对构建我国以公办园为主体的学前教育服务体系的思考

徐灵芝， 吴海峰， 付忠莲

(南昌师范高等专科学校，江西南昌 330103)

在我国，学前教育主要是指对3—6岁儿童实施的保育和教育。当前我国学前教育服务提供的途径主要有两种，即由政府部门和公共组织提供的公共途径，简称公办园;以营利性行为的个人或营利性组织提供的市场途径，简称民办园。公办园兼有公共消费和私人消费的双重特性，由政府以低于成本价格提供，而民办园则作为一种私人消费，其价格由市场决定。为进一步发展学前教育，实现普及学前教育的目标，国家倡导建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。在政策的鼓励下，我国民办园发展方兴未艾。据资料统计，2013年全国共有幼儿园19．86万所，其中民办幼儿园有13．35万所［1］。数据显示，我国民办园占全国幼儿园的67．22%，已构成我国学前教育服务体系的主体。但无论是从学前教育的本质特点、从学前教育的公益性、从政府的主要职责，还是从世界多国学前教育发展的共同趋向来看，都应建立以公办园为主体的学前教育服务体系。

1 构建以公办园为主体的学前教育服务体系是体现学前教育本质特点的要求

学前教育是我国国民教育体系重要组成部分。它是教育者根据一定社会的要求，有目的、有计划、有组织地以促进学前儿童身体、认知、情感、个性和社会性等全面发展为直接目标社会活动。“培养人”既是学前教育本质特点和本体功能，也是其作用于社会的基本方式。因此，在任何条件下，“培养人”都是学前教育的直接目标和最终目的。

办好学前教育，关系到广大学前儿童的健康成长，关系到千家万户的幸福，关系到国家和民族的未来。我国《中华人民共和国宪法》规定:“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”;《中华人民共和国教育法》第二十五条规定，“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”和“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。当前，为了大力发展学前教育事业，拓展学前教育办学渠道，弥补学前教育公共事业的经费不足;为了满足人们对学前教育多样化的需求;也为了激发学前教育的办学活力，我国鼓励社会团体、企事业和其他社会组织、以及公民个人举办幼儿园，建立了公办民办并举的办园体制。《中华人民共和国民办教育促进法》(2013年修正)第五十一条也规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”但由于民办园基本上是在缺乏公共财政支持，并自负盈亏的条件下参与学前教育市场竞争，市场的“逐利性”决定了民办园往往倾向于把获取经济利益作为其出发点和归宿，而“培养人”则成为其谋求经济利益的途径和手段。因此，在把学前教育推向“市场”的同时，学前教育这种非营利性的“培养人”的活动，也演变成了一种由市场法则支配的营利性的“商业”活动。我国当前民办园约占幼儿园总量的2/3。这种公办园少，民办园多的现状使得学前教育领域市场化、营利性问题突出，也因此有悖于学前教育的本质特点，导致学前教育“培养人”的本体功能大为削弱，严重扭曲了学前教育的基本价值。因此，为保证学前教育事业的健康发展，充分发挥学前教育的本体功能，我国学前教育服务体系的建立应以政府举办的公办园为主体，而市场对学前教育的介入，即政府之外以营利为目的的组织、个人举办的民办园数量只能是有限的，只能是作为公办园的必要补充，而不应成为学前教育服务体系的主体。

2 构建以公办园为主体的学前教育服务体系是实现学前教育社会公益目标的要求

学前教育是我国重要的社会公益事业。所谓公益事业是指以满足社会公共需求为基本目标，关系到社会全体的公共基本生活质量和共同利益，且不以营利为目的的活动。其实公益性并非学前教育的自然属性，学前教育的公益性是政府为了实现和保证整个社会的全局利益，为了满足全体公民生存和发展基本需求，赋予学前教育的一项重要的责任。

