它们是人民制订的，代表社会主义和无产阶级专政的最高利益，一定要具有极大的权威，只有经过法律程序才能修改，而不能以任何领导人个人的意志为转移。检察机关和法院，在自己工作中一定要忠实于法律和制度，忠实于事实真相，一定要保持应有的独立性，这样才能完成自己的神圣职责。在人民自己的法律面前，一定要实行人人平等、不允许任何人有超于法律之上的特权。”〔2〕程中原等:《新路:十一届三中全会前后到十二大》，河北人民出版社2009年版，第217～218页。

叶老的讲话将法律的内涵和实质做了精辟的解读，也反映了老一代国家领导人对法制的重视程度。毋庸置疑，十一届三中全会将法制作为一个重要的议题，与之前邓小平等一批老干部的极力倡导和呼吁，以及由此形成的浓厚的法制氛围是分不开的。之前的国家动荡不安、经济衰落以及人为的政治迫害时有发生，主要是法律制度的缺失，才导致管理失范，甚至太多的冤假错案。要杜绝历史悲剧不再重演，必须加强民主，实行法制。

(二)十一届三中全会重要文献关于法制改革的表述

仔细浏览1978年12月22日通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，就会发现十一届三中全会对法制改革的重视，公报从头至尾都有关于法制改革的表述:

第一，在(一)部分提到:“对于社会主义社会的阶级斗争，应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决，绝不允许混淆两类不同性质矛盾的界限，绝不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面。”该表述强调依法处理社会矛盾。无论是对敌人的专政还是对人民的民主，都要依靠法制，遵法而行，这是自十一届三中全会之后处理社会两类不同性质矛盾最突出的特点。

第二，在(二)部分一处提到法制改革问题，即“全会提出了当前发展农业生产的一系列政策措施和经济措施。其中最重要的是:人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护;不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资;公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义;社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉;人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变;人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。”这些改革措施强调对公私财产的法律保护问题。

第三，在(三)部分有四处涉及法制主题。其一，会议认为，过去那种脱离党和群众的监督，设立专案机构审查干部的方式，弊病极大，必须永远废止。其二，会议对民主和法制问题进行了认真的讨论。会议认为社会主义现代化建设需要集中统一的领导，需要严格执行各种规章制度和劳动纪律。其三，重视宪法的权威，宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。其四，谈到民主与法制的关系，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。

第四，在(四)部分提到法制改革的指导思想。会议一致认为，只有全党同志和全国人民在马列主义、毛泽东思想的指导下，解放思想，努力研究新情况新事物新问题，坚持实事求是、一切从实际出发、理论联系实际的原则，我们党才能顺利地实现工作中心的转变，才能正确解决实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施，正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。

第五，在(五)部分开篇即提到:“根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪。”后面又强调党员和干部的守法问题:“国要有国法，党要有党规党法。全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。党的各级领导干部必须带头严守党纪。对于违犯党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”党的一切活动要按党章、党规办事，使党认识到党内民主建设必须制度化。

可以说，公报中涉及法制的内容、对法制的重视是史无前例的。从十一届三中全会关于法制改革的表述中，不难理解，十一届三中全会拉开了中国法制建设或者法制改革的序幕。犹如邓小平所指出的，“这次会议以后，要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定;经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。”〔1〕“民主和法制两手都不能削弱”，载《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第189页。的确，十一届三中全会的召开，正式启动了中国法制建设和改革的进程。

(三)十一届三中全会以后法制改革的各项举措分析

有学者指出，十一届三中全会是一系列反省的开始，它对法制建设的认识具有里程碑的意义。在这次全会上得出一个重要结论:必须加强国家的法制建设，使我国尽快地走上法制的轨道，以避免“文化大革命”的悲剧重演。〔2〕蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第124页。因此，新中国正式的法制建设及改革是从1978年年底的十一届三中全会开始的。1979年7月五届全国人大二次会议重新修订的地方组织法对我国立法体制进行了重要改革，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。十一届三中全会结束之后，开展了一系列法制改革的举措:

第一，复查平反了冤假错案。本着以事实为依据、以法律为准绳的法制原则，经过大量切实的调查研究，平反了一批冤假错案。在三中全会上，审查纠正了对彭德怀、陶铸、薄一波、杨尚昆等人所作的错误结论。1978年12月29日，中共中央批转中共最高人民法院党组《关于抓紧复查纠正冤假错案认真落实党的政策的请示报告》。此后，平反冤假错案的工作全面展开。中共十一届五中全会为在“文革”中被迫害致死的国家主席刘少奇平反昭雪。到十一届六中全会前，一大批党和国家领导人和各族各界的知名人士的冤假错案也得到了平反。1980年《最高人民法院工作报告》指出:“文化大革命”期间全国共判处刑事案件120余万件，到1980年6月底，各级法院已复查113万多件，改判纠正了冤假错案25万多件，涉及当事人26.7万多人。反革命案件中冤假错案比例约占64%，有些地区达70%～80%，普通刑事案件中冤假错案比例约占9%。在改判纠正的反革命案件中，包括因刘少奇同志冤案受株连被判刑的案件2.6万多件，涉及2.8万多人。〔1〕江华:“最高人民法院公报(1980)”，载《第五届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，第2～3页。司法纠错取得一定成效。

第二，恢复完善法制机构。文革期间，法制被破坏，法制机构被撤销。而“破坏法制秩序的第一件事，就是停止全国人民代表大会及其常委会的活动。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会至少每年召开一次。可是文化大革命之初，全国人民代表大会就被中央文革小组无限期停止活动。”〔2〕蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第106页。随着全国人大的停业，地方各级人大也被关闭。人大是法定的立法机关，三中全会后首先要恢复各级人民代表大会的工作，省、县两级人代会增设了常设机构。其次，恢复了检察机关、司法机关的设置，重建了司法部，公安机关迅速扩编，恢复了律师和公证机构。值得一提的是，在党的十一届三中全会所确立的经济体制改革的大环境下，法院诞生了专门的经济审判机构。1979年2月，重庆市中级人民法院成立了全国第一个经济审判庭，负责受理民商事案件。同年9月，最高人民法院也设立了经济审判庭，加强了对全国经济审判工作的指导和监督，为经济发展提供了极好的司法救助途径。

第三，完善宪法，加快立法步伐。首先修改宪法，因为三中全会召开前的1978宪法修改存在严重的问题。为此，1979年9月，根据中共中央的建议，全国人大常委会向五届全国人大第二次会议提出修改宪法的议案。1980年9月，五届全国人大第三次会议再次修改了1978年宪法。在进一步完善国家宪法的同时，加强经济、政治、文化、社会和行政各个方面的立法工作，系统地制定出各种法律，努力建立完备的社会主义法律体系。为此，制订和施行了一系列重要的法律、法令和条例，包括新中国成立以来一直没有制订的刑法、刑事诉讼法。在中国共产党党内，加强了党规、党纪的制订和施行，起草新的《中国共产党章程》，拟交付十二大讨论通过。〔3〕参照程中原:“历史的转折与新路的打开:从十一届三中全会前后到十二大前后”，载《党史研究与教学》2007年第4期。自此开始，法制建设走上规范化、制度化的道路。

