委托代理理论视角下地方政府职能定位与作用——以乡镇义务教育为例

盛义龙，李芝兰，杨振杰

（1.武汉工程大学，湖北 武汉 430205；2.香港城市大学，香港 999077；3.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

地方政府应该承担何种职能、履行哪些义务一直成为官方和学界探讨的热门话题。尤其是在政府间事权划分和政府与社会关系的讨论中，经常关涉这一话题。对于前者又往往是与财政体制改革紧密联系在一起。1994 年分税制改革以来，由于财权上收、财力上移，而事权下放、支出责任下转，地方普遍出现财力不足，从而严重影响到地方财政支出和公共服务的供给。在如何解决地方财力不足的讨论中，各界较多关注的是财权、财力与支出责任的匹配问题。随之中央不断加大对地方的转移支付力度，然而令人遗憾的是地方公共服务水平似乎并未明显改善，甚至不少地方还出现了倒退，如新的“上学难、上学贵”现象屡见报端。在这一新的背景下，进一步厘清地方政府职能显得尤为重要。

在单一制的中国，地方政府是中央政府在地方的代理人。在研究政府间关系、地方政府职能及其政策执行时，委托代理理论的应用是比较广泛的。关注重点集中在如何理解地方政府行为、地方政府又是如何应对上级政府指令等方面。对此，学界已提出了诸多很有价值的分析，如选择性执行[1](p167-186)、地方政府间的“共谋”，乃至“上有政策、下有对策”等都有了较为深入地解读和探讨。[2](p1-21)实际上，西方文献中有一个专门词汇即执行差距（implementation gap）用来描述这一现象。[3]这些讨论背后的一个核心假设就是地方政府应该完全忠于上级政府，并且严格落实上级政府指令，如发生执行偏差则是下级未能落实好上级政策。

过往研究对于理解地方政府职能及其行为作出了贡献，但仍存在三个主要问题：其一，忽略了地方民众与地方政府间的委托代理关系。地方政府存在双重委托代理职能：一是来自上级政府授权；二是来自本地居民授权，代理地方民众向上诉求和主张。在讨论民主话题及其问责性时，多涉及地方居民授权问题。其二，传统话语在解读代理理论中代理人与被代理人之间关系时，过于简单机械的理解双方关系，单一的强调代理人对被代理人指令的遵从，[4](49-221)忽略了代理人与被代理人之间的协作关系（co-agent）。其三，过于强调上下级政府的零和博弈，而现实中其更多地表现为非零和博弈。[5]地方政府尤其是基层政府，需接受多方授权和约束。如何平衡上下两方面关系、自身该如何定位，这是理解其职能和行为的关键。而这必然涉及作为受托方的地方政府有多少自由裁量权、应该有多大自主性、应该如何约束其自主性过大等问题。一定程度上而言，弄清楚了地方政府自由裁量权也就明确了地方政府职能及其定位。本文以乡镇义务教育为例，基于授权代理理论来解读分析地方政府职能及其实际运作，试图理清其中存在的困境和可能的出路。

农村义务教育在2002 年之前是“人民教育人民办”。随着乡镇财政危机、农民负担过重等问题凸显，义务教育实行以县管理为主。乡镇在义务教育中的支出责任逐渐弱化，但是乡镇层级的管理职能依然存在。各个地方对于乡镇层面的教育管理职能和机构调整略有不同，但大体形式和内容差别不大。本文研究选取样本为中部H 省P 县：乡镇层面涉及教育的主要是乡镇教育党总支（即原乡镇教育办公室，一些地方亦称为中心校）、乡镇财政所和乡镇政府。P 县区域总面积为2261 平方公里，人口113 万，其中，农业人口91.6 万。2012 年全县财政收入为80 亿元。

