生态文明建设视域下公众参与行政决策的法律路径

王 越，费艳颖

(大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024)

许多国家在法律中规定了行政决策中的公众参与原则。公众参与生态文明建设行政决策不但得到了许多国家的认可，在国际上也获得了普遍认可，并将其列为生态文明建设政策的重要内容之一。根据我国法律，公众有权行使参与权，参与行政决策的制定和实施，但是法律的不完善影响了实践中公众参与行政决策的顺利进行。在大力推进生态文明建设的时代背景下，有必要完善公众参与行政决策的法律路径，充分发挥公众参与的作用。这样既有助于提高生态文明建设行政决策的科学性和合理性，又有助于从源头预防环境破坏和生态污染等不利于生态文明建设行为的发生，早日实现生态文明建设目标。

一、参与行政决策的含义和价值

参与行政决策，即参与行政决策的制定和实施过程，是指公众在政策、计划以及建设项目决策制定和实施过程中的参与。行政决策制定过程中的参与是政府或生态文明建设行政机关在制定生态文明建设相关政策、规划或进行开发建设项目可行性论证时，征询公众意见的一种机制［1］。公众参与行政决策的制定和实施不仅使得该项决策更加符合公众的切身利益，也是行政决策科学化的保障，同时还是行政决策民主化的要求。

在实践中，对生态文明建设会产生重大影响的，直接影响公众的生态环境权利的，不仅是法律的制定和实施，而且还包括对生态环境产生影响的具体项目和发展规划的制定和实施。公众每天生活在生态环境当中，因此，任何与生态文明建设行为有关的行政决策，公众当之无愧地享有权利参与其中。公众作为环境权的享有者，有权参与与生态文明建设相关的各项国民经济和社会发展计划以及各种政策、规划、规划的制定过程，并监督上述行政决策在实践中的实施情况，自始至终参与到国家生态文明建设的预测和行政决策全过程。同时，由于生态文明建设行政决策往往涉及复杂的科学技术问题，提高了此类行政决策的风险，为保证生态文明建设行政决策的合理性和科学性，需要建立制衡行政权力的机制。公众参与生态文明建设行政决策不仅有利于增强决策的公平性，使行政决策过程尽可能公开和民主，赋予处于弱势地位的群体在政府行政决策过程中的发言权，又可以为行政机关作出科学的行政决策提供重要的信息［2］。因此，综合决策部门或生态文明建设行政机关在制定相关政策、规划、计划或进行开发建设项目的可行性论证时，应吸收公众参与，公众不认可的政策、规划、计划不能出台，公众不认可的项目不能投产。

二、生态文明建设视域下行政决策公众参与的法律依据和实践

《环境影响评价法》第5 条规定，国家鼓励“公众以适当方式参与环境影响评价”。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确要求，市县两级政府凡是与重大公共利益和公众切身利益相关的行政决策作出前都应该举行听证会。随后很多省市都结合自身实际出台了落实重大行政决策听证制度的实施办法和实施细则等地方法规，更为细致地规定了公众参与行政决策的程序和权利。2012年10月29日，江苏省环境保护厅发布《关于切实加强建设项目环保公众参与的意见》，要求建设项目环境影响评价必须进行听证，赋予了公众参与环境影响评价调查审核的权利，明确听证会代表的组成必须要有持不同意见的人员，并复核重大、敏感、热点项目，以及规划环境影响评价听证等的公众参与情况。这些都为生态文明建设视域下公众参与行政决策提供了法律依据，防止行政决策中的公众参与沦为形式化的程序过场。

在生态文明建设行政决策公众参与实践中，在一些对公众生态环境利益有重大影响的生态环境事件中，行政决策中的公众参与对行政决策内容产生了直接影响［3］，甚至影响了一些行政法规的修改，为生态文明建设相关行政决策的科学制定和顺利实施奠定了良好的基础。例如，广大公众在2005年圆明园防渗工程听证会中的积极参与，提供了众多有价值的意见和建议，很好地解决了工程设计和施工问题。2007年西部水电开发之争中，众多专家学者和NGO 的参与提供了多种信息和多种声音，促进了水电开发、建设大坝问题上的科学决策。2007年厦门PX 事件更体现了公众在行政决策参与中的力量，由于公众强烈的反对，最终使得该项目迁出厦门。随着行政决策中公众参与重要性的凸显，环境保护部西南督查中心负责人在2012 西南地区建设项目管理工作会上声明:要加大公众参与力度，对于存在公众参与范围过小、代表性差等问题的建设项目，一律不予受理和审批［4］。2013年6月5日，网友微博举报两单位环境影响评价文件与事实不符，山东省环境保护厅在全省范围内对编制单位和审批部门进行通报批评，责令环境影响评价报告编制单位限期整改，在省厅通过整改验收之前，省内各级环境保护部门都不得受理该两公司编制的环境影响评价报告［5］。