与三中全会之前相比，立法数量明显增长。研究资料表明:1970—1977年，全国人大及常委会仅制定2部法律文件(1975宪法与特赦释放全部在押战争罪犯的决定)。而1978—1979年，全国人大及常委会共产生法律和有关法律文件21件，其中1979年的五届全国人大二次会议“一揽子”通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法、刑法和刑事诉讼法，以及中外合资经营企业法7部重要法律，加上宪法的修改，这一立法成就在新中国历史上是绝无仅有的。〔1〕朱景文:《中国法律发展报告2010》，中国人民大学出版社2011年版，第130页。有学者指出:“这7个重要法律的颁布，是贯彻党的十一届三中全会决议的直接后果。”〔2〕蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第130页。当然，随着新的历史转型，国家也废除了一批法律。〔3〕从1949年9月至1978年年底，由中国人民政治协商会议第一届全体会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律共有134件。已经失效的有111件，继续有效或者正在研究修改的有23件。其中已经失效的111件又分为由新法废止的11件，由新法代替的41件，由于调整对象变化或者情况变化而不再适用或者已经停止施行的29件，对某一特定问题作出的具有法律效力的决定、条例已经过时的30件。参见王汉斌:“全国人大常委会法制委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见报告”，载《全国人大常委会公报》1987年第6期。显然，党的十一届三中全会之后，立法工作取得了显著进展。

第四，开展法制宣传，提高民众法律意识。徒法不足以自行，所立的法律重在遵守和执行，这就必须提高民众的法律意识。而民众法律意识的提高，最好的途径是宣传和教育。为此，中央开始重视法制宣传工作，要求群众出版社出版法律书籍，将重要报刊作为宣传法律的阵地。由此，《人民日报》先后刊发了一系列法制建设方面的重要文章，例如董必武在八大会议上的发言《进一步加强国家法制、保证社会主义建设事业》，谢觉哉同志的日记摘抄，还有其他一些加强民主法制的论文、评论文章，号召一切国家工作人员认真学习宪法和法律，树立起社会主义法制观念，在工作中自觉遵守法律，养成依法办事的习惯。此外，1980年8月1日，《中国法制报》创刊，“从此，我国有了一张专门宣传法制，传播法律知识和呼喊大家依法办事的全国性报纸。”〔4〕“加强法制宣传，促进法制建设”，载郭成伟:《新中国法制建设五十年》，江苏人民出版社1999年版，第166页。

第五，法学研究和法学教育初步复苏，中国社科院召开法学科研规划会议座谈会，对法学研究和发展进行了讨论，并做出了规划。中国人民大学于1978年7月正式恢复。个别法学刊物复刊，一批法学研究刊物创刊，如《国外法学》、《法学译丛》、《法学研究》、《民主与法制》、《法学》等重要法学学术刊物纷纷亮相。一些法学学术研究机构如北京法学会、上海市法学会纷纷成立，并积极开展学术活动。

“如果说在第十一届三中全会以前对法制的理解是模糊的，搞法制建设是被动的，并不是很自觉的，那么在经‘文革’痛定思痛以后，真正意识到法制的重要，人们同声呼唤法制。十一届三中全会还意味着从这时起真正开始了全面的法制建设，而且它基于一种新的要求和基点。”〔5〕蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第130页。因此，十一届三中全会正式启动中国法制改革的进程，一系列法制改革举措拉开了中国法制建设的序幕。

二、十二～十七届三中全会:法治中国建设的内涵梳理

有人指出，“十一届三中全会至十二大，实现历史转折、打开新路的4年;十二大以后至十二届三中全会，开创新局面的前两年。”〔1〕程中原:“历史的转折与新路的打开——从十一届三中全会前后到十二大前后”，载《党史研究与教学》2007年第4期。在此基础上，各届三中全会提出了经济改革的举措，对法制改革也都有相应的诉求，不断丰富了法治中国的内涵。

十二～十七届三中全会回顾

(一)十二届三中全会法制改革围绕经济体制改革展开

1984年10月20日，十二届三中全会做出了经济体制改革决定。决定明确指出:“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要法律形式固定下来，国家立法机关要加快经济立法。法院要加强经济案件的审判工作，检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作，司法部门要积极为经济建设提供法律服务。”毫无疑问，这是十二届三中全会对法制改革所提出的总体要求，也是法治中国建设的必然选择。

理论上，经济体制改革必然伴随法制改革，为法治中国建设增添新的内涵。法律作为一种上层建筑，必然要随着经济基础和政治文化的发展而发展。实践中，经济体制改革具体表现在经济领域法律制度的变化。正如学者所言:“所谓的经济体制改革在可操作性意义上就是经济制度的改革，是经济法的改革。经济体制改革前进的每一个步伐，都应该在制度与法律的备忘录中印刻下足迹，否则散漫的创新激情在稚嫩的市场肌体上的肆虐很可能只是倍增市场的无序与理性的紊乱，从而导致市场经济体制目标的实现不能。”〔1〕顾功耕:《经济法教程》，上海人民出版社2002年版，第342页。可以说，经济体制改革的重心在法制，为法治建设提供基础。在十二届三中全会关于经济体制改革决定的指导下，我国法制改革深入发展，加强经济立法与经济司法，保障经济体制改革，将法治中国事业向前推进了一大步。

1.立法工作。十二届三中全会明确提出了加强立法工作的任务，使各项制度改革所取得的成果在立法上规定下来，成为以国家强制力保证执行、人人严格遵守的制度。而在诸多法律之中，宪法是经济体制改革的强大法律保证。决定所规定的改革方向及基本方针政策，同宪法的基本精神相一致，遵照决定开展经济体制改革，就是贯彻宪法的表现。在基本法律层面，与经济体制密切相关的法律也非常多，在法律基础薄弱的80年代，只有加快经济立法工作，才能使经济改革有法可循。因此，有必要加强立法工作，制定一系列的法律法规，扎实巩固各项经济改革，建立新的经济制度。当时，与国企改革相适应，企业立法明显增多，外资企业法、全民所有制工业企业法、私营企业暂行条例等法律、法规相继出台。这些法律法规的施行，为中国经济建设法治化提供了制度前提。

2.普法工作。以经济法制改革为重心的经济体制改革，必然涉及全体社会成员的利益，需要所有社会公民的参与，自然要求参与者必须了解经济社会的法律规则，普及法律知识的重要性由此凸显出来。1985年11月5日，中共中央、国务院批转了《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，同年11月22日，全国人大常委会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，将普法工作以立法的形式确定下来，以五年为一个时间段，重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民工的法制宣传教育。从此，普法工作在全国各地展开，奠定了法治中国建设的人力和思想基础。

3.司法工作。“随着国民经济的发展，经济关系将越来越复杂，经济纠纷的诉讼将会大幅度上升。”〔2〕魏彬:“经济审判工作要适应体制改革的需要”，载《人民司法》1985年第2期。自十一届三中全会后，经过对经济领域中犯罪的打击，猖獗一时的走私、套汇、投机倒把、诈骗、盗窃、盗卖珍贵文物、索贿、受贿等经济犯罪活动已有所收敛。但是，随着经济体制改革的发展，一些犯罪分子也必然会趁改革之机，盗用改革的名义进行新的犯罪活动，破坏改革。〔3〕刘云峰:“学习十二届三中全会《决定》讨论会发言汇编”，载《法学杂志》1985年第2期。因此，决定指出法院要加强经济案件的审判工作，检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作，司法部门要积极为经济建设提供法律服务，逐步提高法治化程度。

4.法学研究。面向经济改革，加强法学研究。各项制度的改革对法学研究提出了许多重大的课题，因为随着经济体制改革的进行，法律问题将越来越重要。法学研究需要紧跟改革需求，在改革中得到进一步的发展，充分发挥它应起的作用。自然，法治化水平的提升与法学研究密不可分。

