立法法修改：基于环境立法视角的解读

穆治霖

(全国人大环境与资源保护委员会法案室，北京　100805)

立法法修改：基于环境立法视角的解读

穆治霖

(全国人大环境与资源保护委员会法案室，北京100805)

【摘要】刚刚完成的立法法修改是我国全面推进依法治国的一项重要举措，将对未来深化改革和法治建设进程产生重大影响。相比于传统法理学视角，以环境立法为切入点来解读立法法修改具有较强的理论新意和实践价值。总的来看，立法法修改对于我国环境立法的主要影响有：人大在环境立法中的主导作用将得到进一步发挥、地方关于环保的立法权将得到进一步扩大、公众参与环保立法有望取得实质进展、环保法规规章的备案审查将得到进一步加强、环保法规规章的立法权限和程序将得到进一步规范、环境司法解释的制定与环境立法将得到进一步衔接等六个方面。

【关键词】立法法修改；环境立法；主要影响

中图分类号：X21

文献标识码：码：A

文章编号：号：1673-288X(2015)05-0138-04

Abstract：The amendment of the Legislative Law just completed is an important measure of promoting the rule by law in China，and it will have a major impact on the future process of deepening reform and the rule by law. Compared to the perspective of traditional Jurisprudence，to analysis this amendment from the perspective of environmental legislation has a strong theoretical novelty and practical value. In a word，there are six affects from the amendment of Legislative Law to environmental legislation in China：the leading role of National People's Congress will be further played in environmental legislation；the local legislative power on environmental protection will be further expanded；public participation in environmental legislation is expected to make substantial progress；the record review of environmental protection laws and regulations will be further strengthened；the legislative powers and procedures of environmental laws and regulations will be further standardized；the environmental judicial interpretation will be further convergence with the environmental legislation.

Keywords：Amendment of the Legislative Law；Environmental Legislation；Main Effect

作者简介：范玉波，助理研究员，山东大学山东发展研究院博士研究生，研究方向为发展经济学

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》(以下简称“立法法”)的决定。这是立法法自2000年颁布施行以来的首次修改，无论是从修改背景还是意义来看，本次修改都可以称得上是我国立法史上新的里程碑，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生重大影响。

良法是善治的前提。在全面推进依法治国的大背景下，作为法治源头的立法对于完善中国特色社会主义法律体系、推进社会主义法治建设具有重要意义；而“重大改革要与法有据”的要求，又使得立法活动直接关乎国家政治制度和改革发展的顶层设计。立法法作为“管法的法”，担负着保证法律制定的科学、民主的重任，因而其修改无疑这是全面推进依法治国的新起点，将开启新形势下我国立法改革的序幕。

作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改关乎国家政治制度的顶层设计，因此每一处修改都可谓影响深远。法理学和立法学等不同法学学科关于此次立法法修改的已有诸多解读，然而作为我国近年来立法实践中最为活跃、数量新增最多的环境立法，受本次立法法修改的影响同样很大，甚至更为突出。以环境立法视角为切入点解读立法法的此次修改，无疑具有较强的理论新意和实践价值。总的来看，立法法修改对于我国环境立法的主要影响有：人大在环境立法中的主导作用将得到进一步发挥、地方关于环保的立法权得到进一步扩大、公众参与环保立法有望取得实质进展、环保法规规章的备案审查将得到进一步加强、环保法规规章的立法权限和程序将得到进一步规范、环境司法解释的制定与环境立法将得到进一步衔接等六个方面。

1影响之一：人大在环境立法中的主导作用得到进一步发挥，有利于逐步淡化部门色彩

长期以来，包括环境立法在内的我国立法活动受行政部门影响很大。按照立法法的规定，包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会等在内的9类主体均可以向全国人大及其常委会提出法律案，由主席团或委员长会议决定列入会议议程。然而过去的实践中，国务院是向全国人大常委会提出法律草案的最主要来源，其程序一般是由国务院相关部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院常务会议通过后提请全国人大常委会审议。以环境法为例，据统计，在现行30部环境资源法律的共计52次制定或修改活动中，由国务院有关部门牵头主导起草的多达36次，约占总立法活动数量的70%[1]。由于立法的过程就是权力和利益的分配与平衡的过程，趋利性的天然存在决定了无论任何主体只要允许自己起草法律，总会尽最大可能维护和体现自己的利益，减少甚至免除自己的义务和责任，行政部门也不例外。也就是说，以政府部门主导的立法，极易造成只强调部门权力和利益的现象，不可避免存在部门利益保护倾向。这种模式存在明显的缺陷与不足，致使“部门利益法制化”已成为我国立法工作的一大痼疾。

