海洋强国战略的顶层设计研究

杨丽坤

(海军大连舰艇学院政治系，辽宁大连 116001)

海洋强国战略的顶层设计研究

杨丽坤

(海军大连舰艇学院政治系，辽宁大连 116001)

分析做好海洋强国战略顶层设计的前提条件，分别为准确把握顶层设计的科学内涵和基本要求，准确理解海洋强国战略的科学内涵和要求和准确把握进行海洋强国战略顶层设计面临的客观状况。提出做好海洋强国战略顶层设计必须坚持的原则方法为坚持科学发展、和平利用、统一意志与多方创新相结合和运用统筹兼顾的根本方法。从海洋经济发展战略、海洋政治发展战略、海洋科技发展战略、海洋生态保护战略和海洋安全维护战略几方面对中国特色海洋强国战略体系顶层设计展开设想。

海洋强国;强国战略；顶层设计

2003年，国务院印发的《全国海洋经济发展纲要》中首次提出建设“海洋强国”。历经10年之后，这个目标终于上升为国家政策，党的十八大第一次提出“建设海洋强国”的战略目标。经过十年的探索，进一步认识到我国建设海洋强国所面临的关键问题，并积累了一定的建设经验，而且由于近几年南海、钓鱼岛等海洋权益争端尖锐化，民众的海洋意识也在不断增强，这些都为制定科学的海洋强国战略创造了条件。那么如何制定好海洋强国战略？正如李克强总理多次强调的，当前推进改革既要搞好顶层设计，又要尊重群众和基层的首创精神。这实际上表达了一种改革思路，即把实践探索与顶层设计紧密结合起来，既不会使顶层设计成为无源之水、无本之木，也使实践探索减少了盲目性。本文就做好海洋发展战略的顶层设计、更好地建设海洋强国进行探讨。

一、做好海洋强国战略顶层设计的前提条件

1.准确把握顶层设计的科学内涵和基本要求

“顶层设计”这一概念源于系统工程学领域的自顶向下设计(Top-down Design)。20世纪70年代，IBM的研究员尼克劳斯·沃斯与同事哈兰·米尔斯共同提出“自顶向下设计”的概念，即从需要解决的问题出发，自顶向下将复杂问题逐步分解成一个个相对独立的子问题，每个子问题可以再进一步分解，直到问题简单到可以很容易地解决。这种大型项目设计理念被西方国家广泛用于军事和社会学领域，甚至成为政府统筹制定国家发展战略的重要分析方法。[1]

究其实质，顶层设计是一种融合系统论思想和全局观念的设计思路，它从全局视角出发，围绕着某个对象的核心目标，统筹考虑和协调对象的各方面和各要素，对对象的基本架构及要素间的运作机制进行总体的、全面的规划和设计，强调从全局的角度进行统筹考虑。因此，顶层设计具有全面性、指导性、整体关联性和实际可操作性，它包括最高决策层对设计对象的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等方面进行的整体设计。从“准确定位，锁定目标”出发，经由“科学设计”和“战略控制”，确保目标“执行到位”，使蓝图变为现实，这五大步骤鲜明地体现了顶层设计理念的内在逻辑。[2]

制定我国海洋强国战略，必须进行顶层设计。海洋强国战略，是国家未来永续发展的战略支撑点，必须要从全局的角度进行统筹考虑，围绕建设一个什么样的海洋强国、如何建设海洋强国这个核心问题进行谋划布局，立足于已有的实践经验，把规划设计与实际需求紧密结合，对海洋强国的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，注重定位上的准确、结构上的优化、功能上的协调、资源上的整合，解决好实践中存在的关键问题，设计出从理想到现实的宏伟“蓝图”，为海洋强国的具体建设提供有效指导。