由于党的十二大及十二届三中全会的进一步努力，法制改革方面的成就也凸显出来，“据有关方面统计，十一届三中全会后的七年多时间里，全国人大及其常委会制定了四十六个法律，通过了补充修改法律的决定十九个，有关法律何题的决议二十八个，共九十三个。同一时期，国务院制定了六百三十四个行政法规，各省、市、自治区的人大及其常委会制定了六百九十五个地方性法规。在国家生活、社会生活的基本方面，达到了有法可依。在司法实践中，初步形成了公、检、法相互配合、相互制约的司法体制，律师制度和分证制度得到恢复和发展，恢复了五所政法院校，在三十三所大学建立了法律系，在十五个省设立了政法干部管理学院，每年可以为国家输送三千名学法律的大专毕业生。”〔1〕李永春等:《十一届三中全会以来政治体制改革大事记》，春秋出版社1987年版，第24页。立法、司法及法律教育的状况无疑是法治水平的“晴雨表”，代表了法治中国建设的显著成就。

(二)十三届三中全会法制改革为深化城市体制改革扫清道路

1988年9月底召开的十三届三中全会原则通过了《关于价格、工资改革的初步方案》以及《关于加强和改进企业思想政治工作的通知》两个重要文件，提出了“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的指导方针，推开了城市改革的大门。

从党的十一届三中全会到十三届三中全会正好十年时间，十年的进程表明:中国处在不可逆转的改革潮流之中。从十二届三中全会到十三届三中全会，我们的改革状况引起了很多的争议，虽然过程中遇到困难和阻力，但是改革的方向和信心是不变的。十三届三中全会提出了两个问题，一是经济体制改革的各个环节的相互配套问题，二是政治体制改革同经济体制改革相协调的问题。〔2〕王兆铮:“从十一届三中全会到十三届三中全会”，载《求实》1989年第2期。其中经济领域最突出的是价格与工资问题，价格问题在十二届三中全会即已提出，《关于经济体制改革的决定》指出:“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。经过多年的改革，市场供求关系发生了巨大变化，加上市场的多元化，原有的价格“双轨制”已经不能适应新的经济形势，特别是在流通领域滋生出了诸多混乱现象。这迫切需要深化改革，建立起新的价格体制。

然而，方案的内容传出后，在社会上引起强烈反应，物价飞涨，引发了一场全国性的商品抢购、银行挤兑的风潮，使社会承受能力受到严峻挑战。后来，邓小平在听取关于价格和工资改革初步方案汇报时说:“我赞成边改革、边治理环境整顿秩序。”〔3〕参照网文:“接力改革大业:回眸党的十三届三中全会”，载《经济日报》2013年11月6日。体制改革往往包括制度与机构改革两个方面，深化改革又不仅仅是一个价格改革问题，而是包括法律制度在内的多方面综合性的改革，所以价格和工资改革的背后实际上还是相关制度的改革和建构。1987年9月，国务院出台《价格管理条例》，1988年，国务院物价小组改为国务院物价委员会，逐步实现价格管理的法治化。

为治理日益严峻的通货膨胀，十三届三中全会决定开展治理整顿，“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”。无疑，各项治理最好的工具是法律制度。因此，十三届三中全会之后，各种社会治理法规相继出台。特别是行政管理方面的法规最为突出，1989年的《行政诉讼法》就是其中的标志性成果。最高人民法院先后向各地法院发了《关于严惩严重经济犯罪分子，及时审理经济犯罪案件的通知》和《关于配合和协助1988年税收、财务、物价大检查的通知》，这两个通知启动了“治理整顿”工作，可谓“法治中国”的另一声号角。

国家开始实行严厉的宏观调控政策，国务院有关部门提出了财税体制、金融体制、外汇管理体制、社会保障体制等多方面的综合性改革目标及方案。立法机构进行了相应立法，1988年4月，新中国的第一部国有企业基本法——《企业法》出台，此后相继出台《城乡个体工商户管理暂行条例》、《三资企业法》、《私营企业暂行条例》等保护非国有经济的政策法规，为非国有经济的发展提供了法律保障。“经过三年的宏观调控，过热的经济趋于平稳，各项经济指标大大降了下来，人们在改革上变得缩手缩脚。”〔1〕“1978—1913市场之路:十三届三中全会突出重围”，载 http://finance.ifeng.com/news/special/13thsanzhongquanhui/。1988年，为配合进一步对外改革开放的需要，国务院法制局与国务院有关部门、沿海地区行政法制工作机构相配合，对涉外经济法规进行了清理，清理法规为新时期的立法和改革开放创造了有利条件。〔2〕参照蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第203页。这也为法治中国建设创造了新的制度基础和环境。

值得一提的是，十三届三中全会前后，立法机构加强了自身建设，制定专门约束自己的规范，1987～1989年每年出台一部“议事规则”，即1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，1988年的《全国人民代表大会常务委员会委员长会议议事规则》和1989年的《全国人民代表大会议事规则》。这一举措表明法制改革在立法机构那里得到充分认可。建立法规、规章备案审查制度。此外，1991年开始对备案的法规进行事先的全面审查工作。国务院法制局还制定了立法规划，使立法有计划、科学化，制定了《行政法规制定程序暂行条例》，为行政法规和规章的立法规范化作出了努力。〔3〕蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第203～204页。这是十三届三中全会后法制改革的另一番成就。有学者认为，“改革需要法律，法律促进改革。”〔4〕陶希晋:《新中国法制建设》，南开大学出版社1988年版，第283页。这种看法非常准确。民法通则、经济合同法等法律的出台适应了国家改革发展的需要，也必将促进改革的不断深入，推动社会经济稳步向前发展。

(三)十四届三中全会围绕国企改革建立现代企业制度

1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制，并被写入宪法。1993年11月十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出我国国有企业改革，建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。而建立现代企业制度就是将国有企业改革的成果用法律的形式固化下来，决定中第九部分专门阐述“加强法律制度建设”，以适应建立社会主义市场经济体制和经济发展的要求，积极推进政治体制改革，也推动着法治中国建设。

十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，意味着当代中国进入到了重大的社会转型时期，制度、观念等都将发生变化，那么“在市场经济条件下，人大立法如何适应市场经济改革的需要;特别是如何把现代法治精神注入法律中去;国务院与全国人大及其常委会的立法权限，地方人大与中央的立法权限划分问题仍不明确;立法的宏观统一和协调;地方立法程序的规范和统一等问题，有待进一步完善。”〔5〕蔡定剑:《历史与变革:新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第160页。这为十四届三中全会进一步深化法制改革的任务提供了前提，也代表了法治中国的新进程。

1993年底的十四届三中全会进一步强化了市场经济立法意识，国家立法机构为适应社会主义市场经济体制需要，提出了制定152项法律的五年立法规划，尽快形成社会主义市场经济法律体系的框架。1994年1月，立法规划正式制定出来。此后，全国人大及其常委会加快了立法步伐，按市场经济体制改革的要求，制定了大量推进市场经济改革方面的法律。包括修改了宪法，制定了公司法、企业法等16部法律，修改了个人所得税法、会计法等多部法律。据统计，“到1997年底，全国人大及其常委会制定、修改法律和作出有关法律问题的决定328个(其中制定法律约160多部，修改和作出补充法律的规定约70个，作出有关法律问题的决定89个)。国务院制定行政法规770个，地方人大及其常委会制定地方性5200多个。”〔1〕据《法制日报》1997年12月4日报道。紧紧围绕国企改革，不但立法数量可观，立法质量也逐步提高。