授权-代理——一个分析框架

地方政府，尤其是基层政府部门，主要是履行上级部门交代的工作，同时代表当地居民或者服务受众反映情况，出面处理相关事宜。在受上级政府或者当地居民委托处理事务时，基层政府部门有多大自由裁量权/可操作性/灵活空间是影响政府授权行为的执行效果的重要因素。因此，以授权理论为基础，从授权程度和授权对象两个维度可划分四种类型的授权行为。地方政府权力来源主要分为两个面向：一是上级政府，另一个是当地居民或者服务受众。以乡镇层面为分析单位时，授权对象可分为上级政府部门和学校/家长/乡镇政府。上级政府即为县政府、县政府职能部门如县教育局和财政局，通过授权委托乡镇政府、教育党总支、乡镇财政所等履行相关职能。另一个授权对象即学校/家长/乡镇政府，也就是指义务教育发生社区的服务受众也可授权他们向上级政府提出诉求或反映情况。授权程度是指所授予权力是否有较高自由裁量权。由于难以具体细分自由裁量权的程度，此处简化为强授权和弱授权。基于以上两个向度的考量，得出授权行为A、B、C、D 四类（表1）。其中，A 类是上级政府授权的管理行为，授权程度比较高，乡镇拥有较高自由裁量权；而授权程度比较低的为C 类，譬如协助上级政府传达信息；学校/家长/乡镇政府的强授权即B 类是代他们处理相关事务，同样有较高自由裁量权。需要特别说明的是若是乡镇政府授权则仅限乡镇政府本级承担的职能；弱授权D 即简单帮助委托人传达有关信息或诉求。

表1 授权程度与授权对象分类

在探讨乡镇政府、乡镇教育党总支和乡镇财政所承担的职能之前，先分别对其作一个简要说明：P县乡镇教育党总支系原乡镇教育办公室改组而来，属乡镇“七站八所”之一，亦是县教育局派出机构。2000 年前后，为了解决“吃喝教育经费、挤占教师编制”问题，中央决定撤销乡镇教育办公室，改由“中心校（各地略有差异，P 县则称之乡镇教育党总支）”承担乡镇教育管理事务。中心校/教育党总支并非学校，实际上是处于当地中、小学校之上的一级准行政组织，内设教育干事、书记、会计、出纳等岗位。经过乡镇合并后，P 县现有19 个乡镇/农场，中小学校数量由原来几百所减少至145 所，中小学教师约为7000 人。由于县教育局直接管理难度较大，仍保留乡镇教育党总支以履行原教育办公室职能。现设19 个乡镇教育党总支、37 个教育核算点（核算点设于教育党总支内）。另一个机构是乡镇财政所。乡镇财政弱化后，P 县乡镇财政所纳入县财政局直属机构。

乡镇在义务教育管理中具体应承担何种职能，有关条文中有较粗略规定，如“负责上级政府部门交办的事务”等。那么，乡镇在其实际运转中究竟承担或需承担哪些职能呢？通过对县、乡两级相关政府部门领导和工作人员以及学校校长、教师和学生的实地调研和深入访谈，显示其承担的各项具体事务（下表2）：向上级传送信息，特别是在学校年度预算编制中是由各中小学校在核算基数（包括学生数、教师数和

表5 乡镇层级教育管理职能分类

按表1 授权行为分类，可以发现乡镇主要承担A、B 两类职能。在此先将C 和D 职能作一简要说明：C、D 是“下达”上级指示和“上传”基层需求，主要由乡镇教育党总支和乡镇财政所承担。在“下达”过程中，县教育局通过会议召集各乡镇教育党总支进行工作布置，再经由其分别向下传达。乡镇财政所则是代县财政局具体指导或者服务学校和教育党总支做好预算、财务管理工作，以及一些技能性培训工作；“上传”过程则是乡镇教育党总支代学校寄宿学生数等）和分类支出定额标准范围内，依据需求分16 个财务支出科目拟定经费使用计划，再报送乡镇教育党总支汇总。学校人事计划也是通过其向上级反映需求信息。在这种“下达”和“上传”过程中，基本不涉及自主管理权限，乡镇教育党总支和财政所要做的是准确、及时地传达或汇集信息，且在主观上不会变动处理或造成信息失真，仅为纵向传递的中介环节。

而对其主要承担的A 和B 两类职能而言，其自由裁量权较大。其中，乡镇教育党总支和财政所又以A 类为主，乡镇政府则以B 类为主。相反，乡镇教育党总支和财政所却很少承担B 类。这比较符合现实观察中的普遍经验，即教育党总支和财政所少有代当地居民或者受众向上反映情况争取利益，更多的是执行上级命令。因其具有较高自由裁量权，下文将对其重点观察可以发现它们如何运用自身能动性来履行相应授权职能，这更能反映乡镇在义务教育中的作用。