2.准确理解海洋强国战略的科学内涵和要求

随着中国国力的不断发展和国际地位的不断提高，走海洋强国之路已成为中国未来发展的重大战略选择。历史经验表明，各国海洋发展战略的制定往往是国家对外扩张的信号。西方国家也秉承冷战思维对我国的海洋强国战略进行质疑，指责我们建设海洋强国将危害世界和平。实际上，中国特色社会主义道路是科学发展之路、和平发展之路。海洋强国战略必须服从于国家总体发展战略，处于科学发展战略、和平发展战略的大框架之内，是其子系统之一。也就是说，我国的海洋强国战略，是基于国家科学发展的需要，是从国家建设科学发展的角度提出的。这一认识角度，就决定了建设海洋强国的科学发展、和平利用思路。

按照这一思路，建设海洋强国，“强”在海洋资源开发能力，“强”在海洋经济发展水平高，“强”在海洋生态环境保护好，“强”在国家海洋权益的有效维护。海洋强国，是指在开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋方面拥有强大综合实力的国家，它是海洋经济综合实力发达、海洋科技综合水平先进、海洋产业国际竞争力突出、海洋资源环境可持续发展能力强大、海洋事务综合调控管理规范、海洋生态环境健康、沿海地区社会经济文化发达、海洋军事实力和海洋外交事务处理能力强大的临海国家[3]。

中国特色海洋强国发展道路，与西方的海权控制扩张型发展道路不同，要走一条科学的和平发展的海洋强国之路。中国特色海洋强国战略，包括以扩大管辖海域和维护中国在全球的海洋权益为核心的海洋政治战略，以建设海洋经济强国为中心的海洋经济战略，以近海防御为主的海洋防卫战略，以高技术和常规技术相结合的海洋科技战略，以合理开发利用和保护海洋资源为核心的海洋生态战略[4]。

3.准确把握进行海洋强国战略顶层设计面临的客观状况

我国是一个海洋大国，并不是一个海洋强国。我国有960万平方公里的陆地，还有约300万平方公里管辖海域。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立，海洋产值在整个国民经济中所占比重也迅速提高。海洋经济的迅速发展，总体态势良好，已经成为我国国民经济新的增长点。不过，由于我国经济对海洋资源、空间的依赖程度大幅提高，涉海事务不断增多，诸多新的海洋问题不断凸显。比如海洋科技自主创新能力较弱；海洋产业同构现象严重，产业转型较慢；海洋环境污染加重，海洋空间布局不合理，海洋环境治理任务艰巨；周边国家时刻窥视并居心叵测，海洋权益纠纷频繁……这些问题已严重影响我国海洋经济的持续健康发展，以及领海安全和国家海洋权益的维护。

科学谋划海洋发展，有效维护海洋权益，保卫我国海洋国土的完整，保证海洋健康可持续发展，任重而道远。必须根据中国的实际情况，立足于现有的发展实践基础来加强海洋强国战略的顶层设计。海洋强国战略的制定需要更多逻辑严密的冷静分析和具体阐述，必须客观地规划自己的战略目标及手段。要从海洋资源开发、海洋经济发展、海洋科技创新、海洋生态文明建设、海洋权益维护等方面综合考虑国家海洋长远利益和涉及各种海洋事务利益，实现从“海洋大国”向“海洋强国”的转变，推动海洋强国的建成。

总之，中国在海洋上拥有广泛的战略利益，国家发展对海洋资源、空间及安全的依赖程度大幅提高。只有建设海洋强国，才有能力维护国家的领土主权、海洋权益和国家安全，才能为国家经济和社会发展提供必要保障。中国应坚定不移地走以和平方式而非历史上海洋霸权的海洋强国之路，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，探索和平建设海洋强国的新模式。

二、做好海洋强国战略顶层设计必须坚持的原则方法

顶层设计必须具有明确的战略指导思想，需遵循科学发展、和平发展的战略要求，按照促进经济全面协调可持续发展，有效维护国家安全利益的思路，全面协调、统筹兼顾各个方面，实现建设海洋强国的目标。

1.坚持科学发展的原则

制定海洋发展战略，必须符合科学发展规律。坚持科学发展原则，是指树立科学的海洋发展理念，倡导科学的海洋发展方式，提高海洋对国民经济的持续保障能力，提高维护海洋权益、海洋国土完整的战略威慑和实施能力。

