大理州以流程创新促进政务服务体系建设

杨 刚

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

在加强服务型政府、法治政府、责任政府和阳光政府的政府自身建设进程中，我国自1997年开始进行行政审批制度改革，与之伴随的中国政务服务流程再造（国内较多使用“流程创新”）运动也已走过近20 年时间，作为这一改革的直接结果，我国各级地方政府建立了大量的一站式公共服务机构，它们是中国公共服务理念、模式和手段创新的载体〔1〕。政务服务流程创新就是在信息技术和网络支持下打破传统的以职能分工的管理模式，流程创新意味着对政府组织作为社会细胞的根本意义和目标的反思与追求，意味着从职能管理到面向流程管理的转变，意味着全新的政府组织运行方式以及构成模式。政务服务流程创新的基本内涵是：以公众为出发点，以流程为中心，以“服务链”为纽带，以扁平化组织模式为目标来塑造政府服务流程〔2〕。当前，如何发展政务服务，提供高效、高质量的政府服务，俨然不再是某地或某一政府的问题，而是一个全国甚至是全球性的问题。对此，大理白族自治州的地方政府根据中央和云南省委省政府的要求，结合政府及地方经济社会发展的实际和需要，在创制“一局两中心多平台”体系运行模式的基础上，探索和践行“以流程创新促进政务服务体系建设”的新思路，促进了政务服务向体系化的纵深发展。

一、大理州“四位一体”政务服务体系初步形成

（一）大理州四级政务服务的体系架构

自2001年开始，大理州积极实施“职能归并、整合资源、优化结构”，以服务重大投资项目、服务各类企业、服务办事群众为导向，优化和整合现有行政资源，推进政务服务。在“两中心”（政务中心和公共资源交易中心）建设基础上组建州县（市）两级政务服务管理局，同时，把政府自身建设工作委员会办公室的职能、政务服务体系建设领导小组办公室职能、法制局政务服务和96128专线监管职能、公共资源交易监督管理委员会办公室职能、建设工程招投标管理处职能划入政务服务管理局职能范围内，组建政务服务管理局下辖的副处级独立公益性事业单位“公共资源交易中心”，明确了政务服务管理局和“两中心”的各自的职责和相互关系。历经“便民服务中心探索阶段、管理型政务服务中心发展阶段、政务服务体系化发展阶段”的10 多年发展历程，初步形成覆盖“州、县（市）、乡（镇）、村（社）”的四位一体政务服务体系，如图1所示。

图1 大理州“四位一体”政务服务体系图

2011 年到2013 年底，大理州已全面完成临时性或固定的政务大厅的建设，州级政务大厅1 个1 049平方米，12个县（市）级政务大厅（大理、漾濞、祥云、南涧、永平、剑川6 个政务大厅是固定的，宾川、弥渡、巍山、鹤庆、云龙、洱源6 个政务大厅是临时的），乡镇（街道）为民服务中心110个覆盖了全州所有的乡镇（街道），村（居）民委员会为民服务站1 133个，覆盖率100%（数据来源于大理州人民政府政务服务管理局2013 年4 月的统计报表），推动大理州政务服务进入体系化发展阶段。

（二）大理州四级政务服务体系的组织保障

按中央“政务服务中心管理机构作为行政机构”和探索“公共资源交易平台与服务平台一体化管理模式”和云南省委省政府“州县（市）政府提议设立挂靠同级政府办公室政府服务管理局（行政机构）”的要求，2011 年5 月，经大理州委常委会研究决定成立州县两级政务服务管理机构即州政务服务管理局和县市政务服务管理局，撤销原来的大理州公共资源交易监督管理委员会，乡镇和村民委员会成立工作领导组，州政务服务管理局为直属州政府办公室、行使行政职能、参照《公务员法》管理的正处级事业单位（正筹划改为行政单位），同时把“公共资源交易”作为政务服务重点内容，州、县两级设立独立“公共资源交易中心”（政务服务管理局下属的公益性事业单位，州级中心为副处级，县级中心为副科级）的内部机构建设，乡镇一级由于公共资源交易项目相对较少和监管权限相关较小，正处于试点探索和经验总结阶段（其中弥渡县红岩镇就是一个较成功的典型），非试点乡镇挂有“公共资源交易中心”牌子，职能并入为民服务中心，村民委员会不设组织也不挂牌。