“花钱”与“做事”：乡镇的“下行强授权”职能

所谓“下行强授权”即代理A 类职能，是指乡镇受上级授权对下处理一定事务，且处理这些事务的权力比较实，有较大自由裁量权。此类职能主要由乡镇教育党总支和乡镇财政所承担，其中，乡镇教育党总支处于中心枢纽位置，其职能具有广泛性和综合性。县教育局与乡镇教育党总支之间在职能上几乎是一一对应的。如前文表2 所示，乡镇教育党总支具体承担经费管理（学校大额经费使用审批）、人事管理（教师培训和招聘）等职能；亦承担了教育督导与日常教学监管职能。此外，还要负责学校计生、党建、反腐等综合性事务。而乡镇财政所则隶属于财政系统，受县财政局委托依照“服务、监督、检查、反馈”八字方针，对教育经费使用进行财务监控，更多体现为外在于教育系统的监管者角色。以下就从P 县义务教育经费新机制运行中经费使用和管理过程、结果来分析它们如何发挥作用及程度。

P 县于2007 年开始推行“校财局管”，明确了县财政局和县教育局以及学校的各自职能。县级部门负责指导学校资金的预算编制和审批，以及监督学校资金使用情况。各学校则需建立规范的账务管理体制，并纳入全省网络财会管理信息系统，实现学校账务网上审批和即时监控。但是，对于学校上报账目明细信息与实际收支执行是否一致，并不能在网络管理系统中具体体现和确认。上级部门包括县教育局和县财政局并非完全了解经费使用的实际情况。为进一步落实资金管理，乡镇教育核算点作为乡镇教育党总支的一个组成部分，集中负责所在地学校资金使用的流程审批和具体管理。但在实际执行中，有的乡镇学校资金管理比较规范，乡镇教育总支干事严格按照上级规定履行审批职能；有的则并未严格照此执行，学校资金使用权完全交由各学校校长。从学校角度看，有学校将乡镇教育核算点视作经费使用的出纳形式；有的则认为其充当了学校财务的全面管理和会计角色。

乡镇财政所的首要职能是及时核查学校情况，避免虚报，如每年开学到学校实地核查实际在校学生和教师数。P 县财政局的一位干部说，2012 年通过乡镇财政所的核查发现学校虚报了200 多名学生，有20 多名教师不在岗、不在编，节省了200 多万元财政资金。但也有乡镇财政所碍于人情，没有严格履行核查任务，他们自己也承认都在一个乡镇一起工作几十年了，抬头不见低头见，不好管得太严。①从乡镇教育党总支访谈中可以明显区分出乡镇财政所是否纳入严格核查范围和内容。其次，乡镇财政所也要负责核查资金使用是否按规定范围支出，特别是学校公用经费是否用于学校办公和学生学习等。对此，各级政府都有文件规定，P 县还另行规定使用项目和额度。乡镇财政所在年终时就要到各学校具体清查年度财务账目。教育主管部门和学校如何使用公用经费仍然是一宗隐秘工程，②学校公用经费的支出范围包括三大类：日常基本支出、项目支出和预留机动（以总经费10%计算）。田野访谈只能管中窥豹。由于“校财局管”，学校自主权并不大，有时为了必要花费而挪用项目经费，毫不奇怪。有些会计科目预算，比如“招待经费”预算为2500 元却可用到3、4 万之多；有的科目预算则完全不符合实际需要，根本无法执行，但是年终都能用完年度预算，其中的各种变通可想而知。其三是对学校建设项目的现场查验，以协助县财政局准确把握拨款进度。显然，乡镇财政所的监管明显不同于教育系统内部监管（乡镇教育核算点的监管），它更集中于“指标管理”和“计划管理”两个环节，教育经费“总量控制”是其更为关切的考量因素。在地方有限财政经费条件下，这种优先“总量控制”的逻辑往往成为地方财政管理部门平衡地方财政支出的一种次级策略选择。P 县财政部门的一名干部就表示：“我们保证他们（学校）至少60%（公用经费）都用在教学和办公上。管得太多、太细不好，也要给他们留一些空间。”这一认识在整个财务系统，包括县和乡两级，得到普遍认同，也付诸实际工作中，在学校和乡镇教育总支得到了印证。