顶层设计坚持科学发展原则，就是要提高决策的科学性，科学地规划以促进海洋经济健康发展为核心的海洋事业，充分协调海洋发展的各个方面、各个环节，既要把握全局性，又要突出重点，运用科学手段规范管理涉海性行业。

坚持科学发展原则，尤其需要强调的是必须坚持可持续发展。党的十八大报告把建设海洋强国目标放在大力推进生态文明建设中加以论述，就表明了建设海洋强国必须坚持利用与保护并重，将资源的合理开发与资源环境的保护作为优先目标。在进行规划设计时，必须坚持集约用海、生态用海、科技用海和依法用海，提高资源利用效率和水平，实现海洋资源的节约集约和可持续利用。制定实施海洋强国目标指标体系和考核办法，必须把海洋资源消耗、环境损害、生态效益纳入评价体系。

2.坚持和平利用的原则

中国建设海洋强国，是以促进中华民族复兴为根本目的，以发展海洋经济和确保海防安全为中心任务的。制定海洋强国战略，坚持和平利用原则，是指发展海洋事业，必须以实现和平发展战略目标为根本，各个系统的运作都以促进经济健康发展、国家利益有效维护为旨归。

坚持这一原则，顶层设计就要紧紧围绕发展海洋经济、维护海洋权益这个核心目标进行。比如，实现核心目标的一个重要方面是建设强大的海洋军事力量。海洋军事力量发展运用的目标是为经济建设、海洋权益的维护创造和平外部环境，具体表现为海军的非战争职能大大扩展。海军不仅仅担负着保卫海防线、夺取和维持制海权、保护或破坏海上交通线、投送兵力和支持登陆作战等传统任务，更担负着保护海洋国土资源、执行海上军事交往、实施海上执法、进行海上战略威慑等新任务。坚持这一原则进行顶层设计，中国不但不会对周边国家构成威胁，反而将成为捍卫亚太地区和平稳定的中坚力量。坚持和平走向海洋，全面发展海洋事业，谋求公平合理的海洋利益，建设“强而不霸”的新型海洋强国。

3.坚持统一意志与多方创新相结合的原则

顶层设计是一种整体规划，与基层相比，中央层面的作用要大一些，必须充分发挥中央的科学领导决策功能。然而具体的制度创新不可能由不接触实务的领导者提出。所以，在顶层设计时，存在一个上层与下层、中央与地方的对接问题。在不违背国家前瞻性的统一意志、统一原则的前提下，应该允许个别地方和部门对于某些内容环节，先搞试点，探索经验。而且顶层设计必须服从于海洋发展不断变化的建设需求而保持动态发展，不断丰富和完善其相关方法和成果，这也需要充分发挥地方、各具体部门的主观能动性，大胆创新，形成创新成果，确保顶层设计的科学性。因此，海洋强国战略的顶层设计，既要坚持国家的统一意志、统一原则、统一谋划，又要积极鼓励各具体领域、各参与单位的创新；既要强调中央总揽全局、统筹兼顾的作用，增强措施的协调性，又要坚定不移地鼓励地方或各部门敢闯敢试。

4.坚持运用统筹兼顾的根本方法

从海洋强国战略的内涵看，建设海洋强国是涉及经济、政治、文化、社会、生态多个领域的大系统。进行顶层设计，需要面对复杂的纵横关系，协调众多部门和机构，考虑战略目标、业务、技术等诸多方面的内容，因此，必须坚持运用统筹兼顾的根本方法，从各个层面做好协调安排。

当前，我国涉海部门多达二十几个，中央部委与省市县、海军与地方等方面业务分割，各部门在信息上不通气，涉海事务多头管理、部门职能重叠、协调机制不健全，存在“群龙闹海”现象，应对突发事件反应慢等问题日益突出，严重制约了我国海洋经济、海上安全、海洋环境保护事业的发展和参与国际竞争。要建立各系统及系统各要素之间良好的互动关系，尽可能使其所包含的要素内容全面，不仅要考虑事务层面的内容，如管理体制、政府职能及其具体业务类型之间的关系，还应考虑网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容；不仅要考虑设计对象自身的构成要素和体系结构，还应考虑设计对象的外部环境影响。