此外，十四届三中全会之后，立法程序有所改进和完善。为了建立现代企业制度，立法程序必须民主化、科学化，才能保证立法质量。在建立完善社会主义法律体系中，立法程序在实践中日臻完善，立法工作逐步走向民主化、科学化。到1997年为止，全国最少有20个以上的省、自治区、直辖市制定了地方性法规制定的程序法。一些没有制定专门立法程序法的地方，也在议事规则等有关法规中对立法程序作了规定。立法质量问题，由此可见一斑，这也意味着法治中国的目标意义更加明确。

(四)十五届三中全会围绕新农村建设进行法制改革

1998年10月，在十五大后的第二年，十五届三中全会召开，以进一步贯彻落实十五大精神。十五届三中全会指出，当前我国的改革和发展正处在一个非常关键的时期。经过近20年时间的经济改革及民主建设，法制改革成效明显。于是，1997年的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，要求“一切政府机关都必须依法行政”。并且提出了新的目标:到2010年，要建立有中国特色的社会主义法律体系。这是法治中国建设新的里程碑，意义极为深远。

自1978年十一届三中全会开始，到十五届三中全会，中国的改革事业经历了20年的风风雨雨，有成功的经验，也有失败的教训，必须认真总结，重新起步。那么，为其保驾护航的法制也应随之改革和完善。1998年5月21日，国务院办公厅下发《国务院立法工作若干意见》和《1998年立法工作安排》，强调要把改革的重点作为立法工作的重点，紧紧围绕国务院提出的“一个确保、三个到位、五项改革”。〔2〕1998年3月19日，朱镕基总理在九届全国人大一次会议举行的记者招待会上提出的本届政府的任务，“一个确保”，就是确保今年中国的经济发展速度达到8%，通货膨胀率小于3%，人民币不能贬值。“三个到位”，一是确定用3年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境进而建立现代企业制度;二是确定在3年内彻底改革金融系统，中央银行强化监管、商业银行自主经营的目标要在20世纪末实现;三是政府机构改革的任务要在3年内完成。“五项改革”是指进行粮食流通体制、投资融资体制、住房制度、医疗制度和财政税收制度改革。参见《财会研究》1998年第4期。凡是党中央、国务院对有关立法项目涉及的体制和方针政策已经确定、改革实践经验基本成熟的，要抓紧起草，争取尽快出台。有些立法项目，制定法律的条件尚不成熟的，可以先制定行政法规，经过实践，积累经验，再上升为法律;制定行政法规也有困难的，可以先发文件，用政策来指导。要对那些与经济体制改革和政府机构改革精神不一致的法律、行政法规及时进行清理，该废止的废止，该修订的修订，该归并的归并，法治化水平再一次提升。

十五届三中全会的主要议题是新农村建设问题。全会审议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出:要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。加强市场设施建设，健全市场法规，维护市场秩序。如果说十一届三中全会开启了农村改革的大门，那么，十五届三中全会则是农村发展的里程碑。但是，这种发展离不开法律的保障作用。因为“农村改革的过程实际上就是利益格局重新调整的过程，随着农村改革的深化，人民内部矛盾越来越多地集中在利益关系、利益矛盾、利益纠纷的问题上。”〔1〕丁义军:“认真贯彻落实十五届三中全会精神，依法化解疏导农村人民内部矛盾”，载《山东审判》1998年第12期。因此，全会强调“实现农村经济和社会的协调发展，保持农村社会稳定，必须切实加强农村基层民主法制建设”等。

显然，建设新农村必须依靠法律，由此启动了新一轮立法工作，立法数量呈增加趋势，据统计，“1998年共制定了14件法律文件，1999年通过了16件法律文件。”〔2〕朱景文:《中国法律发展报告2010》，中国人民大学出版社2011年版，第149～150页。有学者认为，“虽然各年份之间有一些增减，但从总体上看，立法数量呈上升趋势，从1992年开始至今的十几年间，每年的立法数量都在9件以上，从整体上看普遍高于上个十年。”〔3〕徐璐、刘万洪:“社会转型背景下的立法者——从1980—2004年人大常委会公报看立法理念的发展变化”，载《法律科学》2005年第6期。农村改革离不开农村法制建构，农村法律法规的建立和完善成了立法者的一项艰巨任务。这是法治中国建设最薄弱的农村区域进步的明显标志。

(五)十六届三中全会完善社会主义市场经济体制

2003年10月，在中国社会主义市场经济建立十年之际，十六届三中全会召开，出台了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》与《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》两份重要文件，提出了建立现代产权制度的主题，引发新一轮法制改革，完善市场体制，实现产权法治化。

首先，关于完善市场经济体制的决定强调:将改革的力度、发展的速度与社会承受的程度结合在一起。提出五个统筹，即统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。这就要求深化改革，完善体制，形成有利于实现统筹的体制和机制，以便更好地推进经济和社会的发展。该决议与十四届三中全会决议的精神相比，前后两个决议虽只有两个词的差别，一个是“建立”，另一个是“完善”，但这两个词的差异，反映的却是中国十年间经济领域的重大变化以及出现的新问题及其解决方案。〔4〕苏永乐:“从十一届三中全会到十六届三中全会——我国经济体制改革历程回顾”，载《西安财经学院学报》2004年第1期。这也是法治中国进步的标志。

其次，关于修改宪法部分内容的建议根据经济社会发展的客观要求，依照法定程序，把十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入了宪法，有利于宪法更好地发挥国家根本法的作用。全会强调，中华人民共和国宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法制基础。实践证明，现行宪法是一部符合我国国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥了极其重要的作用，保障了我国改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，应该保持稳定。此外，十六届三中全会提出，要积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制。宪法是法治社会的重要前提，民主与法制是法治状态的两个核心要素，因此，十六届三中全会无疑为法治中国建设再添新的动力。

最后，十六届三中全会提出的“现代产权制度”，是在十四届三中全会“现代企业制度”基础上的改革和创新。决定指出:产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。过去对产权保护不力，挫伤了非公有制经济发展的积极性。所以要健全法律法规，保障各产权主体的平等法律地位和发展权利。有学者认为，这是一个在改革进程中具有里程碑意义的重要文献，是完善社会主义市场经济体制的纲领。决定在一些近期需要推进改革的领域，做出了具体的部署。〔1〕郑新立:“《决定》在改革理论上的两大创新”，载《经济研究》2012年第12期。而深化经济体制改革的指导思想和原则，则是坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新。“改革更加注重制度建设、体制创新”是十六届三中全会对我们影响比较大的创设，而制度建设与体制创新恰是法治中国建设不可或缺的因素。

十六届三中全会所提的现代产权制度，从单纯的经济发展转向以人为本、全面、均衡的发展观，同时大力推进政府行政管理改革，这意味着中国改革或者说制度创新将进入全新的完善社会主义市场经济体制的阶段。由此，带有全局性根本性的重大改革已拉开序幕，经济、社会及行政体制改革相互促进的态势开始形成。〔2〕“十五届三中全会:建设新农村”，载《晚晴》2013年第10期。所以，十六届三中全会进一步提出，继续改革行政管理体制，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的要求。加快行政管理体制改革的步伐，是当时的重要任务。

