南京城市生活垃圾分类中存在的问题及对策探讨*——以奥地利城市生活垃圾分类为借鉴

丁爱芳，刘存丽，吴晓霞，刘钦普，蔡 晖

（南京晓庄学院生物化工与环境工程学院，江苏 南京 211171）

1 南京城市生活垃圾分类推行过程和实施状况

2001年，南京将城市生活垃圾分为可回收、不可回收垃圾和废旧电池。但由于可回收和不可回收垃圾之间没有严格的界限，再加之一些回收价值高的垃圾如金属易拉罐、塑料瓶、废报纸等常被拾荒人员或生活贫困的居民分拣走，因此在后续的收集、运输和处理过程中仍是将可回收和不可回收混合在一起。对收集来的废旧电池由于缺乏后续的处理措施，只能将数百吨的废旧电池存放在仓库里，成为新的安全隐患。

由于建城区面积的增加，城市人口的快速增长，2011年南京日产生城市生活垃圾高达5000 t/d，水阁、轿子山、天井洼等3个垃圾填埋场即将面临封场，南京不得不启动江南和江北生活垃圾焚烧厂的建设。为了加快实现生活垃圾减量化、无害化、资源化进程，南京市政府启动了新一轮城市生活垃圾分类实施推进工作，2011年9月，南京市公布《南京市生活垃圾分类工作试点方案》。方案明确规定，2011年10月至2012年1月为垃圾分类试点阶段，在4个街道进行试点工作。2012年为试点扩大阶段，在6城区明城墙内范围实施垃圾分类。2013—2014年在建城区内全面实施垃圾分类，实行生活垃圾处置费随袋征收，完善装修垃圾、大件垃圾、电子垃圾收运系统建设，基本建成南京市静脉产业园固废处理区，生活垃圾分类处置基本实现全覆盖。

在这一轮垃圾分类推行实施中，目标明确，各级领导重视程度和媒体宣传力度较大，部分居民参与积极性较高。但由于资金投入不到位和后续的分类清运、处理处置设施及技术没有跟上等原因，基本上依然是采取混合收集、运输及处理，极大地影响了居民分类的积极性。

2 生活垃圾分类实施中存在的问题

2.1 生活垃圾分类标准不够科学，标识不清晰

2011年，南京将生活垃圾分为可回收、不可回收垃圾和废旧电池。可回收和不可回收垃圾之间，概念模糊，标识不清，没有起到良好的分类指导作用。在2011年9月南京市人民政府公布的《南京市生活垃圾分类工作试点方案》中，将日常生活垃圾分为厨余垃圾、其他垃圾、可回收物及有害垃圾4类。在方案中明确指出，厨余垃圾指瓜果皮壳、剩饭剩菜等；其他垃圾指烟头、被污染的纸张等；可回收物包括纸张、玻璃、废金属等；有害垃圾包括废电池、废日光灯管、过期药品等。此次分类，厨余垃圾从名称上较为明确具体，其他3类垃圾仅从名称上不容易界定，在垃圾分类收集设施上，也未进行清晰明确的文字说明和图案标识，降低了居民的可操作性。

2.2 居民垃圾分类意识不强，参与度不高

虽然大家都知道垃圾分类的好处，但由于城市生活垃圾长期进行的是混合收集，已经形成一种习惯，短期内较难改变。根据调查，大多数居民垃圾分类意识不强，参与度不高。积极参与垃圾分类的大多是年轻、文化水平较高、收入水平中等以上的人群。

2.3 资金投入不足，设施滞后

南京虽然在生活垃圾分类工作试点方案中提出了经费保障的方式，如厨余垃圾专用运输车辆费用由市、区财政各承担50%；厨余垃圾末端处置设施设备的投入及运行费用，以及有害垃圾的收运、处置等经费采用招商引资办法解决，不足部分由市财政补贴；餐厨垃圾处理厂采用市场化模式投资建设和运行管理等。在实际推行中，资金、设施、人员并未到位，使得一些居民从源头上虽然对生活垃圾进行了分类，但在后续化的清运、处理过程中仍然是混合的方式，极大地影响了居民参与的积极性。