必须认识到，立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定明确提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。因此，为了将“主导作用”落实，从源头上预防立法中的部门利益，本次立法法修改进一步扩大了人大专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草法律草案的比重，以增强立法的全局性。具体而言，本次立法法修改重点从三个方面进行了补充和完善：

一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。如第五十一条和第五十二条规定：全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，充分发挥在立法工作中的主导作用。全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。全国人大常委会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并按照全国人大常委会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。

二是加强和改进法律起草机制。如第五十三条规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。

三是更多发挥人大代表在立法中的作用。如第十六条和第二十八条规定，全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。

由此我们可以看出，以全国人大环境与资源保护委员会为代表的全国人大专门委员会和法工委将在未来的环境立法中更多地发挥主导作用。而实际上，十二届全国人大常委会五年立法规划中，由全国人大环资委负责提出草案的立法项目就有五个之多，即：野生动物保护法(修改)、深海海底资源勘探开发法、土壤污染防治法、核安全法和循环经济促进法(修改)，足见人大在立法活动中主导作用的加强，这必将有力地突破“部门利益法制化”的痼疾。当然，发挥人大主导立法的作用意味着人大要承担更重大的责任，还要有足够的立法力量。正如李林教授所提醒的，“主导立法需要什么样的保障，主导立法如何不被架空，如何使立法权不被弱化和稀释，这不但涉及立法法的修改，更是涉及未来立法机关人、财、物等资源配置和制度安排的现实问题，应当引起重视。”[2]

2影响之二：地方环保立法权得到进一步扩大，有利于增强本地法规规章的针对性

据统计，目前我国设区的市共284个。按照此前立法法的规定，享有地方立法权的仅有49个，即27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市，尚没有地方立法权的有235个。而实践中，由于各地情况千差万别，特别是在城乡建设管理、环境保护事务方面，很难按照统一标准执行相关法律规定。在国家立法层面，也常常因为地方意见不相一致而难以做出统一规范。

党的十八届四中全会决定提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。为落实好党中央的精神，本次立法法修改既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。为此，第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。但同时，立法法也明确了地方立法的权限范围，即设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，第七十二条第四款规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。

此外，本次修改还针对广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市属地级市但不设区的特殊情况赋予了其相应的地方立法权。根据上述的这些规定可以大胆展望，我国地方环境立法将迎来一次新的高峰，影响环保法律执行的地域性差别问题将随着地方法规规章针对性的增强而得到有效缓解。

3影响之三：立法体制进一步科学化、民主化，公众参与环保立法有望取得实质进展

深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。环境保护由于直接涉及公众切身利益，更是迫切需要在立法过程中重视和采纳公众意见。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求。因此，进一步完善立法体制，保证立法活动的科学性和民主性，是本次立法法修改的应有之义。具体而言，此次修改主要从以下三个方面进行了完善：

一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则第一条立法目的中作出规定。

二是拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。如第三十六条、三十七条、五十三条规定：法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的，可以召开论证会，听取专家、有关部门等方面的意见，论证情况应当向常委会报告；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见，听证情况应当向常委会报告；常委会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表，地方人大常委员会，有关部门、组织和专家征求意见；列入常委会会议议程的法律案，应当在常委会会议后将法律草案及有关起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不予公布的除外；向社会公布征求意见的时间一般不少于二十日，征求意见的情况应当向社会通报；专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或者委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。

三是健全审议和表决机制。如第四十一条和四十三条规定：调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过；对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度；对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。其中关于单独表决的规定是：法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。单独表决的条款经常委会会议表决后，委员长会议可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以对法律草案表决稿暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