“通过市场化的改革，中国成功地走出了一条中国特色的社会主义道路。”〔3〕匡家在:“引领改革的纲领:从十一届三中全会到十六届三中全会”，载《北京党史》2004年第1期。从中共十一届三中全会到十六届三中全会，从改革率先在农村突破，到确认我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济;从明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，到初步建立起社会主义市场经济体制，再到迈向建成完善的社会主义市场经济体制的新目标。其中法律制度发挥了巨大作用，以至于2003年十六届三中全会之后的“2004年更是这25年中法律出台最集中的一年，平均两个月就审议通过法律3部左右。”〔4〕徐璐、刘万洪:“社会转型背景下的立法者——从1980—2004年人大常委会公报看立法理念的发展变化”，载《法律科学》2005年第6期。毫无疑问，十六届三中全会再次推进了法制改革与法治中国的进程。

(六)十七届三中全会法制改革再次聚焦农村改革

“30年前，中国波澜壮阔的改革画卷从农村开始。30年后，农村的改革发展再一次站在新的历史起点上。”〔1〕李亚杰:“从十一届三中全会到十七届三中全会”，载《新湘评论》2008年第6期。2008年10月的十七届三中全会以推进农村改革和发展为前提，提出:大力推进改革创新，加强农村制度建设。其一，稳定和完善农村基本经营制度，推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。全面推进集体林权制度改革，扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。推进国有农场体制改革，稳定和完善草原承包经营制度。其二，健全严格规范的农村土地管理制度。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。其三，完善农业支持保护制度，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制，健全农产品价格保护制度等。其四，建立现代农村金融制度;建立促进城乡经济社会发展一体化制度;健全农村民主管理制度等。显见，农村法制改革是十七届三中全会之后我国法制建设的重心工作，为提高农村法治化程度起到了推动作用。

经过30年的不断探索，我国农村改革已进入依靠制度创新的新阶段，开展制度创新是夯实农村改革发展的制度保障。十七届三中全会紧紧围绕当前农村改革发展中的重大问题，围绕农村体制改革的关键环节，对农村制度建设作出了具体部署，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村改革最重要的制度性成果，是党的农村政策的基石。〔2〕伯闻、京华:“解读十七届三中全会精神”，载《金融博览》2008年第11期。实践证明，农村改革需要法律来为其提供基础保障。因为法律手段的强制性、可靠性、稳定性及权威性是其他任何制度手段难以匹敌的，它为经济发展扫除了后顾之忧。法律是全体人民根本利益的体现，通过坚持依法治国的理念来促进经济发展方式转变具有事半功倍的效果。法律作为冲突解决机制的重要工具，有利于处理经济发展过程中出现的各种矛盾纠纷，实现各方利益的平衡，即使在经济相对落后的农村，法律越来越为百姓所信赖。

综上，改革开放是在十一届三中全会中确立的，并在实践中不断深化。十一届三中全会以来党和政府沿着市场化改革的方向不断探索，摸索出了具有中国特色的经济体制改革的路子。〔3〕苏永乐:“从十一届三中全会到十六届三中全会——我国经济体制改革历程回顾”，载《西安财经学院学报》2004年第1期。其中，法制的力量不可小视，法律制度的丰富和完善，可以推动经济体制的改革，经济效益的提升，更好地解决经济发展过程中出现的各类矛盾，为经济发展提供一个良好的法制运行环境。正如香港经纶国际经济研究院资深研究员、香港大学荣誉教授肖耿所指出的那样:“什么是改革?改革就是改变游戏规则，就是制度变革。中国过去三十年改革的历史就是一个个制度变迁的案例。这些制度变化的大趋势往往被每日发生的相互矛盾的新闻掩盖，看不见、摸不着，不容易理解。需要一个简单、客观、系统的框架去理解过去三十多年改革的本质及方向。”〔4〕肖耿:“改革就是改变游戏规则”，载《股市动态分析》2013年第45期。正因为如此，十一届三中全会以来的法制改革成为中国社会永恒不变的主题，也正是这些无数次的法制改革成为了推动法治中国建设的巨大动能。

三、十八届三中全会:法治中国建设的深层构想

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，党的建设等，可谓为全面深化改革的纲领性文件，它将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，而“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括体制机制、法律法规安排”〔1〕刘金友:“创新的文献改革的纲领:学习党的十八届三中全会《决定》”，载《大庆社会科学》2013年第6期。因此，十八届三中全会再一次将法制提到重要位置，从制度层面提出了现代化的目标和前景。如坚持和完善基本经济制度，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设等等，“制度”与“改革”二词在决定里分别出现了44次和59次之多，表明十八届三中全会对中国全面改革进行了深层的制度构想，向法治中国建设的目标又迈进了一大步。

(一)十八届三中全会决议对法律改革的经典表述

十八届三中全会通过的全面深化改革决定“推进法治中国建设”部分，专门表述了法制改革的内容:“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”具体分五个方面展开:

第一，维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

第二，深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平;完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法，完善行政执法与刑事司法衔接机制。

第三，确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

第四，健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督;改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系;推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

第五，完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名;废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度;健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。

以上五个方面的法律改革内容涵盖立法、执法到司法三大方面，其中凸显了司法改革的地位，五个部分里有三个部分说司法改革，“司法界对其中涉及司法体制改革内容的评价普遍是:力度超出预期。”〔1〕“十八届三中全会深读:司法改革如何凸显公平正义”，载河北新闻网，2013年11月22日访问。从司法管理体制、司法权力运行机制及人权司法保障制度三大方面进行改革，具体包括“一揽子”需要完善的地方，确保公正司法。公正司法恰是法治中国的显性表现，因而成为法治中国建设的目标之一。

(二)十八届三中全会决议对相关制度改革的论述

“全面深化改革”是历史赋予十八届三中全会的历史使命。综观十八届三中全会的决议，有关制度改革的内容随处可见，有学者认为，决议涵盖15个领域、60个具体任务。改革力度前所未有，句句是改革，字字有力度。

第一，法制改革的目标——建立系统的制度体系。到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。完备的制度体系可以形成有效的国家治理机制，能够有针对性地解决社会问题，做到有的放矢，无往而不胜。

第二，法制改革的重心——完善产权保护制度。产权是所有制的核心，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度。

第三，法制改革的综合因素，对农村应缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。对城镇要深化科技体制改革，推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，建设国家创新体系，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。政府应深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府。转变政府职能必须深化机构改革，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。金融机构要深化财税体制改革，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度;改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。建立跨年度预算平衡机制、政府综合财务报告制度以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制;深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。

十八届三中全会主题与十一届三中全会以来的前六次三中全会有所不同，尽管前六次会议也都与改革有关，但主题大都是某一方面的改革，这次则包括了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设制度改革。〔1〕杨伟民:“党的十八届三中全会的五大亮点”，载《理论导报》2013年第11期。几乎涵盖了整个国家的制度体系，由此，全面深化改革名副其实。不仅有静态的制度建构，还有动态的治理考量，决议里出现了“国家治理体系”的概念，以及依法治国，依法治理，建设法治国家、法治政府等许多考量法制改革成效的语词，从而使改革的系统性、整体性、协同性得到高度关注，为法治中国建设提出明确的目标和方向。

(三)十八届三中全会之后中国法制改革的深层思考

改革是个极其复杂的系统工程，法制改革也不例外。为便于将决定落到实处，十八届三中全会决议明确提出中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实;并且明确提出到2020年完成决定提出的改革任务，使改革进程有条不紊地开展。作为一名法学人，理当思考我国如何进行下一步法制改革的问题，诸如宪法法律权威何以维护?如何深化行政执法体制改革?怎样确保依法独立公正行使审判权检察权?怎样健全司法权力运行机制?如何完善人权司法保障制度?每一个问题都是一项值得研究的重大课题。在此，仅作一些宏观层面的思考。