2.4 过度依赖行政命令，法律法规滞后

2013年6月南京市出台的《南京生活垃圾分类管理办法》中明确规定了居民多扔垃圾多交费，垃圾不分类投放则罚款50～200元不等，若将垃圾交由无资质单位收集将处罚2000～10000元不等。管理办法虽然出台了1 a，但是并没有真正执行和实施。

2.5 目标过高，推进过快

南京在2011年开始的又一轮垃圾分类推行中，总体目标过高，分类试点阶段时间过短，只有短短的3～4个月，在还没有好好总结经验以及后续的分类清运、分类处理等都得不到保证的前提下，就将分类工作推广到全市建城区，不仅成效甚微，还使政府公信力受到影响，加剧了日后生活垃圾分类工作推进的难度。

3 对策探讨

3.1 开展垃圾分类教育，注重分类习惯养成教育

在一些发达国家，政府重视对居民的垃圾分类教育，尤其重视在中小学开展垃圾分类教育。如奥地利不仅在幼儿园和小学开设垃圾分类教育课程，日常学习中带领孩子们参观垃圾焚烧站和垃圾分类再生利用工厂，更注重指导孩子们在教室和校园进行垃圾分类，养成良好的习惯。

在我国，垃圾分类教育还仅仅停留在上上课、搞搞展览、组织参观等方面，缺乏行为指导和实际行动。因此，首先应该在学校，特别是一些有条件的幼儿园、中小学等，进行垃圾分类的知识教育，指导孩子们在教室、校园和家庭等日常学习和生活中进行垃圾分类，并通过孩子们良好的行为，影响和带动家长。这种“小手拉大手”、“以点带面”的方式，比居委会、物管的宣传教育更容易让家长接受。

3.2 通过奖励性措施，提高居民参与垃圾分类的积极性

即使在垃圾分类意识较强的发达国家，如奥地利、德国、日本等，也有约10%～20%不等的人不按垃圾分类进行投放［1］。我国由于一直进行的是垃圾混合收集，居民已经养成了垃圾混合投放的习惯。要养成垃圾分类的习惯，需要一个过程。在现阶段，可以通过制定奖励性措施，提高居民参与垃圾分类的积极性，逐步养成良好的分类习惯。例如，可以委托物业或小区志愿者发放积分卡，根据垃圾的投放情况，对能够进行垃圾分类的居民进行记分，累积到一定的分值以后，可以凭卡兑换电影院、公园或博物馆等的门票。

3.3 制定科学的垃圾分类标准，设置标注清晰的垃圾分类投放设施

在一些发达国家和地区，垃圾分类细致，收集设施上有明晰的分类指导，可操作性强。如奥地利将生活垃圾分成7类，居民可通过垃圾收集箱盖子的颜色、收集箱体上的文字说明和形象生动的图案，得到非常明确的分类投放指导。如红色盖子的垃圾箱表示的是废纸收集箱，黄色盖子的是塑料瓶收集箱，蓝色盖子的收集金属和金属易拉罐，绿色盖子收集有色玻璃瓶，白色盖子收集透明玻璃瓶，褐色盖子收集生物废物，而灰色盖子的收集其他废物。在维也纳居民集中居住的街区，每隔100～200 m就能看到这种大型的公共垃圾分类箱，体积约为1 m3。一些大件垃圾（如旧家具、旧电器等）和危险垃圾（如废电池、废灯管等）则需要由居民送到专门指定的废旧处理中心进行回收处理。

南京应根据城市发展的实际情况，在一般居民居住区将垃圾容器设置为“2+4”分类模式，即居民户内分为厨余垃圾和其它垃圾，居住小区除了设置这2类垃圾容器，还可在主要通道旁设置纸类、金属、玻璃和有害垃圾的分类容器，尤其是有害垃圾包括的种类应给予文字说明和图案标注，便于一些垃圾分类意识强的居民进行垃圾分类投放。纸类、金属等回收价值高的废品即使被拾荒人员或生活贫困的居民捡走，但也会因为未和其他垃圾混合放置而免受污染，有利于后续的资源化回收利用，而有害垃圾可以定期统一回收，集中处理，降低有害垃圾的环境风险。

