社区建设与管理中存在的问题及对策

王红梅

(中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300)

随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国的社会管理体制也发生深刻的变化。“单位人”变成了“社会人”，原先由政府、企事业单位承担的社会职能逐渐分化并回归社会。公众需求日益多元化，人口流动更加频繁，“小政府、大社会”格局开始形成。而社区，作为社会管理最基本的单元，也是落实和承接社会职能最重要的载体，承担着重要的社会整合功能。当前，我国社区已由过去单纯的居民居住点转变为各种社会群体的落脚点、各种利益的交汇点、各种社会组织的培育点、各种社会矛盾的聚焦点以及人和社会的交融点。因此，加强社区建设与管理，对于维护社会稳定、推进基层民主、协调经济社会发展、构建和谐社会具有重要的意义。

一、社区建设与管理的发展历程

我国社区管理改革始于20世纪80年代末，发轫于90年代初。从整个演变进程上看，社区建设由点到面全面展开，大致经历了三个阶段［1］:

第一阶段(1986—1995年)，萌芽起步阶段，核心是社区服务。为推动社会福利事业改革，争取社会力量参与兴办，1986年，国家民政部首次引入“社区”这一概念，并提出要在全国范围内开展社区服务。经过几年的普及、发展，社区服务的内涵逐渐发生了变化。服务对象由传统的民政对象扩大到全体社区居民，服务内容由最初的帮扶救助扩大到一般便民利民服务。因此，1991年国家民政部立足国情，再次提出一个内容更丰富、更全面的概念“社区建设”，从而开启了我国社区全方位建设之路。

第二阶段(1995—1999年)，探索实验阶段，重点是社区行政体制改革。1996年召开的上海市城区工作会议，强调社区建设是当前跨越式发展的重要举措，同时确立了“两级政府三级管理”的城市社区管理体制。即形成市、区两级政府，市、区、街道办事处三级管理，强调政府管理重心下移，原来由市、区党政机关以及企事业单位承担的社会服务、社会管理、社会保障等功能逐渐分离，交由街道办事处承担。继上海之后，石家庄进一步提出要构建“两级政府(市、区)、三级管理(市、区、街)、四级落实(市、区、街、居)”的新体制，从而把社区建设与管理提升到更高水平。在这一阶段，北京、沈阳、南京等城市都开展了全市性的城市管理体制改革以及社区建设工作，民政部也启动了社区建设实验区活动，并于1999年出台制定《全国社区建设实验区工作实施方案》，为社区建设在全国的整体推进打下了良好的基础。

第三阶段(2000 至今)，推广发展阶段，重点是社区公共产品供给。2000年民政部颁发的《关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着我国社区建设进入整体推进、全面发展的新阶段。这一文件对我国社区建设的指导思想、基本原则、主要内容、目标任务进行了重点、全面阐述，并确立了由民政部牵头、地方党委和政府有关部门配合、居民和社会力量广泛参与的社区建设工作体系，社区建设从此由实验转向推广。在这一阶段，随着政府理念、职能的不断转变，社区建设的主题也经历了由社区服务向社区选举、民主自治、组织建设等过程转变，工作重点也由单纯福利、便民服务向社区公共产品供给、社区自治制度化等方面转变，并由此出现了决策听证、政务评议、重大事项社区公示等制度。

二、社区建设与管理中存在的问题

我国的社区管理是国家政治、经济体制改革的产物，是为了弥补改革中管理缺位所产生的。在经历了10 多年的探索之后，社区建设成效明显，但同样也面临着一些问题。

(一)社区行政化倾向严重

1.职能行政化

长期以来，受计划经济体制的影响，我国的社区建设混同于基层政权建设。虽然《城市居委会组织法》明确规定“居委会是基层群众性自治组织”，但在现实中，社区管理的法定主体——居委会，却成为政府的延伸，沦为街道、政府部门的下属单位和派出机构，行政化倾向严重。居委会80%的工作来自政府行政性事务，类似社会治安、环境整治、就业再就业、计划生育等工作多达100多项。“上面千条线，下面一根针”，社区工作负担过重。

