对于水利工程引进市场化管理模式的分析和建议

付　健

(辽宁省观音阁水库管理局，辽宁 本溪 117100)



对于水利工程引进市场化管理模式的分析和建议

付健

(辽宁省观音阁水库管理局，辽宁 本溪 117100)

摘要：所谓水利工程的市场化管理，指的是管理(业主)单位依据市场规则寻找具有相应资质的运行管理企业并以购买服务的方式将水利工程的运行管理工作交给后者承担。此后，管理(业主)单位不再直接参与工程运行管理，而是以合同管理的方式对提供服务的运行管理企业进行监督和约束，以此确保工程处于安全稳定的运行状态，使工程的使用效益得到最为充分的发挥。文章在简单介绍水利工程管理工作市场化发展趋势的基础上，对市场化管理模式的概念、特征和优势进行了说明。随后，文章围绕市场化管理模式的实现条件、运作方式以及需要注意的问题展开了分析和讨论。

关键词：水利工程；运行管理；市场化

0引言

水利部在《关于深化水利改革的指导意见》中提出了“推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化”的要求，由此可以看出，向社会力量购买管理和养护服务将成为我国水利工程管理体制改革的前进方向。

实际上，在《关于深化水利改革的指导意见》出台之前，国内部分地区已经开始了针对水利工程运行维护市场化管理模式的探索和试点，即通过合同方式将工程日常管理和维护工作委托给专门的企业完成。

尽管这些探索有成有败、有得有失，但都为我国水利工程市场化管理模式的构建和完善提供了宝贵经验，对提高这一模式的科学性、合理性和可行性发挥了积极的推动作用[1]。

1水利工程市场化管理模式的相关概念

所谓水利工程的市场化管理，指的是管理(业主)单位依据市场规则寻找具有相应资质的运行管理企业并以购买服务的方式将水利工程的运行管理工作交给后者承担。此后，管理(业主)单位不再直接参与工程运行管理，而是以合同管理的方式对提供服务的运行管理企业进行监督和约束，以此确保工程处于安全稳定的运行状态，使工程的使用效益得到最为充分的发挥。

从表面上看，市场化管理模式仅仅是更换了管理和维护工作的执行者，与传统管理模式并没有太大的不同，而实际上，引进了市场竞争机制才是该模式与传统模式最大的区别。

另外，考虑到不同地区和工程间存在的实际差异，管理(业主)单位既可将全部的管理和维护工作交给市场，也可将其中的一部分工作交给市场，灵活性和针对性特征非常明显。

2水利工程市场化管理模式的优势

水利工程市场化管理模式的优势主要集中在2个方面：

1)有利于机构精简。

在以往的运行管理工作中，水利工程的全部管理和维护任务完全由工程管理单位承担，受各种主客观因素的影响，管理机构臃肿、工作效率低下的问题较为普遍，已经无法满足社会发展提出的各项新要求。

在实行市场化管理模式之后，工程管理(业主)单位只需保障资金充足，就可以通过向社会购买服务的方式来完成各项管理任务，对于机构和人员配置完整度的要求大幅下降。另外，那些尚未进行管理机构建设的已建工程或新建工程，也完全可以借助市场化管理模式实现正常运行，无需新增管理机构和人员，这对于管理机构精简无疑具有重要意义[2]。

2)有利于提高水利工程管理工作水平。

我国水利工程普遍存在着“重建轻管”以及管理人员专业素养不足的问题，致使相当一部分水利工程的管理工作水平低下。

以某市为例，尽管大、中型水库以及重点小型水库的管理机构和人员齐备，但技术力量却依然薄弱；大部分小型水利工程无专门的管理单位，日常管理和维护只能交给乡镇一级的政府部门或水行政主管部门承担。

受此影响，管理工作的执行者多为当地村民，根本不具备高水平开展管理和维护工作所必需的专业技术知识和能力。在引进市场化的管理模式之后，工程管理(业主)单位可向市场上的专业技术人员购买相应服务，专业管理人才缺失的问题将得到有效解决。

同时，市场竞争机制也会促使管理维护企业通过不断提升管理人员的整体素质的方式来提高自身的市场竞争力，从而为水利工程管理水平的稳步提升创造良好的条件。

3水利工程管理工作市场化的实现条件及运作

3.1实现条件

水利工程运行管理市场的存在是市场化管理模式实现的基础和前提，而这一市场是否存在，则需要通过市场的基本要素进行判断，主要有买方(即购买管理服务的水利工程)、卖方(即提供管理服务的企业)以及可交换的商品(即企业提供的运行管理服务)三个要素。

买方：从理论上讲，未配备运行管理人员、未配备足够运行管理人员以及实行管养分离的水利工程都有成为买方的可能，就国内的实际情况来看，绝大部分水利工程都符合这一要求。

卖方：在前文的叙述中我们曾经提到，国内部分地区在水利工程管理体制改革的过程中已经进行了针对水利工程运行维护市场化管理模式的探索和试点，基于管养分离的实际情况，部分拥有一定资金和技术实力的分流人员组建了一批提供水利工程运行管理和维护服务的企业，除此之外，少部分愿意从事这一行业的水利施工企业也有成为卖方的可能。

可交换的商品：从理论上讲，只要有作为卖方的水利工程运行管理和维护企业存在，就必然有他们所提供的可以通过货比媒介进行交换的运行管理和维护服务。因此，只要有卖方这个要素存在，可交换的商品这一要素也将同时存在[3]。