进入新世纪以来，我国人民群众对学前教育的需求快速增长，且这种快速增长与当前学前教育公共服务总体供给不足之间的矛盾日益凸显。民众反映强烈的“入园难”、“入园贵”问题正是这种矛盾的具体体现。确切地说“入园难”，是指入公办园难，而“入园贵”是指入民办园贵。民办幼儿园的大量涌现，虽然在一定程度上缓解了“入园难”的矛盾，但民办园由于缺少公共财政支持及其“赢利”的动机，一方面条件好的民办园收费高得惊人，普通百姓只能望园兴叹，较为规范的民办园的收费一般也高于公办园二、三倍;另一方面小型民办园收费相对较低，但办园条件、管理水平、保教质量则不尽人意，而众多的农村民办园则更是条件简陋、合格师资匮乏，民众不予认可。相对民办园而言，公办园由政府部门和公共组织以低于成本价格提供，且在设备设施、师资力量、管理水平、保教质量等方面普遍优于一般民办园。因此，对于子女接受学前教育，无论是从费用还是从质量来说，大多数百姓对公办园寄予了很高期望。而目前我国公办园由于数量少，远远不能满足适龄幼儿的入园需求。在许多地方要进公办幼儿园，没有关系或不交赞助费根本进不去，一些公办示范园甚至成为关系户、条子生的专利，成为各种权利寻租的去处。广大民众对政府提供的学前教育公共服务这种需求得不到基本满足，意味着学前教育的社会公益性没有得到基本的保证。

经济学通常根据需求或消费的社会方式，将各种产品大致划分为公共产品、准公共产品与私人产品三大类，其中准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的中间产品，兼有公共产品和私人产品的部分特性。准公共产品之所以存在是政府为保证其“公益性”通过公共权力进行干预或校正的结果之一，且其“公益性”越强，要求政府干预或校正的力度就会越大，甚至直至使准公共产品转化为公共产品。从经济学的角度来看，当前我国学前教育属于准公共产品范畴，因此市场机制对其具有一定的配置或调节作用，但如前所述，市场不能保证学前教育的公益性和公平性。社会赋予学前教育的公益性，需要通过非市场机制，即通过国家、政府的政策和公共财政不断地对市场予以校正来实现。随着我国社会文明程度的提高以及学前教育的逐步普及，学前教育的社会公益性越来越强。学前教育的公益性能否得到保证，已成为评价和衡量学前教育改革与发展的重要标准。这就要求学前教育服务越来越需要依靠政府以公共财政为基础来提供。以公办园为主体的学前教育服务体系的构建，在学前教育公益性目标实现中越来越具有决定性的意义。

3 构建以公办园为主体的学前教育服务体系是国家和各级政府的主要职责

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出，我国学前教育的发展，“必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”，以保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。现代社会中，所谓公共服务是指使用公共权力和公共资源向公民所提供的各项服务。公共服务由于是为国家和社会的发展提供私人物品之外必要的公共资源，体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系，因而是政府应该承担的基本责任。学前教育作为一种特定的专业性服务，判断其是否为公共服务关键在于其提供方及其所使用的权力与资源的性质。只有在使用公共权力或公共资源的前提下提供的学前教育服务才属公共服务，而由营利性的私人企业使用私人资源提供的学前教育服务，则不应被笼统地看作都是公共服务。这决定了学前教育公共服务的供给是政府的职责。构建以公办园为主体的学前教育服务体系，不仅是学前教育发展遵循的原则和重要目标，而且它也是一个社会和国家为了实现和保证整个社会的全局利益而应承担的一项重要的责任。在构建学前教育服务体系过程中，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园并不意味着政府可以弱化责任。在不断以多种形式扩大学前教育资源，在学前教育服务供给多元化的格局下，政府仍然应是主要的提供者。

当前我国学前教育服务供给存在的主要问题，其一是政府提供的学前教育公共服务发展滞后，公共投入短缺，总量供应不足;其二是学前教育公共服务分配不均衡。在过去相当长的一个时期，由政府提供的学前教育公共服务绝大部分局限在城市，而广大农村则没有在其服务覆盖范围之内。问题解决的关键在于要强化政府职能，改变政府在提供学前教育公共服务中的缺位现象，要大力发展公办园，建立以公办园为主体的“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，以满足社会公共需要，保障所有适龄幼儿不因家庭经济状况、城乡差别、区域差异等都能接受基本的、有质量的学前教育。

