松辽流域河湖管理分析

于 冰，董丽丹，王 静

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春130021）

1 河湖管理现状及存在的问题

1）违规涉河建设行为频发。近年来，河道管理范围内建设项目不断增加，在一些河道管理范围内存在侵占河道、堤防以及河滩地的违规建设现象。河道管理范围内乱搭乱建、堆放杂物、倾倒垃圾等水事违法案件时有发生，使河道泄洪能力不同程度的削减，防洪安全等各种隐患随之增加，严重影响了行洪安全，给河湖管理提出了新的挑战。

2）非法采砂问题突出。由于经济建设对砂石需求量的不断增大，在高额利润的驱使下，一些地方非法、无序、滥采滥挖河道砂石的现象非常严重。

3）河湖水污染事件持续发生。随着工业化、城市化进程加快，工业、生活废水日益增加，大部分城镇污水处理系统不完善，污水处理不达标排放，入河排污口众多且未实现实时水质监测。农业经济作物种植面积大幅增加，有机肥用量减少，化肥、农药和除草剂过量施用，灌溉方式不合理等加剧了水肥流失，导致河湖水质恶化。水污染事件时有发生。

2 原因分析

1）某些涉河建设项目未经许可擅自开工建设。少数地方政府为了招商引资，对侵占河湖开发建设开绿灯或存在行政干预现象，对违规项目持默认态度。

2）部分建设项目虽然到流域机构或者省级水行政主管部门办理了工程建设方案水行政许可，但在行政许可办理过程中，提交审查的工程建设方案故意隐藏一些阻碍行洪的主要构筑物，只提出某些满足审查要求的建设内容，在地方水行政主管部门监督检查过程中，企图用已批复的水行政许可蒙混过关。

3）非法采砂有组织。在许多跨省、跨市（县）河流，河道采砂管理难度大，打击非法采砂组织难，效果差，以河为界的不同行政区没有协调统一的监管机构，常常是左岸打击跑右岸，右岸打击跑左岸。违法采砂有组织，施工的机械先进、手段隐蔽迅速，经常安排专人盯防执法队伍，在执法检查队伍进行执法检查时往往未到非法采砂地点，盗采人员早已撤离，执法队伍取证困难。

4）入河排污口随意设置。随着经济快速发展，排入河湖的废污水及污染物量不断增加，在河道、湖泊随意设置排污口现象不断增多，严重污染水体，影响水体功能，也对堤防和行洪河道的安全构成了潜在的威胁。为此，国务院已出台了《水污染防治行动计划》，要狠抓工业污染防治、强化城镇生活污染治理、推进农业农村污染防治。

5）河道监督管理手段单一，主要依靠现场检查。一些未批先建和不按照批准的工程建设方案实施的建设项目不容易第一时间发现，发现时往往会出现处理比较困难的局面。非法采砂乱采乱挖河道现象不能得到有效取证，非法入河排污口及不按要求排放污水现象不易被及时发现，监管队伍执法困难。

3 河湖管理的对策

1）健全规章制度。依据水法、防洪法、河道管理条例等法律法规，进一步制定和完善涉河建设项目管理、河湖采砂管理、入河排污口管理等规章制度和技术标准，确保河湖管理工作有法可依、有章可循。根据河湖生态环境修复成本，按照“谁破坏、谁赔偿”的原则，研究建立河湖资源损害赔偿和责任追究办法。为规范建设单位建设行为、防止涉河建设项目实施对水利工程、河道行洪和河势稳定造成影响，尝试建立涉河建设项目保证金制度，在涉河建设项目开工建设时收取一定比例的保证金，约束对方及时落实河道防护和恢复河道等行为，一旦出现违规建设或在河道随意堆放建筑垃圾的建设行为，河道主管机关可以责令建设单位限期整改，对于逾期不安要求整改的建设项目，河道主管机关可以从保证金中扣留一定费用开展违规建项目拆除和建筑垃圾清除工作，确保河道行洪安全。

2）加大水法规宣传。在河道管理工作中，通过各级水行政主管部门官方网站对河道管理范围内建设项目审查许可、采砂许可、入河排污口审批等进行广泛宣传。各级水行政主管部门在日常的河湖管理、相关许可审查审批和监督管理中，积极向各行业建设单位宣传、讲解有关水法规及各项审查许可办理程序等。在普法宣传日，依托广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，加强河湖管理与保护方面的有关法律法规、规章制度的宣传。[2]对典型水事违法案件的查处结果要适时进行宣传报道，提高全社会对贯彻水法规的认知度和守法自觉性，营造良好的社会舆论氛围。

3）建立规划约束机制。认真组织实施国家批准的流域综合规划、流域防洪规划、水资源保护规划、采砂管理规划、岸线利用管理规划等重要规划，加强规划对河湖管理的指导和约束作用。比如依据采砂规划确定可采区、禁采区和禁采期，严格采砂管理。在可采区严格按照规划的开采量、开采范围及深度、开采方式及设备，实行采砂管理；在禁采区及可采区的禁采期，严厉打击一切采砂行为；依据岸线利用管理规划将水域岸线划定的保护区、保留区、控制利用区、开发利用区，严格分区管理，实现岸线的依法利用和管理保护。

4）开展水域岸线确权划界。进一步做好松辽流域内河湖及水域岸线确权划界工作，依据国家有关法律法规和流域内各省已开展的岸线利用管理规划，组织开展河湖确权划界工作，划定管理和保护范围，形成归属清晰、权责明确、监管有效的管理保护制度。对已划定管理和保护范围的，要设立界桩、管理和保护标志，各级河道主管机关应严格涉河事项管理。

5）开展河湖执法检查。坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，强化行政执法检查，定期开展河道管理范围内建设项目、河道采砂、入河排污口设置等专项执法检查。严厉打击违法侵占河湖水域、违法设障、私自围垦河道、非法采砂、非法设置入河排污口等河湖违法行为。对涉河重大违法案件，各级水行政主管机关要做到依法查处到位、责任追究到位、整改落实到位。要建立健全政府主导、水利牵头、有关部门配合的联合执法机制，形成执法合力，切实维护河湖良好的水事秩序。

6）优化空间布局。严格控制缺水地区、水污染严重地区和敏感区域高耗水、高污染行业发展，新建、改建、扩建重点行业建设项目实行主要污染物排放减量置换。松辽流域重要河流沿岸，要严格控制石油加工、化学原料和化学制品制造等项目环境风险，合理布局生产装置及危险化学品仓储等设施。[3]

7）加强执法队伍建设。各级水行政主管机关应重视水利文化建设，抓好职工思想政治教育和职业道德教育，弘扬“献身、负责、求实”的水利精神。注重培养河湖管理人员的业务能力、执法水平和综合素质，组织河湖管理人员定期参加有关河湖管理的专业培训，切实提高管理人员的综合执法能力。

8）加强河湖管理能力建设。加强资金投入，提高河湖动态监控能力，努力实现运用遥感影响、卫星航片、视频监控等科技手段，对松辽流域内重要河湖、重点城市河段水域岸线进行动态监控，及时发现围垦河湖、侵占岸线、非法设障、非法采砂、违规排污等情况，为河湖管理提供技术支撑，为水行政执法提供执法证据。