生态文明建设视域下公众参与相关行政决策是一种较深、较高层次的参与。如果政府出台的法规、政策或者政府进行的一些大型开发项目不符合生态文明建设理念或者造成生态环境破坏，那么这种不良影响较之个别企业的污染行为其危害更大、周期更长。因此如果在行政决策方面能多听取群众意见，无疑可以增加行政决策的科学性，起到抵制污染发生的预防作用。

三、中国生态文明建设视域下公众参与行政决策存在的问题

1.公众参与行政决策的程度不高且法律保障不力

与公众参与较为发达的国家比较，我国的公众参与内容相对狭小，公众参与的领域很少触及和延伸至生态文明建设行政决策，对公众介入行政决策制定和实施过程没有加以应有的重视。在我国生态文明建设各项活动中，维权救济是公众参与的主要内容表现。对于生态文明建设行政机关的一般行政决策，公众介入的比例也较低，且在行政决策中参与的层次较低，主要表现为参加环境影响评价听证会，属于初级层次的参与。可见，目前我国公众对于行政决策这种生态文明建设的源头内容参与程度不足，对于生态文明建设行政机关一般行政决策的制定和实施等中级层次与高级层级的参与，公众介入的比例较低。

由于生态文明建设中公众行政决策参与程度不够，生态文明建设相关行政决策往往呈现出“专家决定论”和“政治干预论”两种极端的做法:要么诉诸科技权威，将行政决策问题简化成科技问题，造成一切看专家怎么说的专家制;要么只考虑经济效益或者容忍政治干预谋求升迁机会的政治干预制。而这两种做法恰恰容易对生态环境造成巨大危害，因为这些宏观的生态文明建设行政决策涉及的范围广、影响大，如果缺少公众的参与和监督，其行政决策失误的比例无疑是较高的。

大部分公众参与行政决策的相关程序都是任意性规定，并非法律的强制性规定。而且，在生态文明建设行政决策过程中，是否允许公众参与完全取决于决策者的执政理念，主要由行政机关或部门自由决定;是否采纳公众意见和建议则属于生态文明建设行政机关自由裁量权的范围，实际执行的比较随意，主观性强。即使有部分决策部门采取听证会形式吸纳公众参与生态文明建设相关行政决策，但是由决策机关自己组织听证会、遴选参会代表、过程保密等行为普遍存在。公众参与的自愿性、广泛性、代表性不能得到保障，双方根本不可能平等地、真诚地协商一致，参与流于形式，导致决策机关将公众参与视为累赘，对公众参与行政决策重视不够，将听证会变成决策部门发言的报告会，听证会被演变成证明行政决策民主、程序合法的证据。此时，公众虽然参与了行政决策，却根本无法“畅所欲言”，从而挫伤了公众行政决策参与的积极性。这既大大削弱了公众参与制度对于科学决策的推动作用，又制约了公众参与行政决策权利的实现。

2.公众参与行政决策的领域有限且介入时间较晚

目前我国生态文明建设视域下的公众参与，不但行政决策这种源头参与程度不足，而且行政决策参与领域也不均衡。对于行政决策过程中的公众参与，目前我国仅在《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》中作了比较细致规定，且适用范围主要限于建设项目和专项规划的环境影响评价，而不是生态文明建设行政机关的一般行政决策。

尽管近几年来，一些生态文明建设行政机关开始实行行政决策听证，使一部分公众能以参加听证会的形式参与到行政决策中来，但只有少数生态文明建设相关行政决策举行听证会，且主要表现为环境影响评价听证会，范围十分有限。即使在我国公众参与领域比较集中的环境影响评价领域，公众介入环境影响评价的阶段依然显得较晚［6］。在第一阶段，也就是立项阶段，尚未有任何关于公众参与的规定。由于在立项阶段公众无法参与其中，从而导致了公众不能及时、准确掌握项目有关信息，在其后参与环境影响评价过程中就很难提出较为合理的建议，并明确表达个人观点。而公众参与时段“滞后”产生的效应，也难以使公众认识到参与行政决策的重要性，在填写调查表时应付了事，使环境影响评价中的公众参与流于形式。

总之，目前除环境影响评价公众参与有法可依外，现行法律和行政法规中还未见有公众参与行政决策的具体实施办法，且在环境影响评价方面公众介入时机较晚，介入的阶段较少。在这种公众参与行政决策领域有限的情况下，很难保证生态文明建设行政决策能够真正反映民意、集中民智，行政决策的质量和正当性大打折扣，同时也为行政决策的实施带来了阻力。

