创新治水体制打破“环境赤字”

□张世祥

近年来，多地频发严重的水污染事件，引起社会高度关注。面对日益恶化的水环境和日趋严峻的水质性缺水难题，中央、地方各级政府积极采取行动，出台治水措施，备受关注的《水污染防治行动计划》《关于加快推进生态文明建设的意见》等近期相继发布，史上最严的新环保法也已经剑锋出鞘。

缘何山易青水难绿？

十八大以来，中央政府高度重视生态文明建设，制定“五位一体”总体布局和新“五化同步”发展战略。在耕地红线基础上，划定生态红线、城市边界红线和水资源管理红线；发展理念从“既要金山银山，又要绿水青山”进一步提升为“绿水青山就是金山银山”，这一系列的政策正好唤起人们对美丽中国的憧憬。

经过多年的植树造林和封山育林，多数地区森林覆盖率和绿植覆盖率均有较大提高。然而，相对于封山育林成绩来讲，相对水污染形势十分严峻。北方大多数河流干涸，南方多数河流污染严重，为何会出现如此大的差异？浙江财经大学教授杨雪锋认为，山林具有较弱的非竞争性、非排他性，且完全可分割，因此容易落实保护者主体责任，并且商品性资源属性较为明显，可以通过旅游开发、经济林木可持续开发、生态补偿等机制实现青山长青。

水则不然，水无常形。流域之水涉及多个地区，水功能也具有多样性，在用水方面，非竞争性、非排他性、不可分割性均表现显著。污染者众多，而担责者少，公共牧地悲剧在水环境领域几乎无处不在。每一个行为主体均把水环境当作公共容器免费使用，而不愿为之承担外部成本。在实践中，产权边界不清晰和可实施性弱是水环境恶化的制度根源。公共品缺乏产权保护必然导致供给不足。山和水，作为公共品的属性差异导致山和水在产权安排上的制度差异，产权界定的难度不同，产权明晰的动力也不同。山林，可通过划分责任山、确认林权、砍伐权等方式来明确产权边界，确定产权主体；水，由于其流动性、跨区域、危害的可转移性，几乎不可能细分所有权主体。

如何再次实现从“环境赤字”到“环境红利”的逆转？

杨雪锋还认为，治水“难”体现在四点：一是发展理念之惑。在大多数人看来，经济发展与环境保护是相互矛盾的两难选择；多数地方政府官员也奉行牺牲环境保增长的扭曲发展观和“先污染后治理”发展模式。把过去30多年高速增长伴生的环境代价称为“环境红利”，今天看来，被称为“环境赤字”也许更为准确。基于“环境红利”的认识误区，在经济发展过程中，工业化产生的水体污泥自然不可避免。二是生态系统之殇。对水的理解需要生态意识和系统思维；水不仅是资源，也是环境，更是生态。在工业化背景下，水循环系统存在要素缺失、主体错位、结构失衡、功能失调等问题，从而导致系统失灵。水循环系统的种种问题造成水功能失调，结果必然是水体恶臭、水质恶化、水害频仍、水源枯竭。三是治理体制之困。长期以来涉水政府机构存在职能分割、部分分离，导致功能碎片化，无法实现协同治理的要求；而且，碎片化的政府功能因权力寻租而导致部门利益化，因此造成“九龙治水，越治越污”的尴尬局面。四是治水行动之艰。喊口号容易，落实行动难，需要主客观两个方面的努力。绿水青山与金山银山这对矛盾统一体不会在和风细雨中自然化解，而要经历转型之痛、升级之苦。治水需要巨额资金投入和先进技术支持，更需要完善的法律法规和健全的组织机构。然而，这些软硬件投入和建设绝非一蹴而就，上述种种原因导致治水行政流于等式，效果不彰。

国务院“水十条”提出“系统治理”原则。基于这种思路，杨雪锋认为，要化解治水难题，需从“道”“理”“法”“术”多方面入手。所谓“道”就是重建水文化，重塑水生态伦理；粗放的工业化模式和毫无约束的自私动机给生态环境特别是水环境造成空前压力，导致水资源耗竭、水环境恶化、水生态破坏、水安全失控。在这个意义上，治水实现要治“心”，让心回归人水共荣的境界。治心重在建设水文化、重塑水文化精髓，领会传统水文化中天人合一、人水和谐共生的水生态伦理，从儒、释、道等诸家思想精髓中汲取丰富的水文化养分。二要培育新型水文化。水文化的核心是人水关系。新型水文化要求知水、懂水、爱水、惜水，合理用水，科学节水，以水释人，以水品喻人品，意在让人们意识到爱水、惜水、节水是人水和谐、自然永续之道。三要倡导新常态下的水生态伦理。水生态伦理就是要树立人水和谐的水生态意识、人水共赢的水发展理念。新常态下水生态伦理要求社会对中低速发展能够持容忍态度和平和心态，对大自然要有感恩回馈之心，饮水思源，知恩图报，特别是对水资源的严格管理要常态化，激发社会公众积极参与治水的自愿热情，各级官员要把治水看作造福百姓的功德之举，广大市民也要把节水护水视为建设美好家园的个人修行。

所谓治水之“理”就是要创新水治理理念。其中包括系统治理思维和共治共享理念。与水循环的连续性、流动性、整体性规律相适应，确立系统治水思维，熟悉“水性”，树立“大水务”和“水功能”观念，对水治理多个任务进行统筹考虑。通过功能协调、职能衔接和系统治理，实现协同共治。树立公民参与、社区共治理念，建立排放企业环境信息强制披露制度，河道水环境信息定期向附近社区和居民公布。推行民间河长制，让社区居民和志愿者参与城市河道管理和监督。唤起所有公民为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国而奋斗。

所谓治水之“法”就是要完善涉水法律制度。确保水质安全刻不容缓，治水离不开严刑峻法；必须完善涉水法律制度，对违法者进行必要的惩罚。特别是强化涉水法律的执行力，严格落实地方首长行政问责制和环境离任审计制，把水资源管理纳入问责范围和环境审计内容，在治水方面落实一岗双责、常政同责。其中需要在法律上构筑公众参与治水的制度基础，明确公民的环境权。把公民享有安全、清洁水环境的环境使用权、知情权、参与权和请求权作为现代法治国家公民的基本权利。

所谓治水之“术”就是要创新治水体制。从三方面入手：在顶层设计方面：逐步探索中央涉水大部制运行机制，深度优化涉水机构职能，消除体制性瓶颈和机制性障碍，最终成立涉水大部委。在水资源配置机制方面：清晰水权边界，健全水权交易机制、排 污权交易机制、兵不厌诈补偿机制、水资源费形成机制，发挥市场机制在水资源使用权、收盗权等涉水权盗、权能的微观配置作用。在公共水资源治理模式方面：根据水资源的空间分布状况及涉水主体关系，形成政府主导的多中心治理、利益相关者合作治理、社区为中心的自主治理等多样化的治理格局。□