二、大理州以流程创新促进政务服务体系建设

（一）“一局两中心多平台”是大理州政务服务体系的运行模式

大理州在政务服务体系建设过程中，把上级的要求和自身实际结合起来，创制“一局两中心多平台”的政务服务体系运行模式，如图2所示。

图2 大理州政务服务体系“一局两中心多平台”体系运行模式

大理州政务服务“一局两中心多平台”的体系运行模式即指在州、县两级以政务服务管理为管理机构、以政务中心和公共资源交易中心为基础、以两中心和96128专线、“问政大理”微博群、网上行政审批大厅为业务平台的运行机制。同时，根据乡（镇）、村其各自的实际情况，乡镇和村社政务服务组织运行又与州县有所不同的运行模式，即大理州政务服务体系在具体运行中，在把政务服务和政府自身建设有机结合起来的同时，州级政务服务按“一局两中心五平台”运行、县市级政务服务主要按照“一局两中心四平台”、乡镇则实行“一组两中心”运作，村民委员会则仅设为民服务站，办理权限范围的职能跟乡镇为民服务中心相当的政务服务事项。

（二）大理州“以流程创新促进政务服务体系建设”在“一局两中心多平台”运行模式中得以具体体现

20 世纪七八十年代以来，各国纷纷兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮，其重要内容之一就是将“流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理〔3〕。大理州在政务服务体系建设过程中，把“流程创新”问题摆在非常重要的地位，不断从组织运行流程、服务流程和业务运行流程三个层面不断创新政务服务流程，这在“一局两中心多平台”运行模式中得到集中而具体的表现，从而促进政务服务体系的建设。

1.大理州政务服务体系组织运行流程创新的举措

组织运行机制是组织有序高效运行的重要保障，大理州在政务服务体系建设中，为保证整个政务服务体系的良性运行。“一局两中心多平台”运作模式体现了“决策——执行——监督”三者分离的系统运行流程，政务服务管理局作为管理机构承载了政务服务相关事宜的政务服务决策职能；大理州公共资源交易中心、政务服务中心（投资项目服务区、注册登记服务区、公共事业服务区及其各窗口，公共事业服务区中州公积金中心大理管理部和州医保中心整体进驻）和电子政务服务平台（96128政府专线、时政微博群和即将投入运行的行政审批网上服务大厅）承载了政务服务执行流程的职能；政务服务管理局的行政管理窗口和行政监察局行政监察窗口监督、纪委的监督和公众监督承载了政务服务的监督职能。运作中呈现了“两中心由政务服务管理机构管理，政务服务中心是实施政务公开、提供政务服务的公共平台”、“公共资源交易中心实行同城（大理州、大理市）合设，实行双重管理，以州为主”等特点，这对当前较为普遍的“政务服务管理机构和服务机构合署、公共资源交易中心州市分离”的做法是一种创新。

2.大理州政务服务体系服务流程创新的举措

大理州在政务服务体系建设和政务服务组织运作中，坚持以“服务”为宗旨，着力打造“高满意度、高效、高品质”的政务服务体系，创新服务流程，注重群众办事“进门——出门”的“两门”全程服务流程。主要表现在以下几个方面。

第一，理顺和规范政务服务事项。在政务服务流程创新上政务服务的实际工作和公众现实需求，根据“应进必进，进必授权”原则，凡进驻单位的政务服务事项必须全部进入中心办理，不得避开中心受理和承办政务服务事项，各进驻单位必须全面梳理本单位的行政审批事项、公共服务事项和其他服务事项，编制政务服务事项目录，并授予窗口工作人员相应的权力。

第二，公开政务信息。各进驻单位要制作窗口服务工作指南、办事流程等宣传资料，政务服务事项目录、服务工作指南、办事流程等资料以纸质或电子文档报送政务服务管理局，在各服务窗口旁放置窗口服务办事指南、业务流程等资料，设置信息公开栏公开政务信息，包括办理事项、办件程序、所需材料等，同时有条件的地方应在政务大厅设置电子屏幕滚动播出政务服务相关的政策、服务事项、办事指南等相关信息。