因此，我国生态文明建设活动中公众参与的内容必须进一步扩大，注意加强生态文明建设中公众行政决策参与的程度，将公众参与内容的重点从维权救济那种末端参与转移到行政决策参与这种源头参与层面上来，大力发挥公众在生态文明建设行政决策制定和实施方面的积极作用，减少环境污染、生态破坏等不利于生态文明建设行为的发生。

四、生态文明建设视域下公众参与行政决策的法律路径

虽然个人和生态文明建设NGO 有参与行政决策的权利，但是法律通常仅进行原则性的规定，实践中公众参与行政决策的权利很难得以实现。因此，要从法律上保障行政决策中公众参与的具体地位和权利，充分发挥公众参与的作用，加速生态文明建设进程。

1.明确公众参与制定行政决策的合法地位

公众基于宪法、立法法和环境保护法等法律享有参与行政决策的权利，公众有权利在行政决策的制定过程中行使该项权利，并且该权利的行使理应得到生态文明建设行政机关和法律的支持与配合。生态文明建设NGO 作为公众的代表，可以收集大量关于生态文明建设行政决策中存在问题的信息，这些信息绝大部分是与公众切身利益密切相关并且迫切需要在行政决策中予以考虑的。在行政决策的制定过程中，NGO 还可以运用其科学技术和法律方面的专业知识，对行政决策可能给生态环境带来的影响进行分析，并对行政决策提出科学与合理的建议，避免不理性的盲目参与。明确个人和生态文明建设NGO 在生态文明建设行政决策制定环节进行参与的合法地位，有利于公众把相关信息、意见、诉求、建议汇报给决策部门，便于决策部门清楚地了解公众的心声。因此，应赋予生态文明建设相关政策、计划、方案制定过程中公众参与的合法地位，确保生态文明建设行政决策制定的科学性与实效性。

2.明确公众参与实施行政决策的合法地位

生态文明建设行政决策的实施直接影响着行政决策效力领域内广大公众的切身利益，根据环境公共财产信托理论，广大公众作为信托人，当然有权利参与行政决策的实施，监督作为受托人的政府的行为。并且根据马克思主义参与思想，广大公众也是实施行政决策的当然主体，有权参与到行政决策的执行和检查等实施过程。生态文明建设NGO 作为公众的一种组织形式，它最贴近广大公众、熟悉普通公众，最能反映底层公众的利益和愿望，并有专业技能，因而对制定的政策、专项规划等行政决策都可以充当公众的代言人，并理性地对行政决策执行和监督提出科学合理的意见和建议。为了落实公众在行政决策实施过程的参与权，应当赋予政策、计划、方案的执行、监督和检查过程中公众参与的合法地位，并创建生态文明建设执法部门与公众尤其是生态文明建设NGO执法行为联动制度。这一系列制度的确立，不但可以形成对生态破坏、环境污染行为的监管，还可以形成对生态文明建设行政机关的监督，制约权力过度集中导致的滥用职权或不作为现象的发生，及时中止可能危害公众切身利益和国家长远生态环境利益行政决策的实施，减小甚至防止环境污染、生态破坏等不利于生态文明建设情形的发生。

国际上，生态文明建设视域下的公众参与是生态文明建设领域民主化的表现之一，充分保障生态文明建设行政决策中的公众参与权，也是贯彻民主行政的重要方式。因此，赋予公众参与生态文明建设行政决策的权利，广泛听取公众的意见和不同利益群体的诉求，不但可以使生态文明建设行政决策真正体现公众的利益，也为生态文明建设相关行政决策更加科学化与民主化提供了保障。

［1］陈开琦.公民环境参与权论［J］. 云南师范大学学报:哲学社会科学版，2010(5):61－67.

［2］王越，费艳颖. 生态文明建设公众参与机制研究［J］.新疆社会科学，2013(5):121－125.

［3］王玉华.基于公众参与视角的环境群体性事件［J］.经济师，2014(6):39－41.

［4］项目环评公众参与范围过小一律不予审批［EB/OL］.(2012－12－29)［2014－10－10］.http://www.ppeia.com/news.asp?id=317.

［5］山东通报两单位环评造假 网民微博举报详情公布［EB/OL］.(2013－12－18)［2014－10－10］. http://www.ppeia.com/news.asp?id=323.

［6］胡仙芝.“听证会”如何才能在中国扎根 听证乱象与公众参与危机［J］.人民论坛，2013(15):36－38.