国家重点生态功能区转移支付政策的缺陷及改进措施——以武陵山片区(湖南)部分县市区为例

何伟军，秦 弢，安 敏

（三峡大学 经济与管理学院，湖北 宜昌 443600）

一、背景

国家重点生态功能区是指国家划定的需要重点保护和限制开发的区域，这一区域关系到区域经济社会和生态保护的协调发展、西部地区与其他地区的平衡发展，并且还关系到国家与地方的生态安全和社会稳定。生态补偿转移支付作为中央对国家重点生态功能区唯一的具有直接性、持续性、集中性的资金补助，自实施以来中央日益重视且补偿力度逐年加强（2011到2014四年间，中央财政累计下拨国家重点生态功能区生态补偿转移支付资金共计1573亿元，每年分别为300亿、370亿、423亿、480亿）。生态补偿转移支付资金为国家重点生态功能区的保护作出了贡献，也在一定程度上弥补了国家重点生态功能区财政能力的不足。[1](p58-64)目前，全国共有451个县市区享受国家重点生态功能区转移支付。

但作为一项十分重要但实施较晚的国家层面的政策，其在实施过程中必然存在许多问题，本课题通过结合实地调研分析找出这一政策实施存在的一些问题，并对这些问题产生的原因进行分析，提出相应的建议和对策。

二、研究对象

武陵山区生态功能区是国家重点生态功能区的重要组成部分。武陵山区位于长江中上游，地方生态环境良好，同时也是长江流域重要生态安全屏障。此次调研的武陵山片区（湖南）中共有14个县市区被纳入国家重点生态功能区，其中包括常德市的1县，张家界市的2县2区，怀化市的2县和湘西土家族苗族自治州的7县（市、区）。本次调研以调查每个县（市、区）的生态补偿转移支付状况为突破口，全面了解各县的情况，获得相关数据资料。同时根据实际情况选择了部分具有代表性的县（市、区）进行了深入重点走访与调研。

在调研过程中，调研组做了“关于国家重点生态功能区转移支付的调查问卷”，并获取了部分县市区的“国家重点生态功能区县域生态环境质量考核指标汇总表”，结合各县区的统计公报以及各县区“关于国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作的汇报”，使笔者对国家重点生态功能区转移支付政策的实施状况有了更深入的认识，并发现该政策实施过程中存在的一些缺陷。

此次调研，共发放调查问卷113份，剔除空白问卷9份和不完整问卷4份，回收有效问卷为100份。调查对象主要为各县市区相关政府职能部门工作人员；并在各县市区环保局获取了14个县市区的“国家重点生态功能区县域生态环境质量考核指标汇总表”。其中选取最具有代表性的A区、B县、C县做数据分析，总结出国家重点生态功能区生态补偿转移支付政策的缺陷及施行过程中存在的问题，并相应地提出改进措施。

三、国家重点生态功能区生态补偿转移支付政策存在的问题

1.资金安排中存在民生与环保双重目标且难以兼顾，民生目标严重挤压环保目标。

表1 湖南省部分县区获得的国家重点生态功能区转移支付资金总额与针对双重目标的支出 单位：%

表2 湖南省部分县区转移支付在提高基本公共服务方面的考核

提高当地政府的基本公共服务能力和引导当地政府加强生态环境保护是中国实施国家重点生态功能区转移支付制度的双重目标。[2](p151-155)

通过分析所得数据，发现武陵山片区（湖南）部分县市区的国家重点生态功能区转移支付资金的使用存在双重目标难以兼顾的问题。详见表1、表2、表3。

表1显示，2013年三个县（区）将生态补偿转移支付资金主要用于生态环境保护和基本公共服务。但由于支出比例缺乏明确规定，因此政府在生态补偿转移支付资金的使用上，往往具有很大的自主性。如A区、C县将70%以上的资金用于生态环境保护，分别是用于基本公共服务的2.9和2.2倍；而B县则将70%左右的转移支付资金用于基本公共服务支出，是用于生态环境保护资金的2.3倍。

表2为2012-2013年三个县（区）在获得生态补偿转移支付资金后，基本公共服务方面指标的变化情况。我们发现随着生态补偿转移支付资金的增长，各公共服务考核指标大都略有上升。特别是A区、C县每万人拥有的床位数分别增长了26%、15%，增长幅度较大。整体来看，B县的公共服务各项指标数值都有上升，基本公共服务水平在上升；A区、C县基本公共服务水平也有较大改善。