第一，遵循科学立法观，做好五年立法规划。自1997年党的十五大“法治”方略之后，国家立法机构已将加强立法工作、提高立法质量作为构建中国持色法治秩序的重要举措，从十六届三中全会到十七届三中全会，在“法治”化立法实践经验的基础上，又提出了科学立法的思路。那么，经历了十八届三中全会所提的全面深化改革任务之后，国家的立法思路必然要做相应的调整。针对当下比较突出的社会问题，力求纳入法治化轨道去解决。十八届三中全会提出:法治国家、法治政府以及法治社会一体建设，其前提是完善的法律制度，所以必须坚持法制改革。但是，“改革必须总体规划，总体设计，不能头疼医头，脚疼医脚。”〔2〕吴越、李林:“用法制改革推进政治改革”，载《三月风》2004年第2期。在复杂多变的形势下，法制改革应当具有前瞻性，也即“先立规则后办事”，立法者以科学的发展观为指导，加强立法预测和规划，提高立法工作的前赡性和科学性。〔1〕韩忠伟等:《中国立法原理论》，甘肃民族出版社2008年版，第55页。为达到立法的前瞻性，全国人大应做好未来五年立法的整体规划。应用发展的眼光面对未来社会问题，进一步提高立法水平，适时清理已有法律，制定新法，将已有的政治经济改革成果固化下来，或为进一步改革提供制度保障，扫清制度障碍，顺利实现法治化。

第二，加强行政执法，政府应主导执法监督工作。行政机关通过具体执行法律规范来行使行政权力，调整权利义务、处理社会关系。行政执法行为涉及广大民众及社会公共利益，关乎政府形象，必须格外谨慎。十八届三中全会提出综合执法，建立权责统一、权威高效的执法体制，完善行政执法与刑事司法对接机制等思路都非常有创意。在今后的行政执法过程中，务必做到既不越权又不滥用职权，无论是实体上还是程序上都严格依法办事，依法行政。当然，行政执法效果一部分还得取决于监督的力量。政府应主导执法监督工作，组织社会力量广泛监督行政执法工作。有学者认为，监督行政执法应具体全面，进行事前、事中、事后的全面监督，充分发挥内部监督和外部监督的效力，形成对行政执法活动的纠错和预警机制。此外，必须建立行政执法的考核评估与责任追究机制。〔2〕祁希元:《行政执法通论》，云南大学出版社2008年版，第44页。的确，这些做法非常有必要，只有严格监督，才能有效执法，提高法治化水平。

第三，进行司法改革，司法机构主动适应形势。十五大与十六大均提出过“推进司法改革”的问题，党的十七大则明确提出:“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”而后的实践证明，司法改革难度较大，进展缓慢。所以，十八大及三中全会再次关注“司法改革”问题。司法是具体运用法律处理案件的专门活动，对实现立法目的、发挥法律的功能，特别是对建设法治中国具有重要的意义。司法对社会的意义体现在公正性方面，司法改革的目标就是实现司法公正。诚如学者所言，“公正是程序的基本价值观，也是当前司法改革的基本价值取向。”〔3〕沈德咏:《司法改革精要》，人民法院出版社2003年版，第7页。如果说追求公正是人类社会永恒的主题，那么，司法改革也将是中国政府、司法机构及民众们永远探究的课题。因此，推进司法改革，是建立司法公正的前提，是法治中国建设的关键。

十年前，有学者指出我国司法体制存在七个方面的问题，〔4〕主要有:一是司法机关不能独立行使职权;二是司法行政化;三是司法地方化，不能保证公正执法;四是司法腐败较严重;五是司法程序不完善;六是司法权威不高;七是司法人员素质较低。详见刘佑生:《司法改革与公正执法》，中国检察出版社2002年版，第78页。对此，法学界和司法界设计出了四种司法改革方案，如确立司法机关独立于地方的垂直领导体制;划定独立司法区，按司法区设置司法机关;改革目前的司法框架体制，对司法机关进行重新设计;建立中央和地方两套司法审判系统。四种改革司法体制的意见富于新意，不过在我国实际操作起来难以付诸现实。〔5〕刘佑生等:《司法改革与公正执法》，中国检察出版社2002年版，第81～83页。经过最近十余年的改革和发展，司法公正情况逐渐好转，所以继续进行司法改革，司法机构应主动适应形势，“要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”〔1〕摘自中共中央总书记、中央军委主席习近平在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话。只有这样，法治中国建设的目标才能真正实现。

第四，坚持法律教育，广大民众提高法律意识。法律意识是人们对法律及法律现象的认知、心理、评价等内容的总和。法治政府、法治国家以及法治社会的前提是提升人的法治化程度，关键是提高人的法律意识，这是我国法制改革的基础性工程。而法律意识的形成离不开法制教育，邓小平说:“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始。”〔2〕《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第163页。的确，思想观念需要灌输。通过法制教育活动，在人民群众中宣传法律知识，灌输守法思想，倡导法治文明，增强全社会的法律意识。只有通过法制教育，才能使人们逐渐养成法律意识，在生活中自觉用法律的眼光去看待日常问题和矛盾。也只有以广大民众为基础的全社会法律意识提高了，法制改革的成效才会显著，法治国家建设的步伐才能加快。

第五，加大法学研究，法学研究者应有责任感。科学研究是推动人类社会前进的巨大动力，法学研究也不例外。中国的法制改革一刻也离不开法学研究，法治中国建设更是如此，诚如学者所言:“法学研究的繁荣既是法学发展的基本途径，也是促进法制建设的重要动力。”〔3〕蒋传光、王逸飞:“新中国60年法学研究与法制建设的互动”，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第6期。这里的法制建设是法制改革的应有之义，法学研究推动着法制改革，法治中国建设伴随着法学研究。十八届三中全会之前，学界对包括司法改革在内的法制改革的研讨未曾停止过;在全会召开之后，随着新一轮法制改革的展开，法学研究也已经开始，各种法学论坛及司法改革研讨会此起彼伏，2014年国家社科项目选题很多源自于十八大以及十八届三中全会公报。这里，除了加大法学研究的力度，更重要的是法学研究者应具有学者良知，树立对未来法制发展的社会责任感，扎实研究，努力思考，不断进行法制理论创新，解决法治中国建设中的问题，以求获得真正的社会实效。

简言之，法制改革不仅仅要有设想，更要付诸行动，有如“习近平强调，改革蓝图有了，现在的关键是把蓝图一步步变为现实。学习贯彻党的十八届三中全会精神，重点是坚定信心、凝聚共识、落到实处。”〔4〕“习近平山东考察强调认真贯彻十八届三中全会精神，汇聚全面深化改革强大正能量”，载《中国科技产业》2013年第12期。只有深层思考，扎实实践，才能建设好法治中国。

四、总结与反思:历届三中全会推动法治中国建设的规律探寻

自1978年年底党的十一届三中全会之后，历届三中全会都直接或间接地提到法制改革的问题，逐步推动法治中国建设。有学者指出:“1978年以来，每一次三中全会都是一座改革的历史航标。”〔5〕本刊编辑部:“寻求改革契机中国再出发——十八届三中全会解读”，载《时代金融》2013年第12期。引领法治中国建设的航向，迄今为止，新中国的法制改革与法治建设已经取得了一些成就，其中的规律值得探寻与思考。