2.机制行政化［2］

首先，从选举制度上看。《城市居委会组织法》规定，居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。但在实际操作中，无论是选举的动员、参选人员的范围、选举程序的设计，无一例外都是由政府部门包办，甚至于选举产生的社区干部也要由街道办事处聘用、任命。因此，从某种意义上讲，社区居委会成员实际上就是街道聘用的干部，街道可以随意撤换，这从根本上影响了居委会的群众性和自治性。

其次，从运行机制上看。尽管各个社区都制定了《居民自治章程》《居委会工作职责》《居民公约》等规则，但这些规章性制度大多是由民政局统一制定，每个社区遵照执行即可，并没有经过本社区居民会议或居民代表大会讨论通过。居民自治难以开展，居委会已经习惯在政府的指挥棒下开展工作。特别是在对社区干部的考核上，虽然街道、居民评议、干部互评各占一定的比例，但由于政府考核往往是与社区工作经费、人员任免相挂钩，因此政府实际上占有绝对的优势。

(二)社区参与能力不足

1.居民参与意识淡薄

对于一个城市来说，其社区自治成熟度的重要指标之一就是居民参与率以及参与程度的高低，这也是社区建设获得可持续发展的重要动力。但随着我国城市规模的急剧扩张以及流动人口的增加，人们的安全感日益下降，防范意识、安全意识有所增加，以至于“老死不相往来”的现象日益突出。这种隔阂的社会心理导致社区交往的疏离化、个性化，社区公共参与的意识淡薄，绝大多数人对社区治理漠不关心。目前从事社区参与工作的大都是一些离退休人员、社会闲散人员或者是从社区领取低保、生活补助的困难群众和弱势群体，在职人员、精英人士参与极少。而这种人员结构的不合理，使得社区在参与决策时缺少足够的话语权，从而使得社区参与的效率极低。再从参与内容上看，即使居民参与，也大多从事社区环境整治、治安巡逻、文体娱乐等非政治性活动，对于事关社区整体规划、涉及居民切身利益等政治性参与却很少。

2.共商共建流于形式

《城市居委会组织法》明确规定“机关、团体、部队、企事业组织……应当支持所在地的居民委员会的工作”。也就是说，驻区单位要充分利用自身的人力、财力、物力支持社区工作，而社区也要充分利用社区的资源，互惠互利，引导驻区组织参与社区建设。因此，这是一种双向服务的关系。虽然我国的许多城市已经建立了共商共建的协调机制，但在实际运行中，共建单位流于形式的现象依然存在［3］33。有的社区虽然召开协调会议，但研究社区事务不深入，仅限于向驻区单位拉赞助、找场地;有的社区则是以与驻区单位联谊、开展活动来取代常规化的协商会议;更多的共商共建不是靠机制、制度来进行，而是凭交情、靠面子来实现……而对于共建单位来说，绝大多数认为社区工作应当由街道、社区来承担，不属于单位的“分内事”。因此，很多时候参与共建是应付了事，甚至有的部门会派临时工、门卫来参加会议。很显然，这种现状与“横向联合，资源共享，同驻共建，齐抓共管”的和谐社区的要求相差甚远。

(三)社区社会组织发展缓慢

社会组织的兴起是社会发展到一定阶段的必然产物，是社会文明进步的重要标志。随着我国市场经济体制改革的不断深化，政府管理社会的职能在逐渐分化，更多的社会公共事务、公益事业将依靠、借助专业化的社会组织来完成。但是，从目前来看，由于受传统观念的影响以及“双重管理”体制的制约，社会组织发展极其缓慢。具体表现在［4］26－27:第一，社区社会组织发展比例不协调。从结构上看，学会多，协会少;从功能上看，事务性多，公益性少。第二，社区社会组织定位存在问题。很多社会组织的建立仅仅是为了满足成员自身的需要，而并未提升到社区整体的考虑。这也就是社区文体性活动组织居多，志愿型、互助型组织少之又少的根本原因。第三，社区社会组织内部成员构成单一。其主体主要是离退休的老年人，而其他层面的社区成员参与较少。特别是在志愿型的社区社会组织中，由于“强制性”的存在，使得弱势群体的比例较高。第四，资金不足是制约社会组织发展的最大困境。缺少资金、政策的支持，又没有合理的增收渠道，使得社会组织难以发展壮大。