表3为2012-2013年间三个县（区）在生态环境保护情况的绩效考核。由表三可见2012-2013年期间，三个县（区）自然生态环境指标几乎没有变化。以A区为例，自该区获得生态补偿资金以来，草地、水域湿地、未利用土地比例均为发生明显改变。而身属国家重点生态功能区的三个县（区）的环境状态指标总体上却呈现下降趋势：A区环境状态变差明显，优良以上空气质量达标率下降了13%；B县COD排放强度增大，优良以上空气质量达标率下降；C县固体排放强度有所增大。

综上我们可以看出，A区、C县都将生态补偿转移支付的绝大部分用于生态环境保护，B县亦投入30%的转移支付资金用于生态环境保护，不仅收效甚微，有的地方甚至出现了环境状态指标下降的情况；而以上三个县（区）将生态补偿转移支付资金用于公共服务时却可较大程度地改善民生，提高当地人民生活水平。由于生态环境具有明显的公共物品的属性，地方政府普遍具有搭便车的心理，而生态环境保护缺少激励，地方政府自然就会减少对区域生态环境这种公共物品的供给。而一定的国家重点生态功能区生态补偿转移支付资金在两者之间的分配必然会造成此消彼长，相比较容易显现成效的民生目标而言，生态环境保护的改善要付出巨大的成本，且时间周期较长，造成政府短期内实际上更倾向于实现民生目标。因此，在国家重点生态功能区转移支付的资金分配中，就会出现民生目标对生态目标的挤压，出现严重的“重民生，轻环保”。

2.国家重点生态功能区转移支付资金来源渠道单一、严重不足且分配不合理。

图1

纵观国家对于生态功能区的转移支付方式来看，可以看得出补偿的方式是以中央财政的转移支付为主，少部分是由省财政部门进行补偿，当然像武陵山片区这样的不发达地区，补偿的资金主要是由中央财政补发，资金来源渠道单一。

通过调查问卷，在了解“国家重点生态功能区财政转移支付补助金额是否合理”时，根据问卷结果如图1，对国家重点生态功能区生态补偿转移支付补助金额满意的仅占到被调查人员的三成，考虑到被调查者大都为相关政府部门工作人员，可以得出“生态补偿转移支付的资金严重不足，难以满足地方政府的需要”的结论。

表4 武陵山片区（湖南）部分县市区国民生产总值及获得的转移支付资金

武陵山生态功能区作为长江流域重要生态安全屏障，从生态建设需要长期投入的角度来看，多层次、多渠道、全方位筹措资金才是解决问题的根本。但目前无论是作为重点生态功能区的A区、B县、还是C县，其生态补偿转移支付资金均依赖中央财政下拨这一唯一渠道，鲜有其他的来源或途径，这就从客观上造成了资金的严重不足。

由表4可以看出，2013年，A区经济总量最大，但是在生态补偿转移支付中，财政实力相对较为雄厚的A区获得的转移支付资金与经济总量较小的B县并没有出现太大差距，甚至比经济总量最小的C县还多。同时三个县区之间的差异较小，没能实现国家重点生态功能区转移支付资金向财力较弱和生态环境质量较差地区倾斜的政策目标。

在调查问卷问题“您认为国家重点生态功能区转移支付是否向财力较弱县域和生态环境较差的县域倾斜”的问题中，调查结果如下图2。

图2

50%以上的人认为“国家重点生态功能区转移支付向财力较弱县域和生态环境较差的县域倾斜力度不够”。

根据国家重点生态功能区转移支付的分配办法，采用规范的公式化方式进行分配。用公式表示：某省（区、市）国家重点生态功能区转移支付应补助数=∑该省（区、市）纳入转移支付范围的市县政府标准财政收支缺口×补助系数+纳入转移支付范围的市县政府生态环境保护特殊支出+禁止开发区补助+省级引导性补助

资金分配公式中标准财政收支缺口决定了国家重点生态功能区转移支付资金的金额看似合理，但仔细分析该公式，发现该省限制开发等国家重点生态功能区所属县标准财政收支缺口是支付补偿额度确定的核心，这种以均衡性转移支付式安排的资金补助具有“以标准财政收支缺口为基础”的基本导向，也就是说国家重点生态功能区所属县标准财政收支缺口在很大程度上直接影响所在县域获取转移支付的额度。这就导致了资金在各个县域之间分配的不均衡，造成了同时出现“钱多事少”（环保压力小但生态补偿资金过饱）和“事多钱少”（环保压力大但生态补偿资金严重不足）。