从外部看，要做好陆海统筹。要根据二者的内在联系，综合考虑它们的资源环境特点，系统考察其经济功能、生态功能和社会功能，在海陆资源环境生态系统的承载力、社会经济系统的活力和潜力基础上，统一筹划中国海洋与沿海陆域两大系统的资源利用、经济发展、环境保护、生态安全和区域政策，实现其科学发展、和谐发展[5]。从内部看，统筹协调需要探讨如何通过设计推动各构成部分之间的业务协同和信息共享，如何确保工作流程、信息系统及相应技术之间深度融合，建立一种合理的条块协调机制，在保障纵向各项业务顺利开展的同时促进横向共享和协同。

三、中国特色海洋强国战略体系顶层设计的设想

按照上述海洋强国战略顶层设计的理论与方法的要求，中国特色海洋强国战略体系的结构应是以海洋经济发展战略为中心，以海洋政治战略、海洋科技战略、海洋生态战略、海洋防卫战略为支撑的一个战略系统,它以实现和拓展中国海洋权益的控制能力为核心。这个系统中，各子战略之间是相互交叉的，每一战略的实施都离不开其他战略的有效运作和支撑，必须做到开放共享、落实协同，才能促进整个系统的良性运转。

1.海洋经济发展战略

海洋经济发展战略，在海洋强国战略体系中居于核心地位，其他战略的运用都要服从于它，都要为它服务。

当前，我国建设海洋强国面临的主要问题是海洋经济大而不强，需要进一步提升开发利用海洋的能力。未来一段时期，海洋经济发展的核心任务应是进一步提高海洋资源利用效率和竞争力，推进结构调整和转型升级。要加快转变海洋经济发展方式，积极组织实施海洋综合开发工程，统筹兼顾资源、能源的可持续开发利用；统筹兼顾海洋产业的结构调整，优化产业结构，促进产业转型升级，努力建设既能体现当前竞争优势，又能面向未来发展趋势的现代海洋产业体系；统筹兼顾海洋和陆地的经济建设，全面筹划和合理进行港口建设，加快海岸带、中国海域的开发利用，充分发挥港口经济自东向西的辐射带动作用等。实施海洋经济发展战略过程中，一定要以增强海洋经济的科技含量为牵引，努力推动海洋经济内涵式发展，不断增强海洋经济的核心竞争能力。

2.海洋政治发展战略

海洋政治战略在海洋强国战略体系中居于上层位置，为海洋强国战略的实施提供思想意识、法律、组织领导等方面的保障。执政党和政府要努力增强海洋治理能力，包括制定科学的海洋强国战略规划，保证资金的有效投入、检查监督到位、组织领导坚强有力。

在这一战略中，上下要有效协同，形成合力。从党和国家层面，一是要加强海洋立法工作，为维护海洋权益提供法律依据，以立法形式有效规范和推动海洋强国战略的实施，以制度形式约束相关部门职责。二是要建立健全科学的管理体制，加强对海洋强国建设的领导和管控。重组国家海洋局、设立国家海洋委员会是进行国家海洋管理体制调整和海上执法力量建设的第一步，今后全国各级海洋行政主管部门要强化海洋开发利用的统筹协调和综合管控，逐步完善海洋管理体制，加大投入并保证资金的有效使用，不断提高综合管控能力。三是要采取有力措施，努力增强国民的海洋意识，充分发挥民众的支持作用。中央及地方各级政府部门要高度重视海洋意识的培养，把提高海洋意识纳入到国家的中长期发展战略中。政府部门要投入精力、财力、物力，保障相应的宣传教育得以顺利进行，让国民了解海洋、认识海洋、热爱海洋。尤其是各级教育主管部门要对海洋意识教育的管理、目标、内容、保障等方面作出详细的规定[6]。从民众的角度，就是要积极支持和践行党和国家的相关部署，努力增强海洋意识，理性发挥作用，为海洋强国战略的实施提供最广泛的群众基础。