3.2经费来源

在水利工程管理的传统模式中，上级财政拨款、地方建设基金、经营收益以及行政事业性收费是运行维护管理经费的重要来源。由于水利工程的公益性并不会因为引进了市场化管理模式而改变，因此管理和维护经费的来源依然与以往相同。基于这一情况，水利工程管理(业主)单位应以相关标准和规范要求的维修养护定额以及定岗标准为依据，对管理维护和人员经费进行准确测算，在按规申报相关经费的同时做好资金筹措工作，各级水行政主管部门则应对水利工程管理(业主)单位的经费申报进行指导、检查和监督。

3.3购买方式

在以往的工作中，财政拨款是水利工程管理和维护经费的主要来源，因此在引进市场化管理模式后，必须采用国务院政府采购监督管理部门认定的采购方式(如公开招标、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购等)向市场购买相应服务。

值得注意的一点是，虽然在采购方式的选择较多，但若无特殊情况，还是要以公开招标为主。同时，为确保整个采购过程的合法性和合理性，水利工程管理(业主)单位必须加强自律，严格遵守相关法规和政策的要求，主管单位也要做好相应的指导和监督工作。

3.4管理体系

从理论构建的角度来看，引进水利工程市场化管理模式后，整个体系应分为以下4个层次：

1)各级水行政主管部门。这是整个体系的最高层，负责管理各自辖区内水利工程的管理与维护工作。

2)工程主管单位，负责对所属水利工程的管理与维护工作进行管理和监督。

3)管理(业主)单位，负责工程运行管理工作中未交给市场运作的部分，同时通过合同管理的方式对水利工程运行管理和维护企业的履约情况进行检查和监督。

4)依据合同要求，承接水利工程运行管理和维护工作的企业应负责完成工程的运行管理和维护工作。

需要注意的一点是，我国部分地区依然存在着水利工程主管单位或管理(业主)单位不明确的问题，可能会对市场化模式下的管理体系建设造成负面影响，应在产权制度改革的过程中进行优化和完善[4]。

4对于水利工程引进市场化管理模式的建议

与传统的水利工程管理模式相比，市场化管理模式无疑具有诸多优势。就目前的实际情况来看，国内很多地区都开始了在这个方向的探索和实践，但尚未形成规模，传统管理思想的制约、市场发育不充分、缺乏企业管理标准等都是造成这一现象的影响因素。为确保此项工作的顺利进行，本文提出以下3方面建议：

4.1循序渐进，逐步推行

实现我国水利工程运行维护管理的市场化转变是推进市场化管理模式的最终目标，但各地、各类水利工程在诸多问题上往往都存在着差异。因此在推广初期，应选择那些条件相对成熟的工程展开试点，随后逐步扩大试点范围，在积累实践经验的同时通过令人瞩目的成绩逐步扭转传统管理模式对人思想的束缚，进而调动非试点地区参与此项工作的积极性和主动性，最终为市场化模式的全面推行奠定坚实的思想基础。

4.2积极培育市场要素

想要实现水利工程管理工作的市场化转变，就必须先存在一个水利工程运行管理和维护的市场。为此，政府主管部门应抓住我国深化水利改革的时机，做好水利工程管养分离工作，以此为水利工程提供进入到这一市场的基本条件。

与此同时，也要根据本地区的实际情况出台具有引导和激励作用的政策，鼓励并吸引更多企业进入到这个市场。对于那些资金雄厚、想要加入这一行业但缺乏必要技术的企业，可为其提供相应的技术培训服务，使之具备提供优质水利工程运行管理和维护服务的能力。

4.3强化市场监管

由于水利工程直接涉及公共安全，因此无论是传统的管理模式还是新兴的市场化管理模式，都应以保障工程安全作为各项工作开展的基础和前提。鉴于企业业务水平的高低会在相当程度上影响工程的运行安全以及社会和经济效益的充分发挥，而目前我国尚未形成统一的、全国性的管理标准，因此在实际操作时，需要各地根据本地区的实际情况制定规范性文件和技术标准文件，明确企业准入标准、规范具体的运行维护行为。

为保证企业从业人员拥有必需的专业知识和技能，各类标准和规范性文件中必需明确持证上岗制度。另外，就是要严把审核关，即便是让推广工作的脚步放缓，也绝不能允许缺乏管理技术和能力的企业鱼目混珠，以此从源头上根除行业良莠不齐的问题。

5结语

水利工程管理模式的市场化转变不仅具有诸多积极作用，而且是当前的一个发展趋势，但需要注意的是，该模式在我国的实践经验尚不成熟，相关政策、规范和标准的构建还处于探索阶段，因此在实际操作的过程中，相关部门务必坚持循序渐进、因地制宜的原则，在遵守现行法律法规要求的前提下，探索出一条符合本地区实际情况的水利工程市场化管理的道路，为工程社会和经济效益的更好发挥提供支持和保障。

参考文献：

[1]江彬、顾涛，等.小型农田水利设施管理市场化改革出现的问题与对策[J].湖南社会科学，2011(06):99-101.

[2]张勇.做好政府购买水利公共服务的几点思考——以常州市为例[J].江苏水利，2015(01):44-45.

[3]王金玲.水利工程资产管理体制模式的建构研究[J].企业改革与管理，2014(07):20-20.

[4]鲍春生.农田水利市场运行模式中的乡村治理创新[J].管理观察，2014(16):38-39.

[作者简介]付健(1982-)，男，辽宁本溪人，助理工程师，从事水力发电运行工作。

[收稿日期]2015-06-28

中图分类号：

文献标识码：B

文章编号：1007-7596(2015)10-0117-03