第三，在“两中心”明确和标识服务场所、服务楼层（窗口）分布和服务人员。在政务服务场所悬挂显眼明确的“某某政务中心”“某某为民服务中心”“某某公共资源交易中心”等牌匾或标志；在政务服务办公场所，多层办公场所的设置有政务服务大楼政务服务组织分布示意图，单层办公场所设置服务和窗口分布示意图；在各政务服务窗口标示进驻单位、服务人员的照片姓名（窗口工作人员实行AB角制）。

第四，实施规范化政务服务，规范政务服务人员服务行为。为不断提高政府政务服务的质量和群众的满意度，大理州在政务服务的实践中注意总结经验，创新性地制定了《政务服务工作人员规范化服务实施细则》，为政务服务工作人员的政务服务行为提出了较为精细化的要求。

第五，注重群众对政务服务的评价与意见，不断增强政务服务的回应性。在各级政务服务办公场所都设置意见箱；在州县（市）两级政务中心设置行政管理和行政监察窗口，负责窗口工作人员的日常管理和监察，各窗口设置评价仪以收集办事群众对工作人员服务能力、服务态度、服务质量的评价；在州县两级政府服务管理局设有投诉电话。通过多渠道、多形式了解和掌握群众对政务服务的意见和建议，不断增强政务服务的回应性，提高政务服务的质量。

大理州服务流程创新的举措，在一方面，不断加强政务服务的基础设施建设，配置并不断改善政务服务场所的办公条件、划定群众休息区并设置座椅板凳、在大厅放置饮水机、设立便民服务点创造良好的政务服务的环境；另一方面，加强政务服务的软环境建设，优化服务流程、规范服务行为、提高服务满意度。这突破了“过多注重政务服务硬件环境建设而软环境建设大多仅停留在口头字面”的现状。

3.大理州政务服务体系业务流程创新的举措

业务流程是决定政务服务质量的关键要素，大理州在政务服务体系化建设中，把业务流程的优化和创新作为政务流程创新的重点内容，积极探索政务组织及进驻窗口的业务流程。在四级政务服务体系运行中，不同层级政务服务按地域和权限实行分工，上级政务服务管理机构与下级政务服务管理机构之间是指导关系。“两中心多平台”承办各项具体政务服务业务（在重大投资项目方面，则借助“重大投资项目审批平台”实行“省、州、县三级联审”），政务服务管理机构在对“两中心多平台”的业务窗口及其工作人员进行日常管理的同时，要对相关窗口及人员的服务业务进行督促、指导、培训、评价。而各政务服务业务窗口相关的部门要根据业务的特点和要求制定“业务流程”，工作人员要严格按业务流程“接件—办理—办结”。在“一局两中心多平台”模式运行中采取了下列措施。

第一，政务服务中心窗口业务流程创新措施。政务中心服务窗口为政府各职能部门的进驻窗口，分常驻服务窗口和定时服务窗口两类，各常进驻单位要制作窗口服务工作指南、办事流程等宣传资料，办事流程等资料以纸质或电子文档报送政务服务管理局，并要求置放于服务窗口旁（目前，定时服务窗口由于较少行政审批事项，主要是咨询和其他服务事项，没有相关资料），在州、县政务两级政务中心各常驻窗口都制定了不同形式的窗口服务工作指南、办事流程等宣传资料，办事群众可以通过宣传资料基本清楚所办事项的业务流程和所需资料。

第二，公共资源交易中心业务流程创新措施。在州县两级公共资源交易中心，一方面，实行大理州、大理市同城合设；另一方面，州县中心根据服务权限和责任，制定了比较完善的工作手册，在工作手册中明确了建设工程类交易、探矿权采矿权交易挂牌、探矿权采矿权转让交易、行政事业单位国有产权转让、企业国有产权转让、政府采购等事项的业务流程图。流程图醒目地悬挂在公共资源交易中心墙壁。

第三，96128 政府专线工作平台业务流程创新措施。作为云南省首家成立96128专线专门管理机构和工作人员的州市，大理州重视政府信息公开工作，按品牌化要求打造96128专线。对大理州76个公共服务电话清理分类并与96128 专线进行了整合，将96128专线开通单位扩展为州县两级党委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院、各人民团体，州县两级党委各部门、政府各行政机关、法律法规授权组织，各乡镇人民政府和有关公共企事业单位，并统一建设了大理州政府信息直通车管理专网。根据96128 专线运行模式，制定了工作流程，96128专线的运行时间是7×24小时的工作机制，公众只需拨打96128 这个号码，就可以直接查询大理州各级行政单位的职能职责、行政审批、政务服务等政府信息和公共服务信息，便捷地享受到各级政府高效、权威的政务信息查询和办事、投诉等服务。