3.海洋科技发展战略

海洋科技发展战略在海洋强国战略体系中居于基础支撑地位，为其他战略的有效实施提供人才支撑和工具支撑。目前，我国海洋科学技术的主要课题是紧紧围绕维护海洋权益和开发海洋资源两大主题，以发展海洋生物技术、海洋油气资源开发高技术和海洋探测高技术为重点，形成具有自主知识产权的核心竞争力的海洋科技创新能力。为此，在科学技术研究方面，必须高度重视和加强基础科学研究，重视学科交叉、渗透和综合，积极参与全球性海洋大型研究计划；在人才培养方面，要有大视野，按照海洋强国战略的要求，既要对海洋技术专业人才培养模式进行理论和实践创新，还要综合考虑中国海洋事业发展的人才需求，拓宽海洋人才培养的领域，为整个战略体系发展提供人才支撑；在技术创新方面，加强对海洋科技发展的宏观谋划、综合规划和管理服务，强调先进技术的先导作用，加强知识产权保护。

4.海洋生态保护战略

以合理开发利用和保护海洋资源为核心的海洋生态保护战略，涉及海洋国土的合理布局、海洋资源的可持续发展、海洋环境的有效维护等内容。这一战略在海洋强国战略体系中也居于基础支撑地位，为海洋强国战略的实施提供资源和环境保障。

要按照党的十八大、党的十八届三中全会关于生态文明建设的要求和部署，努力建设海洋生态文明。要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进海洋经济的绿色发展、循环发展、低碳发展，在吸收借鉴已有的国内外有益经验的基础上，统筹陆海资源配置、经济布局、环境整治和灾害防治、开发强度与利用时序，统筹近岸开发与远海空间拓展，推进海洋生态文明示范区建设；坚持规划用海、集约用海、生态用海、科技用海、依法用海的总要求，合理利用海洋资源，提高海洋开发的科技水平，从海洋生态环境整治与保护入手，加大工作力度；努力形成促进海洋生态良性发展的系统完整的制度体系，用制度保护海洋环境，最终形成有利于海洋开发的节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

5.海洋安全维护战略

以维护海洋权益和海上安全为核心的海洋安全维护战略，包括形成科学的海洋安全筹划思路，加强近海维权统筹，构建维护海外利益的安全体系，加强海洋安全事务上政治、经济、外交与军事手段的协调配合等。这一战略在海洋强国战略体系中居于最外层，为海洋强国战略的实施提供有效的国际环境和安全环境保障。

国防建设方面，海陆并举，重点发展海空军，强化对中国海的制海、制空权，在涉及中国核心利益的第一岛链内的海域谋求一定的军事优势。加强航空母舰、核潜艇、隐形战机等具有制海权、制空权优势武器的制造，增加抑制战争的杀手锏，改变海上力量对比的不平衡状况，在西北太平洋和北部印度洋维持一定的力量存在，增强海外权益的控制力。在政治、外交方面，中国要努力增强对世界海洋秩序和国际海洋事务的影响力，维持一个良好的周边环境，并在国际法应用、海洋机制改革等方面有所建树。

[1]于施洋,王璟璇,杨道玲,等.电子政务顶层设计:基本概念阐释[J].电子政务,2011(8)：2.

[2]徐敦楷.顶层设计理念与高校的科学发展[J].中国高等教育,2008(22):12.

[3]殷克东，孟昭苏，张燕歌.我国创新型海洋强国的战略选择[J].北方经济,2009(4):8.

[4]何兰.中国的海洋权益及其维护[J].思想理论教育导刊,2010(10):52

[5]王芳.对实施陆海统筹的认识和思考[J].中国发展,2012(3):36.

[6]陈韶阳，刘玉龙，程镇燕.国民海洋意识的窘境与出路——提高国民海洋意识途径的探讨[J].海洋信息,2012(3):59.

2014-12-27

海军大连舰艇学院2014年度科研发展基金资助项目

杨丽坤(1972-)，女，博士，讲师；E-mail:likuny321@163.com

1671-7031(2015)02-0073-05

D820

A