(一)中国改革发展的需要

通常，“一切不适合、不利于社会生产力发展的生产关系和上层建筑的环节、规章制度、管理方法等都要改革。”〔1〕韩忠伟等:《中国立法原理论》，甘肃民族出版社2008年版，第62页。“回顾发展历程，没有农村改革，就没有农产品的极大丰富和农业基础的稳固;没有国企改革和非公经济发展，就没有今天工业大国的地位;没有恢复高考，就不会有今天那么多的建设人才。是改革，为我们的发展提供了源源不断的动力。”〔2〕陈二厚等:“绘制全面深化改革的路线图——从党的十八届三中全会看中国发展新走向”，载《今日海南》2013年第12期。而“中国的法制改革是在一种特殊的国情背景下启动的。”〔3〕蒋立山:“中国法制改革和法治化过程研究”，载《中外法学》1997年第6期。其中最突出的时代背景是20世纪70年代末80年代初的经济改革与对外开放，并且“历次三中全会一般聚焦深化经济领域的改革问题。过去30多年，中国一直是以经济体制改革为主导展开各项改革，其他改革都是为经济改革服务。”〔4〕“十八届三中全会成‘第二次改革’起步象征”，载凤凰网财经综合频道，2013年10月23日访问。法制改革正是为经济改革服务的，尤其是中国在进入商品经济以及市场经济之后，法律的保驾护航功能凸显，随着经济的改革，法制不得不跟进改革。

以至于我国立法很重要的一项工作就是要加强经济法制建设。将经济立法作为法制建设最重要的组成部分，用法律手段调整经济关系，使经济活动有章可循、有序进行。十一届三中全会以来，历届全国人大及其常委会、国务院和各地方国家机关一直坚持把制定经济方面的法律、法规和规章作为立法工作的重点，积极、慎重地不断加快经济立法的步伐。这些立法对于促进我国经济的发展，巩固和发展经济体制改革的成果，开展对外经济技术交流与合作，发挥了重要的作用。〔5〕韩忠伟等:《中国立法原理论》，甘肃民族出版社2008年版，第57页。可见，法制改革的确顺应了中国改革发展的需要。

对法制与经济二者关系与地位的认识，在十一届三中全会上得到明确，并且得到了较好的延续。邓小平曾一再提醒全党同志:“要有正确的认识和充分的估计，要坚定不移地贯彻执行党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策不动摇、不能变”，“要照样干下去，坚定不移地干下去”，“不但这一届领导人要坚持，下一届、再下一届都要坚持，一直坚持下去”。因为实践证明，“这一套方针政策是完全正确的”。〔6〕《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第347、371页。正因为我们沿着十一届三中全会以来的路线走了下来，法制建设才取得了一些成就，为经济发展提供了全面可靠的保障。

自改革开放二十年之时，学者撰文指出:“改革开放以来，我国立法工作迎头赶上，在不到二十年的时间里所制定的法律不仅数量多，速度快，而且新。有些法律，如知识产权、环境保护等立法，连西方也是第二次世界大战以来才创立的。”〔7〕郭道晖:“建立法治国家必须推进政制与法制改革”，载《法商研究》1999年第2期。当改革开放接近30年的时候，吴邦国委员长在十一届人大一次会议上指出:“到目前为止，我国现行有效的法律共229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法七个法律部门;现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。”〔1〕《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社2008年版，第161页。这是数次法制改革在立法方面的成果。在司法方面也有很大进步，“据统计，全国各级法院受理的各类案件，由1978年的61万件，增至2007年的800万件，2008年仅1至8月就受理了600余万件，在维护社会主义市场经济秩序和人民群众生产生活秩序方面，发挥了重要作用。”〔2〕周道鸾:《司法改革三十年:我所经历的人民法院改革》，人民法院出版社2009年版，第8页。这些正是中国法治建设的代表性成就，表明法治中国建设在历次的改革中获得了巨大的能量。

又经过了五年的发展，立法与司法均有一定的起色，但是改革没有完成时，只有进行时。所以十八届三中全会提出“全面深化改革”的主题，紧紧围绕六个方面展开:经济体制改革紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展;政治体制改革紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主;文化体制改革紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国，推动社会主义文化大发展大繁荣;社会体制改革紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，确保社会既充满活力又和谐有序;生态文明体制改革紧紧围绕建设美丽中国，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局;党的建设制度改革紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。很显然，六项改革的内容都离不开体制和制度，法治中国建设也处于正在进行当中。

从历届三中全会的文件来看，制度建设是复杂而系统的工程。十一届三中全会至今，计划经济遗留的旧制度由于种种原因并没有完全消失，反而制约着市场经济的发展。目前我国的法制改革仍面临严峻的形势，法治进程在各个地区进行得不够一致，尤其是在经济落后的地区，法治理念的推行仍面临许多障碍。法治的完善程度明显跟不上经济发展的要求，不能适应转变经济发展方式的需要。随着经济发展方式转变的不断深入，我国法治也在不断丰富和完善，但在法治建设的过程中仍出现了一些问题，法治建设的确是个长期复杂的系统工程。

有学者认为，在当前中国经济快速增长的情况下，必须加快国家制度和宪政建设，容纳社会分化所带来的社会思潮和社会力量，有效化解社会利益冲突，构建利益均衡、收益共享的社会主义和谐社会。制度和宪政建设的基本原则应该是:废除不合理的制度、消除歧视性制度、弥补现有制度性漏洞、创设新的制度、适应制度变迁。〔3〕刘金发:“从‘十一届三中全会’到‘十七届三中全会’:中国改革思想的演进、继承与超越”，载《济宁学院学报》2009年第2期。这是比较好的建设性意见，随着我国社会经济改革的发展，法制改革必将达到美好的未来。

但是，十八届三中全会除了经济体制改革，还有政治体制改革的动议，而法制改革也是政治体制改革的重要内容。政治体制改革从十一届三中全会即已启动，根据十一届三中全会公报以及此后中央文献的大量论述，有学者把我国政治体制改革的含义确定为:“在坚持社会主义制度的前提下，改革政治上层建筑中不适应商品经济发展和经济体制改革要求的、不利于人民当家做主的、不利于社会主义精神文明建设的一系列相互联系的环节和方面。建立高度民主、法制完备、富有效率的社会主义政治体制。政治体制改革所涉及的范围，包括改革和完善党和国家的领导体制，改革和完善国家政权体制，改革行政管理体制，改革干部制度和干部管理体制，加强民主和法制建设，完善并强化监督机制，实现决策民主化和科学化七个方面。”〔1〕李永春等:《十一届三中全会以来政治体制改革大事记》，春秋出版社1987年版，第6～7页。显然，法制改革是政治体制改革的应有内容之一。随着政治体制改革的深入，法制改革将迎来新的挑战，而法治中国建设注入新的活力。

(二)党的思想路线的指引

有学者指出，从“加强法制”到“法治国家”，乃中国法制改革的总体阶段特征。中国的法制改革的最初指导方针基本上确立于1978年，是从传统法律部门起步的，其最初主导思想是恢复和加强民主与法制，带有一种总结经验教训和历史反思的特点。但自1992年把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标以来，法制建设在指导思想上又有了一个飞跃，相应地把建立适应社会主义市场经济的法律体系作为当前和今后一段时期的法制目标。〔2〕蒋立山:“中国法制改革和法治化过程研究”，载《中外法学》1997年第6期。与此同时，市场经济就是法制经济已成为当下社会的定论。