(四)社区服务功能不健全

社区服务作为社区建设、社区管理最基本的功能，涉及环境、卫生、安全、人际关系等方方面面，是连接社区和居民的重要纽带。新时期的社区服务，应包括社区公共服务、自助互助服务、志愿服务以及与居民生活相关的商业服务在内的各项工作。而当前，我国社区的服务水平还普遍偏低，更多地停留在救助和帮扶的目标上。因此，社区工作偏重于家政、便民性服务，偏向于老年人、特殊困难群众。社区服务内容单一，随意性较大，缺少统一的规划。另外，社区服务体系的建设同样缺乏稳定的投入机制，尚未形成完善的、多层次的社区服务体系，产业化发展还很不健全……种种问题，使得诸如社区居民健康保健，下岗失业人员的就业、再就业，公共设施例如活动场所、社区图书馆等一些群众最关心的切身利益需求，很难在社区层面得到满足。

三、推进社区和谐发展的建议

(一)明确政府与社区的职能定位

我国社区管理的推动主要来源于两种力量:一是政府，二是社区自治。由于计划经济体制的影响，我国公民社会的发展极其缓慢，这就导致政府行政推动成为绝对的主导力量。随着改革开放的全面深化，政府将进一步转变职能，简权放权，还权于民，将从包揽一切经济、社会事务的“全域政府”向“有限政府”转变。

首先，明确政府与社区的关系定位。《城市居委会组织法》明确规定，“不设区的市、市辖区的人民政府或者派出机关对居民委员会的工作予以指导、支持和帮助”。因此，政府并不能直接领导社区，而应转变为指导、被指导的关系。政府最基本的职责应是制定规则、提供支持、监督保障。只有这样，才能从根本上改变“社区是政府延伸和附属”的现状，从而为社区的自我教育、自我服务、自我管理、自我发展提供组织上的保障。

其次，合理划分政府与社区的权限职责。对于政府来说，要做到“有所为”、“有所不为”。“有所为”，就是政府要承担必要的行政管理任务，提供公共服务，不得转嫁给社区居委会;“有所不为”，就是政府应还权于社会，不得越俎代庖。当前，政府对社区工作应体现在:第一，出台政策、扶持引导。明确社区自治的工作内容、职能，严格区分哪些工作应由社区负责，哪些应由社区协管，通过制度来赋予社区自治相应的权力;制定出台区域建设规划、决策、法规，并通过政策倾斜，培育发展社区社会组织。第二，寓管理于服务之中。政府既是社区管理的组织者、策划者、投资主体，也是社区管理的主要责任人。在社区弱势群体的救助、街居环境的改造、社区公共活动设施的建设、安全秩序的维护、社区人才队伍培养建设等方面，都离不开政府的帮助和指导。特别是在控制行政事务进入社区方面更具有不可推卸的责任。对于行政事务进入社区要严格控制，并建立“权责相称、费随事转”的工作机制。

而对于社区来说，依法开展自治、提高服务质量是其最基本的职责。因此，事关社区建设的一些权力，比如社区选举权、自治决策权、自主财务权、正当拒绝权、社区协管权等，政府应交还于社区，而社区居委会也应该从“听命令做动作”向“听民意作决策”转型。社区有权决定社区自治的各项事务，对于政府及其职能部门进行的不合理摊派，有权拒绝。鉴于社区准入的审核主体是社区建设指导委员会，实际上也是政府部门，难免会出现官本位的现象，因此建议由政府和社区代表共同组建协商委员会，对进入社区的事项进行协商和表决。而针对目前社区无独立账户、受限于街道办事处的现状，建议设立社区一级财务，开设独立的账号，包括政府划拨经费、社会捐助资金以及社区建设专项资金等，都应由社区自主掌握并使用，减少其他权利主体的干涉。社区居委会应定期向居民公开账务，说明收支情况，接受居民监督审查。