第四，“问政大理”微博平台的业务流程创新措施。2013 年 2 月 1 日，大理州开通了“问政大理”政务微博平台，探索州人民政府开展网络问政的工作模式，目前大理州已有31个单位和部门开通了涉及问政的政务微博，截至2014年12月，全州已有31个政务微博平台。为保证“问政大理”微博平台的有效运作，大理州根据微博问政自身的特点结合工作实际，制定了政务服务微博平台的运作流程，规范了“问政大理”微博平台的运作流程，提高了平台的运作效率。

在大理州以流程创新促进政务服务体系建设的过程中，首创“问政大理”微博并制定办件流程、96128 专线品牌建设及其工作流程成了亮点，通过从组织运行流程、服务流程和业务运行流程三个层面不断创新政务服务流程，创建了“统筹前台服务与后台管理，创建平台设计与运营业务衔接的政务流程”，理顺了运行平台相互关系，实施规范化服务，政务服务窗口都制定了办事指南或办件流程，实现政务服务从传统分散的直线串联模式向现代相对集中的并联模式转化，实现了政务服务的运管分离。

三、大理州以流程创新促进政务服务体系建设存在的问题

从大理州政务服务10 多年发展历程及其运行实际情况看，大理州政务服务在流程创新上还存在着“政务流程相对分散，全州政务流程缺乏对高效集成、供需匹配的整体设计”，主要表现在以下几个方面。

第一，有关政务服务发展的相关政策很多，但操作起来难度大，关键在于立法支持的缺失。据统计，大理州有关政务服务的政策文件有50 多项，为政务服务提供政策支持，指出了发展方向，而现实的问题是，配套政策虽多但大多过于宏观，政务服务发展方向是明确的，但该如何去操作和运行，选择什么方式或路径去实现目标，这只能是“摸着石头过河”的探索，同时，国内各地有关政务服务的除海南、四川等少数地方有地方立法支撑外大多数仅有政策支持，全国范围内，中央至今没有任何相关的法律出台，这就决定了政务服务发展由于党政领导的重视程度不同而发展差异较大，这极大限制了政务服务的发展和流程创新。

第二，四级政务服务体系框架初成，但运行受“四位一体”的政务服务体系内部上下级间“指导关系”的局限较大。大理州“四位一体”的政务服务体系相互之间的“指导关系”与行政机构运行中“上下级关系”存在差距。大理州、县政府政务服务管理局隶属于同级政府办公室，而“四级政务服务”机构和组织之间仅为“指导关系”无“上下级关系”，这与行政机构之间“双重领导的上下级关系”的运行状况不同，这虽说是创新，但也限制了政务服务体系运行。从纵向上看，政府服务体系内层级间无法实施有效管理；从横向上看，政务服务管理局对政务中心进驻的机构、部门、项目间协调难度较大，对行政审批监管难以到位，跨科室跨部门跨层级反复跑的现象并未根除，甚至在政务服务中心，涉及工商、国税、地税、国土、环保等条管单位的事项往往需要使用专门的网络系统，无法对接政务服务中心的电子监控系统，难以变串联审批为并联审批，无法实现“一条龙”服务〔4〕；而像住房公积金中心、医保中心等整体进驻单位，虽进驻了政务中心但属独立运行，政务管理机构无法对其实施有效监管。

第三，大理州四级政务服务体系及内部组织运行情况和流程创新水平参差不齐。一方面，层级运行差距、县际差距、乡镇差距和村际差距比较明显；另一方面，各政务平台和窗口编制政务服务事项目录、窗口服务工作指南、办事流程、政务服务组织和窗口分布示意图、服务事项信息公开栏、制作服务接件流程等等方面存在有些政务服务组织和窗口分布示意图设置太小不显眼、各进驻单位服务窗口的工作指南及办事流程等宣传资料各自设计形式繁多参差不齐、很多服务窗口仅有工作指南而无办事流程、大多只有办事流程而无业务运作流程等问题需要改进。