4 由国家和政府向社会提供学前教育服务，是世界上大多数国家的通行做法

把发展学前教育纳入国家权力、职责之中，用行政的手段发展公立学前教育机构，以公共的渠道提供学前教育服务，这是世界许多国家发展学前教育的经验和共同趋向。

早在19世纪末至第二次世界大战间，法国政府于1881年明令建立“母育学校”，招收2－6岁的适龄儿童;1887年法国教育部又颁布专项条例，明确“母育学校”是初等教育机构，并要求全国满2 000居民的市镇必须设立一所母育学校，1 200人以下的居民点则须在当地小学附设幼儿班，为他们提供均等的教育机会。英国于1918年颁布了《母亲和儿童福利法》，要求全国各地方政府设立保育学校，为5岁以下幼儿提供学前教育。同年，又颁布了著名的《费希尔法》，要求由地方政府出资设立保育学校或保育班，为幼儿提供优良的发展条件。

第二次世界大战后，各国愈来愈重视学前教育，将之视为人生幸福的奠基和国力竞争的起点。让每个幼儿受到良好的教育愈来愈成为世界各国的“国家意志”。许多国家不仅建立公立幼教机构，同时还加强对“处境不利者”子女进行“补偿教育”，以实现教育机会均等。较为典型的是，在1966年，美国联邦教育总署根据向贫穷宣战的《经济机会法案》，制订并实施了一项“提前开始计划”，以帮助家庭贫穷的幼儿作好进入小学的准备;1975年，美国通过了《全体残疾儿童教育法》，规定政府提供专款资助缺陷幼儿。英国政府在1968年制定的《都市发展纲要》中规定，在此后的12年中，由政府拨款资助城市贫民子女，其中包括为他们设立专门的幼儿教育机构。

上世纪80年代以来，加强学前教育已成为世界教育改革与发展的主要目标之一。从世界范围来看，把学前教育事业列为优先发展对象纳入公共财政支出，由国家和政府建立公立幼教机构并实施免费教育已成为世界多国发展学前教育通行的做法。“1980－1994年，就不同的洲别而言，美洲国家私立率约为28%，亚洲约为18%，欧洲约为15%，大洋洲约为20%。”［2］数据显示，发达国家支持私立幼儿园发展的同时，仍以发展公立幼儿园为主。而在欧洲一些高福利的国家，学前教育服务是免费的。如“在瑞典，所有0－6岁幼儿的教育是完全免费的;法国，所有2—6岁幼儿的教育都是免费的”［3］;“德国和意大利，则为所有3－6岁的儿童提供学前教育，而3岁以下困难幼儿则由父母支付不多于20%费用的情况下由国家提供保育”。在美国“地方政府把普及学前一年的教育作为学前教育的首要任务，学前一年教育属于义务教育，幼儿园多附设在公立学校。”［4，5］

尽管各个国家国情不同，它们或有不同的文化教育传统、或有不完全相同的教育事业管理体制，但学前教育从社会成员的个别行为逐渐转变为一种国家行为已成为世界上绝大多数国家学前教育发展的共同趋向。

［1］中华人民共和国教育部．2013年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］．(2014-07-04)．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe-633/201407/171144．html．

［2］李玉峰．发达国家学前教育发展对我国学前教育规划实施的启示［J］．现代教育管理 ，2010(7):117-119．

［3］刘占兰．学前教育必须保持教育性和公益性教育研究［J］．教育研究，2009(5):31-36．

［4］黄静潇．国外学前教育发展策略概览［J］．教育导刊·幼儿教育，2005(2):49-53．

［5］吴文侃，杨汉清．比较教育学:修订版［M］．北京:人民教育出版社，2007．