推动绿色发展构建环境保护新蓝图

周泓孙圣华陈玉春

(1.华夏认证中心有限公司，北京 100083;2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101)

2015年10月29日结束的中国共产党第十八届五中全会(以下简称“全会”)审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的冲刺时期，在全会公报和建议中，十八届五中全会对生态文明建设作出了重大部署，对环境保护提出了重大改革方向，并勾勒出了“十三五”时期绿色环保新蓝图。

十八届五中全会的公报明确提出了坚持绿色发展的理念：坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

1 绿色发展推进美丽中国建设

全会提出创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的“五大发展”，将绿色发展提到新的高度，是推进美丽中国建设的重要因素。公报提出“形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”并首次把美丽中国建设作为五年规划的核心目标，绿色发展成为生态文明建设的实施途径。

在经济领域，绿色代表了一种可持续的生产方式。全会提出，推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，实施近零碳排放区示范工程。全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚。

同时绿色也代表了生态、生活、生产之间一种更健康的格局。全会提出，要促进人与自然和谐共生，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，推动建立绿色低碳循环发展产业体系。

全会提出，要坚持绿色发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

全会提出坚持绿色发展，坚持节约资源与保护环境的基本国策，这表明绿色发展已经成为新时期国家发展的战略目标与方向，是生态文明建设的实施途径。绿色的生产方式、生活方式、消费模式和价值观体系将成为经济社会发展的重要内容，绿色发展也将同创新、协调、开放和共享发展一起成为推动国家发展转型的重要驱动力。

2 加强生态文明制度建设

生态文明建设首次写入“十三五”时期我国发展的指导思想，全会明确提出，生态环境质量总体改善是全面建成小康社会的目标要求之一，提出了“十三五”期间生态环境质量总体改善的新要求。

生态文明建设涉及经济、政治、文化、社会建设方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式以及价值理念、制度体制紧密相关，是一场全方位、系统性的绿色变革。唯有将绿色生产、绿色生活和绿色生态有机统一起来，多措并举，真正落实，才能使绿色发展的成果由全体人民共享。

我国长期以来存在着污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。问题根本在于没有建立先进、有效、具有严格威慑力的环保制度。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。最严格的环境保护制度，除了有足够的威慑力，还需具备先进性和时效性，要充分考虑不同区域、流域经济社会发展阶段和环境管理支撑能力的差异性，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入其中，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。

当前我国环境保护工作已经进入了一个全新的发展阶段，生态和环境的重要性，尤其是对实现经济社会可持续发展的关键作用和意义已经被正式提升到国家战略层面。从治理理念方面，生态与环境保护已经不仅仅停留在维持、修复与阻止恶化，而是要求生态环境质量的全面改善和优化。从治理手段来说，对环境保护和管理的范围和严格程度也将提高到前所未有的高度。国家在环境治理的新阶段，将环境保护与产业转型升级的协同演化升级为新目标。全会关于生态文明战略思想和质量总体改善战略目标的确立，凸显了环境保护在整个国民经济和社会发展中的重要地位，奠定了新阶段环境保护工作的方向。环境保护工作需要紧紧围绕提高环境质量这一目标，改革制度、配置资源、提高能力，要使人民普遍共享良好的生态环境。

3 实行最严格的环境保护制度

全会提出，全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚。加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，开展蓝色海湾整治行动。

在最严格的环境保护制度体系中，最重要的是环境法治制度要成为统领和指导环境保护全局的根本性制度和最高意志。实行最严格环境保护制度既要注重长远，又要兼顾当前的紧迫需要。要建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。推进实施基于生态产品和生态资产账户的管理模式，将社会经济发展过程中的资源消耗、环境损失、环境效益和生态资产变化情况纳入国民经济的统计核算体系。

法律体系要体现生态文明建设目标要求。一方面，要以满足生态文明建设目标要求为指向，修改环境保护领域的基本法和各专项法，将生态文明建设中关于生态环境保护的要求以及相关配套的体制、机制和政策工具保障落实固化到法律文本中，将环境保护追求实现的最高目标和有效途径等以法律的形式固定下来，体现强制性、严肃性和约束力。另一方面，要对民法、经济法、刑法、行政法等传统部门法进行“生态化”改造，将生态系统管理的基本准则贯穿于其立法和修法全过程，彰显环境保护的地位，保障公民的环境权益。

全会提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，是我国环保工作的一个极大的突破，将极大推进我国环境治理体系的完善与健全，环境执法的体制机制将更加顺畅，是执法环境绿色转型升级的重大体现，有利于环保工作的独立性与客观性，将带动整个国家环境管理体制的改革与创新，形成环境管理体制的新局面。未来具体的环保机构监测监察执法体制改革应根据各地环境保护工作的实际需求和现实条件，因地制宜，稳步推进。各地可围绕提高生态环境质量目标，设计适合当地情况并能行之有效的体制安排。

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［3］周珂.生态文明建设与环境法制理念更新［J］.环境与可持续发展，2014，39(2)：72－74.

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