第四，电子政务发展水平与现实需求之间差距较大。现在大理州政务服务虽有了“问政大理”、96128 专线和网上行政审批大厅（已建好但尚未投入运行而且运行效果尚未可知），但政务服务的绝大多数项目和服务主要集中在“线下流程”的运作，随着电子政务和社会的现实需求多元化的发展趋势，这种传统的“线下流程”政务服务模式必将走向“线上流程”为主、“线下流程”为辅的政务服务模式，因此，“线上流程”的设计和操作方式对未来政务服务发展有积极的导向作用。

四、大理州以流程创新促进政务服务体系建设的未来发展中要注意的几个问题

“面向未来，着眼发展”，在政务服务体系建设中，大理州应立足于政务服务发展的实际情况，结合自身的优势和现有资源，借鉴国内外先进经验，优化以业务流程为核心的政务服务流程，真正创建与服务型政府、与无缝隙政府服务链相适应的、“一门受理与业务分流承办”的政务服务，主动构建高效集约、分散服务的政务服务流程，以流程优化促进政务服务体系的纵深发展。为此，要注意以下几个方面的问题。

第一，充分利用地方或民族立法权，以立法明确权责关系，理顺体制关系，为流程创新提供法律保障。当前，大理州在政务服务发展中遇到的大多问题都源自缺乏法律支撑和统一的制度框架，进而导致政务服务管理机构地位不明确。对此，大理州可以充分利用地方立法权和民族自治立法权，出台关于政务服务管理的地方法规或单行条例，使政务服务管理机构成为政府的常设行政机构，明确政务服务管理机构的地位、权责，理顺政务服务管理机构与政府体制的其他机构间的关系、政务服务管理机构和“政务服务中心和公共资源交易中心”间的关系及政务服务体系内的层级关系。

第二，通过政府流程再造的方式建立服务型政府，以政务服务流程创新加强政务服务体系建设，实现政府管理职能转变和政府治理方式转变〔5〕。在政务服务流程创新上，要立足于“以实现内部流程创新到跨部门流程创新和建立批管分离体制”为重点，理顺内设机构间关系，建立“审管分离“制度，实施政务服务流程科学再造，将进驻中心各部门政务服务的项目、内容及方式分门别类地有机结合起来，真正“形成管理流程的串联、互联与并联”和“实现集中办公、流水审批、各自促进、相互制约、合规高效”的政务“一站式”服务。

第三，以政务服务流程规划推动政务服务的规范、标准化发展。按服务型政府建设和发展的趋势，以政务服务流程现状为基础，制定政务服务流程规划，政务服务组织流程创新应着眼于长远和全面，政务服务流程和业务流程则应始终保持关键路径的畅通简洁。将标准化管理和服务规范化理念引入公共服务领域，实现服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，是政务服务未来发展的重要方向。

第四，积极发展电子政务，拓展政务服务流程创新领域，真正实现政务服务由线下运行向线上运行的转变。大理州要积极推进信息化建设和网上审批，利用互联网从横向联接各行政部门的行政审批网络，进而纵向联接各市县行政服务中心，利用现代信息技术保证流程创新的有效，多角度全方位地推动“管理机构、服务目录、服务平台、服务接口、服务评价等”在线政务服务的标准化建设，逐步架构条条与块块协同协作、现实与虚拟良性互动的体系，着力推进公共服务均等化、提供优质公共服务〔6〕。

〔1〕金竹青.公共服务流程再造：中国政府流程再造的新趋势〔J〕.国家行政学院学报，2008（5）：28-31.

〔2〕叶勇.政府流程再造的概念约定〔J〕.福州大学学报：哲学社会科学版，2009（2）：29-34.

〔3〕姜晓萍.政府流程再造的基础理论与现实意义〔J〕.中国行政管理，2006（5）：37-41.

〔4〕中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告〔J〕.中国行政管理，2012（12）：7-11.

〔5〕王树文，李青.政府改革与政府流程再造〔J〕.理论学刊，2004（12）：83-85.

〔6〕丁艺，刘密霞，黄铭建.关于在线政务服务规范化问题的思考〔J〕.电子政务，2014（8）：119-129.