3.补偿政策不明确，考核管理不科学。

一方面，国家转移支付只规定了应补助的数额，中央和地方的国家重点生态功能区转移支付政策中均没有明确规定双重目标的资金分配比例和使用去向。[3](p27-31)在决定各地区的补偿标准时，没有根据各地环境情况、经济发展水平和社会状态的不同，适当考虑人口规模、可居住面积、海拔、温度等成本差异确定转移支付资金的分配，补偿政策不明确。

另一方面，国家重点生态功能区转移支付资金的监督考评和激励约束，是根据各年《国家重点生态功能区转移支付办法》的规定执行的，从实施该政策以来，每年都只有小幅调整，以2012年为例：

表5 2012 年国家重点生态功能区转移支付资金监督考评与激励约束

分析可得，国家重点生态功能区转移支付资金的监督主要为环保指标，激励约束方面也主要为环保指标，在上面笔者分析出转移支付资金的大小却是由标准财政收支缺口决定，标准财政收支缺口很大部分与民生指标有关，这就造成了政策执行与设计之间的矛盾，这正是由于该政策考核管理不科学造成的。

4.政策宣传力度较小，公众缺乏认知度和参与度。

国家重点生态功能区转移支付作为当前唯一的直接针对国家重点生态功能区的生态环境保护和生态建设的补偿政策。该政策的实施对于提高当地政府基本公共服务能力和引导当地政府加强生态环境保护具有重大意义。其所涉及的利益主体包括中央政府、地方政府以及所在地的居民。地方政府和所在地的居民作为该项政策的直接实施者和受益者，其认知和参与程度在很大程度上决定该政策实际效果。

根据调查问卷“财政部于2009年开始对国家重点生态功能区进行转移支付的试点工作，您是否了解这一政策？”分析结果如下图3。

图3

在访谈的有效的100份问卷中，仅有49%的人（且受访对象为政府工作人员）表示对“国家重点生态功能区进行转移支付的试点工作”这一政策有一定的了解或说很了解，而超过一半的人均表示了一定程度上的不了解，这一数据客观上说明该政策在武陵山片区实施的情况并不乐观。调研过程中，我们随机采访了一些当地的居民，大多数居民对于该项政策含义是什么、政策的价值等内容都不甚了解，更不用说让居民行使这项权利，并且确保能积极地参与到国家重点生态功能区建设这个实践中来。公众的参与是建立维护生态功能区的生力军，认知度的缺失让利益参与者不能够完全掌握自身的权利和义务。

同时，由于政策宣传力度较小，公众缺乏认知度和参与度，导致整个社会很少参与，无法引导和吸引社会资本参与到相关的环境整治项目中去，造成地方政府在保护当地生态环境时只能实行“单兵作战”；而社会普遍对政策的不了解，使之参与度缺乏，政策的施行效果大打折扣，民众和舆论监督作用也得不到发挥。

四、关于进一步改进国家重点生态功能区生态转移支付政策的建议

1.在制度设计的过程中，统筹“民生目标”和“环保目标”协调发展。

武陵山生态功能区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，民生状况亟待改善。正因为如此，该生态功能区的发展绝不能走“先污染，再发展，后治理”的路子。我们要从一开始就统筹好生态功能区的民生事业与环保事业的协调发展。为了从根本上减少“重民生、轻环保”的现象，我们可以从制度设计上做一定的调整。

一是构建生态补偿资金监管委员会，由财政、环保、林业、水利、农业、国土资源等多个相关职能部门组成，实行专款专用。一方面“生态委”可以通过联席会议的方式，使资金的使用状况透明化，从而完成监管；另一方面“生态委”可以协调各责任单位共同担负起民生和环保的双重目标的实现，实行相关资源最大化的整合。同时，“生态委”亦可以聘请相关社会人士（如专家学者）作咨询或者顾问，增加决策的合理性和科学性，做到资金使用过程的“全监管”。

二是改变武陵山生态功能区的传统的政绩考核方式，引入“绿色GDP”的考核，即把生态环保建设成果也纳入到考核主体因素之中。[4](p106-111)在通过对不同区域的实际调查，在政绩考核体系制定中“因地制宜”地确立民生事业和环保事业的考核比例。