由此看来，无论乡镇教育党总支抑或乡镇财政所，在这一“下行强授权”职能履行过程中，均具有较大自由裁量权，或者并不一定会完全依照上级约束行事。中央通过加大义务教育财政支出责任，建立中央与地方分担投入的经费保障新机制，意在保障农村义务教育经费和支出责任基础上，限制基层代理人的行为，并希望让钱真正高效地用于义务教育。然而，作为地方政府的基层乡镇在政策执行中往往会依据实际场域中各方面情况进行综合考量执行。进一步分析，这种非预期化的结果不能排除有基层干部自利驱动的可能，但是当上级约束不能有效切合基层实际需求，变通和偏差就几乎成为必然。一位县教育局干部就提到：“制度设计的初衷和模式都是好的，但是在实际执行中还是存在问题，比如：管得太细，学校缺乏自由度。”由于片面强调财政支出责任如“钱有多少”、“由谁来花”、“花在哪儿”等方面，而忽视了其他非支出性职能安排和设计，即“花钱”之外的“做事”、“钱”是否符合“事”的需要，以及还需要做哪些“事”等问题则少有考量。显然，“花钱”是不能等同于“做事”，而应是服务于“做事”。“出钱”和“做事”的关系如不能很好厘清，不仅不能保证上级政策和规定得到正确贯彻执行，还不利于发挥基层实践的积极性和能动性。事实上，在规模庞大的公共产品供给中，顶层政府的决策可能很难有效满足基层执行需要和民众真实需求。只有建立积极良性的上下级合作关系，公共行政活动方能有效开展。

“怎样做事”：乡镇的“上行强授权”职能

“上行强授权”即代理B 类，主要是代表家长和学校向上级反映情况和代为处理相关义务教育事务。与上述不同，乡镇教育党总支和乡镇财政所承担了大量A 类职能，但却很少履行代理B 类职能。B 类代理行为主要是乡镇政府：一方面要履行上级政府规定的自身教育职能。根据中央文件精神，乡镇政府在义务教育“以县为主”管理时仍然需承担一定的管理职能；另一方面，同时需要接受当地居民授权承担一定职能。以下试图从两个方面分析：一是已经做了的；二是应该做而没做的。

通过实地调查，乡镇政府作为义务教育发生社区中的基层政府组织，其所履行事务体现为“一般性职能”和“专门职能”两大块。其中，“一般性职能”主要是指类似于政府的综合性职能，需要当地政府协调处理的事务。“专门性职能”则专门针对教育系统的事务内容。“以县为主”管理后，虽然乡镇政府由义务教育行政的“主角”转向“协助者”，但是仍然承担了诸多事务：如土地划拨、奖励性经费、校园安全和周边环境治理、向上级政府争取资金和特殊政策支持。虽然教育系统普遍认为乡镇政府在义务教育中大有淡化之势，甚至几乎不起作用，但是在幼儿教育用地、校外公共设施建设、校园周边治安等方面，乡镇政府发挥着不可替代的作用。

此外，乡镇政府、乡镇教育党总支也会依据地方民众需求和教育发展状况，向上级政府或政府职能部门进行利益表达和主张，并代表所在地学校分别向区教育局、乡镇政府和相关政府职能部门寻求政策支持。具体涉及教育督导与监管、校舍基建等等，比如当前学校教师年龄和学科结构性缺编严重，各学校纷纷要求新增教师，乡镇教育总支则将其进行汇总分析和预测判断，向上尽力争取更多教师新增计划（一般不能完全满足学校需求）和更为有利的政策支持。