(二)增强社区参与的意识

社区参与的核心是社区民主自治，而培养共同的参与意识，增进社区认同感、归属感，是搞好社区民主自治的前提条件。

1.建立社区参与的引导激励机制

受传统“单位制”思想的影响，社区居民与单位之间的利益关联性依旧十分紧密。因此，对于社区居民来说，参与的热情不可能在短时间内高涨，需要采取多种方式引导、激励。首先，通过开展宣传教育活动引导居民参与。要让每位社区居民充分意识到社区是一个生活共同体，单位的服务功能将随着政社、社企的逐渐分离转移到社区，特别是政治、福利、保障等功能。因此，社区的利益就是每位社区成员的利益，只有互相协调、互相包容、互相沟通，才能形成一种合力，共同为社区发展谋福利。其次，积极营造社区参与的激励机制。对热心参与社区事务、积极推动社区发展自治的居民，可以给予诸如“热心人物”、“优秀社区参与标兵”等精神奖励，必要时也可给予一定的物质嘉奖。同时，对于居民社区参与的管理，可以通过设立居民参与计分卡的形式来进行［3］43。根据参与次数、参与的质量，共同评定计分，定期进行评估及奖励。

2.搭建社区参与的平台

首先，拓宽居民参与的渠道。社区建设的主体是社区居民，社区建设的生命力所在就是居民群众的自我教育、自我管理和自我服务。社区居委会作为基层群众的自治性组织，其居委会成员应当由社区居民投票选举产生，任何组织和个人不得干预。针对当前社区居委会“议行合一”的现状，建议发挥居民代表大会的作用，事关社区发展的重大决策，由居民代表大会共同商议、讨论决定。同时，可以不定期地组织开展居民座谈、百姓议事园等活动，既可以为社区建设进言献策、发表看法，也可以增进居民之间的沟通和了解。

其次，动员社区单位共驻共建。社区不仅仅是居民生活的环境，同时也是驻区单位工作的环境。因此，他们也是社区建设的重要主体，而且驻区单位的参与，对于居民社区意识的形成具有重要的影响。当前，建立并完善包括驻区单位在内的协商议事机制至关重要。只有对社区事务共同进行协商、决议、监督，才能让驻区单位真正融入到社区共建的环境中。另外，在双方互利的基础上，驻区单位还可以面向社区开放公共设施、闲置资源，可以在社区兴办各种社区便民服务实体，为居民提供低偿服务。一来可以实现资源共享，满足社区居民需求;二来也可以为驻区单位生产经营提供发展空间和新的增长点。而对于单位的共驻共建，政府应积极支持引导，并在政策、税收等方面给予一定的倾斜和减免。

再次，积极搭建社区网络平台。一方面通过构建社区网站，实现社区治理的网络化运作。对于社区建设比较成熟的社区，可以建立自己的门户网站。其内容应包涵社区新闻、社区党建、政策法规、办事指南、便民服务、求助信箱、志愿服务等版块。而这个网站的建立，可为居民获取社区信息提供更方便、快捷、全面的渠道。另一方面，通过开辟社区论坛、业主论坛、社区QQ 群等形式，构建社区居民交流讨论的网络空间［5］。这既是一种全新的人际交往方式，更是居民真实发表意见、参与表达的途径。

(三)激发社区社会组织的活力

社区社会组织既是协助政府、居委会处理社区事务的重要载体，也是加强政府与百姓之间沟通、缓解社会冲突必不可少的润滑剂。因此，在城市社区建设与管理中，需要大力发展、培育社会组织。