此外，本次立法法修改还增加了法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。这些措施都将进一步促进立法的科学化和民主化，推动公众参与立法取得实质性进展。

4影响之四：环保法规规章的备案审查得到进一步加强，有利于解决相互交叉矛盾问题

法律法规备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。在我国过去的立法实践中，法律法规的备案审查工作一直是被动进行的，对于审查结果也只是内部反馈，即使是专门提出审查建议的专家学者或者公众都很难获知审查结果。以2012年引起社会巨大争议的《黑龙江省气候探测与保护条例》为例[3]，国务院有关部门、许多专家学者和社会公众均提出了备案审查的建议，事实上全国人大常委会法工委也会同全国人大环资委开展了备案审查工作，并提出了审查建议，取得了实质效果。但由于缺少相应的反馈和公开机制，社会上对此反应平淡。为此，按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，法律对备案审查增加了以下三方面规定：

一是第九十九条规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；二是第一百零一条规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开；三是第九十八条规定，民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。从对环境立法影响来看，这三方面的补充规定必将使我国的法律法规备案审查工作得到大大加强，有利于解决现行环保法律法规相互交叉矛盾的问题。

5影响之五：环保法规规章的制定得到进一步规范，有利于维护公民合法权益

法规规章是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方性法规、政府规章和部门规章等都是法律实施的有益补充。以环境立法为例，由于环境保护领域十分广泛，单靠国家层面的法律很难将所有内容全部涵盖。工作实践的强烈需求与法律的局限性使得许多具体规范只能由大量的地方性法规和部门规章等来做出，随之时常出现与相关法律法规相抵触、侵害公民合法权益的情况。为此，此次立法法修改进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政。如第八十条规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责；同样，制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，也不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方实际工作的需要，第八十二条规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规。此外，立法法还补充完善了行政法规制定程序，以及法规草案应当公布征求意见等。从对环境立法影响来看，这几个方面的修改将使环保法规规章的制定得到进一步规范，有利于维护公民合法权益。

6影响之六：环保司法解释的制定与环保立法得到进一步衔接，有利于维护法制统一

制定司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的，也是全面推进依法治国的有机组成部分，例如环境司法中，大量污染损害案件情况千差万别，其审理都需要根据明确具体的司法解释来做出。按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，立法法第一百零四条从以下四个方面进一步加强对司法解释的规范和监督，努力使之更符合立法原则和立法原意。一是规定最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意；二是规定最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案；三是规定最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案；四是规定除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。从对环境立法影响来看，这四个方面的修改将使环保司法解释的制定与环保立法得到进一步衔接，有利于维护法制统一。

众所周知，立法是国家的重要政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律。在十二届全国人大常委会的立法规划中，立法法的修改位列首位便是对本法重要性的有力说明。立法法的修改对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。我们期待，未来我国的环境立法将乘着本次立法法修改的东风，更为科学、民主、全面，为我国的环境保护事业和经济社会可持续发展提供坚实的法制保障。

参考文献：

[1]穆治霖：《环境立法利益论》，中国人民大学法学院2014年博士学位论文，第91页.

[2]张维炜：《立法法修改：为法治引领改革立章法》，载《中国人大》2014年第19期，第23页.

[3]李艳芳，穆治霖.“关于设立气候资源国家所有权的探讨”，载《政治与法律》2013年第1期，第102-108页.

The Amendment of the Legislative Law：Based on the

Perspective of Environmental Legislation

MU Zhilin

(Legislative Department of the Environment Protection and Resources Conservation Committee of the National People′s Congress，Beijing 100805)

《环境与可持续发展》学术影响因子逼近2.000

位列环境保护部主管期刊第一名

在全国收录环境科学类66种期刊中排位第六名

据知网2014年12月16日发布的《中国学术期刊影响因子年报(自然科学与工程技术(2014版)》，我刊学术影响因子显著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大关，为1.971，名列环境保护部主管期刊第一名。在全国收录环境科学类66种期刊中排位第6名，其中2012年位列全国第18名，2011年第29名，2010年第33名。

引用文献格式：范玉波.环境公益诉讼：生态恶化的法律回应[J].环境与可持续发展，2015，40(5)：142-146.