实际上，不管是乡镇政府抑或乡镇教育党总支、乡镇财政所，都应自觉接受当地居民授权，向上争取更多的受教育权利。但是在现实中，他们仍主要是围绕上级授权和下行管理职能展开，而没有较好地反映社区民众的需求。特别是作为双重代理人的地方政府机构，在遭遇“下行授权”和“上行授权”无法兼顾平衡的角色冲突时，又不能真正有效接受来自基层自下而上问责压力，自然不会过多考虑基层社区和民众需求。以学校撤并为例，2012 年发生多起因为学校撤并，导致当地居民跪求保留当地学校，以便学生就近上学，但是乡镇政府、乡镇教育主管部门等都处于失声状态。[6]个中缘由，其中最主要原因可能是乡镇政府囊中羞涩挺不起腰杆子，在“以支出论英雄、不出钱不管事”的氛围下自然就丧失话语权和积极的上行授权行为动力。

至此，可以明显看到作为基层政府的乡镇在义务教育管理活动中的实际运转和作用情况：“下行授权”较“上行授权”多；乡镇部门机构作用较乡镇政府大；乡镇政府较少“花钱”，但更多履行“上行授权”职能。究其实质则在于“花钱”与“做事”之间纠葛不清的关系。一项有效的公共行政活动至少涉及“谁花钱”、“谁做事”以及“怎样做事”几个方面的考量，其中，“谁花钱”涉及支出责任；“谁做事”涉及具体事权；“怎样做事”涉及对谁负责。“花钱”并不等于“做事”，更不宜主导“做事”，而是服务于“做事”。“怎样做事”则又特别需要有效切合基层社区和服务受众意愿和需求。

讨论与结语

乡镇在农村义务教育中的作用正是通过乡镇的各种代理行为活动及其能动性表现出来的。中央通过加大义务教育财政支出责任，建立中央与地方分担投入的经费保障新机制，意在保障农村义务教育经费和支出责任基础上，限制基层代理人的行为，并希望让钱真正高效地用于义务教育。研究发现，作为乡镇在政策执行中实际上具有较大的自主空间，他们往往会依据实际场域中各方面情况进行综合考量执行。其非预期化的结果是基层并非完全按照中央约束行事。一方面可能存在基层干部的自利驱动；另一方面，由于片面强调财政支出责任，而忽视了其他非支出性职能安排和设计，严重制约基层政策实践和具体执行，并导致地方政府代理行为不能有效结合基层实际需求。但这并非必然意味着乡镇代理人的失职或者卸责。事实上，在规模庞大的公共产品供给中，顶层政府的决策可能很难有效满足基层执行需要和民众真实需求。而在“支出论英雄”的情形下，作为双重代理人的地方政府机构遭遇“下行授权”和“上行授权”无法兼顾平衡的角色冲突时，又不能真正有效接受来自基层自下而上问责压力，自然不会过多考虑基层社区和民众需求。

基于P 县的个案分析，乡镇作为基层政府，一方面受到来自上级政府的授权和考核压力，另一方面在法理上为地方代言，受地方居民委托处理与上级政府关系。但是在实际中，地方政府往往缺乏动力为地方民众代言，更多是从自身角度来处理，即如何完成自己的考核任务。也就是说地方政府一方面自由度不够，即政策灵活度不够约束了地方政府的执行力；另一方面自由裁量权又过大，忽略了地方民众的需求。对于自由裁量权如何界定和理清是值得思考的问题。应致力于在遵循委托人的总体要求下充分发挥地方政府和基层代理人的自主性和能动性，谋求其间良性的分工合作。这又要求我们从各级政府职能基本定位出发，认真厘清其实质内涵和各自范围。

[1]O'Brien,Kevin J.and Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics,Vol.31（2）（1999）.

[2]周雪光.基层政府间的“共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008，（6）.

[3]Pressman, Jeffrey L. and Aaron Wildavsky.Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland[M].Berkeley:University of California Press,third edition.（1984）.

[4]Heberer,Thomas,and Gunter Schubert.County and Township Cadres as a Strategic Group. A New Approcah to Political Agency in China's Local State[J].Journal of Chinese Political Science.Vol.17（3）（2012）.

[5]Li,Linda Chelan.Centre and Provinces:China,1978-1993.Power as Non-Zero-Sum[M].Oxford:Clarendon Press（1998）.

[6]农村学校撤并何去何从[N].中国青年报，2012-11-22.