3.4 建立垃圾分类设施设置多样性模式

在奥地利，不同地点和场所垃圾分类设施设置存在较大差异。在政府机关和大学推行比较严格的垃圾分类，分类设施设置齐全。在维也纳自然资源与生命科学大学Tull n研究所每层楼的走廊上，多处都设有非常干净、漂亮、标有文字说明和清晰图案的6个垃圾分类回收桶。这种垃圾桶的体积约为10 L，分别回收有色玻璃、透明玻璃、金属、塑料、生物废物和其他垃圾。对于居住单门独院的居民，日常生活中除了将玻璃、金属单独收集存放在家里，然后投掷到附近的公共分类回收箱外，每家门前都放置有3～4种不同颜色盖子的垃圾箱，体积为50～60 L，分别回收废纸、塑料瓶、生物废物和其他废物。对于居住在公寓楼的居民，除了纸张、玻璃瓶、金属易拉罐等需要分类收集存放在家里，然后送到附近的公共垃圾箱，其他一些塑料袋、厨余、食品等也是混合放置在垃圾袋里，然后送到楼下专门的垃圾储存间，每天有车子定时来收集。而在大街上、公园里、车站等公共场所除了设置垃圾分类箱，也设有密集的混合垃圾收集箱，接收过往人群产生的垃圾。

南京经济发达、人口密集，居民的文明素养差异较大，应根据居民的文明素养、经济收入水平、人口分布等特点制定不同的垃圾分类收集模式。在政府机关、学校、别墅、高档住宅区等率先推行严格的垃圾分类，设置分类齐全的垃圾分类投放设施。而在一般居民小区、商业区、车站、大街等人口密集及人口流动量大的地区，既设置分类投放设施，也设置混合垃圾收集箱，方便不同群体的需要。

3.5 建立垃圾分类处理整体体系，吸引社会资金投入

发达国家在做好垃圾从源头上进行分类的基础上，更注重对分类垃圾的再生利用，建立了垃圾的分类收集、资源回收、处理处置整套体系。如奥地利成立了专门独立核算的公司，公司的经济来源主要为居民和生产商每年缴纳的垃圾处理费、废旧物回收制成新原料的销售收入、在垃圾处理过程中产生的能源销售收入。由于公司的高效运作，不仅能够满足自身的费用支出，还创造了大量的利润。这个公司的成功运作，吸引了更多的私有资本进入垃圾处理行业，不断开发应用新技术，使垃圾处理资源化利用过程对环境不产生任何影响。如维也纳的施比特劳垃圾焚烧厂应用了高新技术，是世界上唯一建在市中心的垃圾焚烧厂，每天都将烟气排放情况上网公示，排放的废气废水对环境无污染［1］。

在南京，垃圾的处理处置主要靠政府的投入，由于资金投入不足，后期的分类清运、分类处置设施及处理技术跟不上，不能保证整个垃圾分类过程的完整性。南京与北京、上海一样，虽然制定了针对政府、市场、公众不同主体的方针政策，但是缺乏系统化理念，垃圾分类未能形成整套体系，没能充分发挥再生资源利用公司对市场的导向作用［2-3］。因此，除了政府投入，对居民收取适当的垃圾处置费外，建立垃圾分类、处理处置的整套体系，进行市场化运作，吸引社会资金投入到垃圾的分类处理中，引进和开发先进的垃圾处理处置技术，是实现垃圾分类、资源化的关键因素。

4 结束语

南京是全国较早开展生活垃圾分类试点的城市之一，在推行和实施过程中，重宣传、轻实施，垃圾分类标准不够科学，垃圾分类投放设施不完善，后续化的收集、运输、处理处置设施和技术跟不上是制约南京垃圾分类工作落实的主要原因。奥地利等发达国家注重对中小学生的垃圾分类习惯养成教育，垃圾分类标准科学、标识明确清晰，分类设施完善，建立了垃圾分类处置整套体系，进行市场化运作、吸引社会资金利用和开发先进的垃圾处理处置技术等成功经验值得借鉴。

［1］ 邓爱华.奥地利垃圾处理之道［J］.科技潮，2011（1）：36-39.

［2］ 陈燕茹,李新.生活垃圾分类试点城市管理现状对比分析［J］.工业安全与环保，2014，40（2）：93-95.

［3］ 余倍，宾晓蓓，曹宏.城市生活垃圾分类收集现状及对策研究［J］.环境卫生工程，2011，12（6）：55-57.