首先，完善制度，政策扶持。明确界定社会组织的自治性质，明确社会组织与国家机关、与社区居委会之间的关系，改革现有社会组织双重管理的体制，放低门槛，逐步取消“挂靠制”。进一步制定、完善社会组织管理的政策法规，扶持各类社会组织与政府部门平等合作，共同参与社区公共事务的管理。特别是对支持社区养老、助残、调解、救助、特殊青少年教育等的社会公益类、福利类、慈善类的社会组织政策要进一步倾斜，建立税收优惠或财政补贴政策等。

其次，大力培育发展社会组织。第一，对于专业能力强、诚信度高的社会组织，政府可以考虑与它们建立固定的合作关系，通过服务购买、授权、委托等方式让社会组织承担部分公共服务，优化社区服务。第二，以“政府支持、民间兴办、专业管理”为原则，在资金、项目、人才、场所等方面提供多元化的扶持，大力推进社会组织孵化基地的建设。第三，社会组织发展还要引入竞争机制。特别是在行业协会中要打破垄断，允许“一业一会”向“一业多会”转变，通过竞争提高服务和水平。

再次，加强社会组织自身建设。第一，提升服务水平，增强服务理念。社会组织之所以能够立足社区，参与社区规划与实施，是因为它能以专业人员、专业知识提供专业的服务。因此，社会组织要想发展壮大，就必须始终把自身能力建设作为根本，着力提高项目运作、策划组织、队伍建设、协调服务等方面的能力，要充分利用科技、人才、信息等优势提供全方位的社区服务。第二，完善内部管理机制，提升公信力形象。要通过自律、他律等形式，加强诚信建设，树立品牌意识。要进一步增强营运透明度，规范用人机制，建立健全财务决策、管理和监督机制，尽快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

(四)完善社区服务功能

社区服务是社区最基本的功能，是满足居民生活需求、提高生活质量的出发点和落脚点。因此，建立与社会主义市场经济体制相适应的，服务功能完善的社区服务体系，是当前社区工作的重点。

一是要实现社区服务多样化。从本质上讲，社区服务是帮助社区成员合理使用自身资源，从而解决社区问题。因此，社区服务的范围应从部分社区福利性、救助性服务扩大到以社区全体成员为对象的各种无偿的、低偿的、有偿的便民利民生活服务、文化娱乐服务、医疗卫生服务、就业服务、法律援助服务、劳动就业保障服务等。针对不同对象，提供不同的社区服务，从而建立老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮、需有所应的社区服务环境。

二是要推进社区服务社会化、产业化［4］34－35。社区服务大多以公益性服务为主，但低偿、微利的经营性服务也应大力推进。要以保障民生、服务民生为宗旨，以推动创业带动就业为重点，积极完善社区就业、再就业服务体系。可以成立社区就业服务站，提供上岗培训、职业介绍等服务，也可以兴办各种所有制形式的社区服务业。特别要重视支持社区下岗职工再就业以及本社区居民发展的各类企业实体。而在经营方式上，要坚持社会化、产业化，在经营领域上，要积极向新兴第三产业拓展，从而形成新的经济增长点和就业增长点。

三是要依靠社区力量，共建共享。社区服务的主体不仅仅是政府，还包括驻区单位、社区社会组织、志愿者团体、社区居民在内的各类群体。因此，“社区共建、资源共享”是搞好社区服务的一个重要原则，既可以有效解决社区硬件资源不足的难题，又可以引导社区自治，推动社区服务向更宽领域、更优服务发展。

［1］杨晓梅.加强社会管理的基础路径——社区建设［J］.理论月刊，2011(9):93.

［2］杨帆.城市社区建设中的民主自治问题研究——以沈阳市沈河区为例［D］.沈阳:东北大学，2008:29－33.

［3］张瑜.和谐社会建设背景下城市居民社区参与的问题与对策研究［D］.石家庄:河北经贸大学，2011.

［4］全渊. 我国城市和谐社区建设中的问题和对策研究［D］.青岛:中国海洋大学，2009.

［5］魏娜，刘蕾. 社会管理创新背景下的和谐社区建设［J］.甘肃理论学刊，2011(11):123.