1996年江泽民总书记提出“实行依法治国，保障国家的长治久安”的论断，将中国法制改革推到了国家政治生活的前沿。紧接着1997年党的十五大将“依法治国、建设社会主义法治国家”作为治国方略，载入宪法，写进国家“九五”计划和2010年远景目标纲要，成为指导法制改革的思想指针，法学界称之为中国法制建设的里程碑。的确，在依法治国，建设法治国家的思想指引下，我国的法制改革取得了较大的成功，市场经济法律制度不断完善，司法体制改革稳步扎实地推进，依法执政的水平也明显提升。

在到2002年十六大以来，以促进经济社会协调发展和人的全面发展为宗旨的科学发展观与以民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处为特征的社会主义和谐社会理念正式列入中共指导思想，它们与依法治国思想一脉相承，是依法治国思想的进一步发展与创新，成为指导近十年来中国法制改革的重要指导路线，“无论是立法、执法、司法，还是法律监督都必须接受科学发展观的指导。”〔3〕“科学发展观与法治建设”，载http://www.glut.edu.cn/git/Department/View.asp?ArticleID=6772。科学发展成了法制改革的技术起点和终点。为达到法律体系的科学化规范化，必须面临法制改革。

新中国法制改革的起点是十一届三中全会，将人们从“无法无天”的混沌局面拉到崇尚法治的有序社会中。十二大及三中全会，围绕“建设有中国特色社会主义”主题进行法制改革与创新，引领时代发展。十三大及三中全会对改革开放以来党和国家的理论观点进行了总结和概括，提出了综合改革的目标，法制是其重要组成部分。到十四大及三中全会，社会主义市场经济理论走向成熟，经济体制转型，法制改革先行。十五大及三中全会，确立的法治国家建设方略将中国法制事业带入了更高的境界;十六大及三中全会将科学发展作为各项事业前进的总体思想，法制建设也不例外;十七大把改革开放以来党的理论创新成果统一概括为中国特色社会主义理论体系，继续强调科学发展观，创建和谐社会。

十八大从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。十八届三中全会公报是十八大报告的一个延续，是一个具体化、深入化、可操作的公报。所以如果把十八大报告和三中全会公报结合起来看，我们会发现，十八届三中全会公报实际上是按照十八大报告指明的整个改革思路做出的一个具有可行性的全面深化体制改革的时间表、路线图、任务书。理解公报中法治中国建设和法制发展方面的内容，要放到整个全面深化改革的大背景下。要看到，法制有一个新的使命，就是要对六大建设所有的改革发展提供规范和保障，〔1〕李林:“‘法治’是贯穿十八届三中全会公报内在逻辑”，载法制网，2013年11月14日访问。这必须与党的思想路线和方针相吻合。

(三)学界研究的推动

我国法制改革顺利进行，法制建设取得显著成就，与学界广大学者研究的推动是分不开的。正如学者总结的那样:“自1979年以来，我国法学研究从逐步恢复到今天的繁荣，研究成果可谓汗牛充栋。不仅仅法理学的研究获得极大发展，其他各部门法学理论研究也都迅速前进，取得了大量的理论成果。并且随着理论研究的不断深入，法理学与各部门法学之间的交叉渗透愈加密切。在法学理论研究繁荣状况的推动下，我国从1979年开始的法制建设取得了巨大的成就，极大地促进了法制建设实践的发展。”〔2〕蒋传光、王逸飞:“新中国60年法学研究与法制建设的互动”，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第6期。然而，这种发展是没有止境的，随着社会经济的发展，特别是随着法学理论与实践研究的深入，法制改革仍将继续。可以说，十一届三中全会以来，我国法制改革的每一步都离不开法学研究的贡献。

十八届三中全会以来，围绕司法改革主题，学者纷纷发表自己的高见。例如，针对司法独立问题，北京大学的张千帆教授认为，在法院人事、财政、职权都不独立的情况下，司法审判无法抵制当地党政部门的干预。同时，法院内部实行的院长负责制、审判委员会制度、等级管理及各种考核体制，虽然有助于监督法官判案，同时也影响了法官独立行使职责。

对于如何实现审判独立，北京大学法学院教授姜明安认为，应分五步走:第一步，通过修法设置脱离地方行政区域的独立行政法院，以减少干预。第二步，在各级法院内部开展“去行政化”改革。废除法院院长、庭长对判决进行审批的不成文做法。第三步，党内法规要明确规定政法委不能过问具体个案。第四步，待行政法院试验成功，让所有基层法院和中级法院都脱离地方行政区域。第五步，高级法院也脱离省一级行政区设置。由几个省、市联合成立一个高级法院，以避免高级法院受省级地方当局的干预。中国人民大学李奋飞老师表示:人权司法保障一般主要指国家赔偿以及刑事案件中相关的司法救济事项。这两年来，一系列的冤假错案得到纠正，人权司法保障逐渐获得国家的重视。实际上，近年来我国正在逐步提高国家赔偿数额。三中全会提及这项改革，说明国家对司法的人性化提出了更高要求。〔3〕参见:“深化改革再发力:十八届三中全会公报专家解读”，载《党的生活》2013年第11期。诸如此类，学界对以司法改革为重心的法制改革的研究成果不胜枚举。

有学者认为:“实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，是我国社会主义民主政治建设的基本经验，也是政治文明建设的一个基本规律。”〔1〕桂汉良:“社会主义民主政治建设的新蓝图:十八届三中全会关于民主政治建设的学习与解读”，载《理论月刊》2013年第12期。一定意义上，法制改革与民主政治建设的规律是一致的，这些规律也是学界通过研究所得出来的。很难想象，在一个法制不规范的国度里能有什么政治文明。也正是通过研究这种规律，法治社会的进程得以推进，实现结果正义与程序正义的统一。一方面，“法治社会的重要内涵就是强调程序正义，强调程序上的正当过程，亦即马克斯·韦伯所称的‘形式的合理性’。一味地注重结果导向不符合现代民主社会的法治精神。”〔2〕胡冰:“十八届三中全会对‘社会治理’的丰富与创新”，载《特区实践与理论》2013年第6期。另一方面，“治理强调的是多主体，国家管理者是主体，人民也是主体。治理还关涉渠道，过去多是单向的，从上到下，而治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸铺展。所以，治理现代化就是要更加科学、民主，要加更制度化、规范化和程序化。”〔3〕晓农:“十八届三中全会决定首提国家治理现代化”，载《农业技术与装备》2013年第11期。当然，治理现代化也是法治中国建设的应有内涵。

综上所述，法治中国建设源自历届三中全会所确立的法制改革的推动。自十一届三中全会以来，中国的法制建设经历了多次改革的洗礼，每届三中全会都是这些改革的新起点，也为法治中国建设注入了新的活力，特别是十八届三中全会将法治中国建设作为今后的奋斗目标，让世人和国人都看到了中国未来的希望。诚然，作为一个缺乏法治传统的国家，我国法制改革的进程缓慢，法治国家建设、法律权威树立是一项长期而复杂的工程。但是，沿着既定的改革之路坚定不移地走下去，法治国家建设的理想终能实现。刚刚闭幕的十八届四中全会已为法治中国建设吹响了号角，全体中国人正在法治中国建设的征程中前进。

*谢冬慧，法学博士后，南京审计学院法学院教授，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员。