三是政府要实行一定的激励措施，鼓励地方多发展绿色环保产业的发展，通过对生态环境保护各项优惠政策的颁布，来确保经济增长提速的同时也能带动环保产业的提档升级。

2.加大生态功能区生态补偿的转移支付力度，拓宽资金来源渠道。

加强转移支付的力度。生态补偿转移支付资金一般由中央财政直接下达，要加强支付力度，就必须从调整财政政策入手。如改善税收返还政策，考虑贫困现状，加大返还力度；适当地提高转移支付的系数，配合计算标准的精细化，加大一般性转移支付力度；拟定更多的优质绿色项目，配合优惠的方针政策，放宽一定的补偿和评价标准，从而确保项目的实施效果更利于地区的发展。

而对于拓宽资金渠道，一是地方政府要增加“政策”供给。对于武陵山生态功能区体系的建设，不能单纯依靠中央的大政方针，由于该地区的特殊性，各地方政府、各部门要因地制宜地制定出符合本地发展的一系列的“刺激政策”，如建立明确的生态考核奖惩体系、在招商引资中增加对绿色企业、环保企业的优惠条件等。对涉及到跨区域和跨流域的地区，需要综合考量功能区建设的收益范围，涉及到的政府和部门共同对其负责和监督，确保各方利益都能够受到保护。二是拓宽社会融资渠道。对于有利于生态恢复工程的项目，比如资源回收工程、绿色植物水果蔬菜生态园，沼气，秸秆煤，环保砖等等，给予大力的支持和国家补贴，并鼓励地方企业积极参与。通过建立生态补偿基金，向社会融集资本，营造良好的发展氛围，创造社会资本盈利与政府目标实现的双赢局面。

3.优化地方均衡性转移支付的制度设计和考核。

财政转移支付方式主要包括纵向和横向转移支付制度。[5](p47-49)在我国大部分地区普遍使用的是纵向转移支付，因为它一般是由中央财政部门根据上报的地方情况，再通过拨款的形式给予地方提供资金的支持。但是由于纵向转移支付会带来资金管理上的问题，无法确保资金的合理到位分配，所以部分区域已经试运行横向转移支付，但是由于经验不足，问题也会随之出现。

制定明确的生态转移支付相关法律监督体制，透明化纵横向转移支付资金的分配和使用，明确相关的评价指标体系，这样才有利于后期的惩罚与激励措施的实施。通过采用纵横向转移支付方式并用的手段解决密切联系的相邻区域和流域之间的补偿问题，而且需要加大纵横转移支付的透明化工作，更大地促进资金的使用效率，这样不仅有利于解决区域冲突也是一种激励机制的构建，更好地利于生态功能区的建设。所以需要政府部门花更大的心思和精力去构建一套透明合适的管理模式体系，协调纵横转移支付体制。

4.确立生态补偿主体和标准，加强宣传力度与民众参与程度。

国家重点生态功能区的转移支付的资金是直接拨款到地方政府手中，但在生态功能区的建设过程中，有时会牺牲部分居民利益，便产生了“生态移民”等类似问题。然而现行体制还难以对居民实施补贴，这势必会产生一种牺牲却得不到补偿的心理。

要切实做好对“生态移民”的补偿工作。补偿标准需考量区域的环境情况、经济发展水平和社会状态的不同，生态功能区的建设给居民带来的损失也会有不同，要适当考虑人口规模、可居住面积、海拔、温度等成本差异。地方政府还应按照补偿标准与每个利益主体主动进行沟通，避免因沟通不利产生巨大的管理成本。

加强生态保护和生态补偿权益的知识宣传，一方面可以在群众心中确立其环境保护的重要性，一方面也可以让更多的人构建维护生态补偿的权益意识。提高公众的参与度，就是让居民获得更多的“权利”，有了“权利”的概念，才能使民众真正关心生态建设，参与生态建设。政府也才能根据民众的诉求制定出更符合大多数人利益的政策。

[1]李国平,李潇,汪海洲.国家重点生态功能区转移支付的生态补偿效果分析[J].当代经济科学,2013,（05）.

[2]李国平,汪海洲,刘倩.国家重点生态功能区转移支付的双重目标与绩效评价[J].西北大学学报（哲学社会科学版）,2014,（01）.

[3]李国平,刘倩,张文彬.国家重点生态功能区转移支付与县域生态环境质量——基于陕西省县级数据的实证研究[J].西安交通大学学报（社会科学版）,2014,（02）.

[4]张冬梅.财政转移支付民族地区生态补偿的问题与对策[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版）,2012,（05）.

[5]宋小宁.我国生态补偿性财政转移支付研究——基于巴西的国际经验借鉴[J].价格理论与实践,2012,（07）.