从财政视角论我国政府职能的转变

肖文圣，王 芳，周敏倩

（三江学院 经法学院，江苏 南京 210012）

腐败的根源在于权力寻租，而权力寻租的过程中，离不开政府的财政活动，从财政视角看，通过政府职能的转变可以有效地防止腐败。

一、财政是政府职能的体现

财政是政府的收支及其管理［1］。根据马克思主义理论：税收不是什么特别的东西，税收是现代社会国家的主要财政收入，是国家在经济上的体现［2］。财政是政府为了实现政府职能通过筹集的财政资金（主要指税收，也包括政府收费），再分配筹集的财政资金，并且对财政资金的收支进行管理。

随着经济发展水平的提高和国家经济发展阶段演变，财政相应地出现家计财政、现代的资本主义财政和社会主义财政、以及当前的公共财政类型，它们表现出资优化源配置、公平收入分配和稳定经济的三大基本财政职能。当前的公共财政是适应于市场经济的财政类型，要求政府的财政活动为市场经济提供公平的竞争环境、弥补市场失灵等。

国际货币基金组织将财政支出按支出的职能分为一般公共服务、国防、教育、保健、社会福利和保障、住房和社区生活设施、其他社区和社会服务、经济服务以及其他支出；财政收入按收入形式分为税收、政府收费、国有资产收益、债务收入等［3］。可见，政府执行其职能通过财政活动体现出来，首先表现为财政支出，其次表现为财政收入，最后还要表现为财政政策、财政管理和财政协调等财政监督，财政活动是政治与经济的综合反映［2］，“政府应做的，就是财政要干的”。

二、当前我国政府职能转变的要求

我国财政学界根据我国经济发展，不断深化我国政府职能转变的认识。

在界定政府职能方面，谭贤楚将政府职能划分为政治职能和社会管理职能，其中社会管理职能是服务职能，是政府从社会发展角度对社会进步和经济发展所产生的功能和作用，并进一步认为，时代的要求、经济发展和社会进步的需要进行政府职能调整与转变［4］。唐铁汉在界定政府职能时提出“四个分开”：政企分开、政资分开、政事分开和政府与市场中介组织分开，界定政府具有经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四项主要职能［5］。

在划分政府与市场范围时，赵晖在“城市基础设施供给中的政府角色”认识到，政府与市场有两种无法替代的优势和难以接受的劣势，两种方式不是二选一，而是选择两者合作，“只有认清政府经济的作用和特点，并相应地转变其职能，不断积累干预经济的经验，尽可能少的干预弥补市场的失灵，让市场充分发挥作用［6］。杨涛用市场失灵理论来阐述政府干预及其范围不符合我国实际，市场与政府的边界的划分应随着经济发展的不同阶段而及时调整，政府并非是经济人而是公共人，政府权力的垄断是政府规模扩大的根本原因，政府改革目标就是转变政府职能，建立公共服务型政府［7］。

在确定政府职能转变模式时，赵海均认为社会经济平稳发展需要政府职能回归，社会形态的不断变化，要求政府要转变政府角色，回归“一切以经济建设为中心，集中力量发展经济”的政府职能本质，要变全能政府变为有限政府，服务退出政府职能序列，政府主要职能是依法行政、用好纳税人的钱，搞好社会的管理工作［8］。王红雨在探讨转变政府职能模式中指出，适应社会主义市场经济要求，我国政府体制改革的目标是把政府建设成一个履行公共服务职能的公共服务型政府，也指出了政府职能转型中存在的一些问题：管理、监督不到位；以政绩为取向，不计成本、不重绩效造成公共服务资源浪费，公共服务供给缺位［9］。

他们共同点是从政府的经济管理职能方面阐述政府职能转变的必要性、重要性，特别是政府职能的转变定位于公共服务；随着社会发展，政府的职能需要根据经济发展需要而转变，当前要适应市场经济体制的不断完善而进行转变；从财政角度来说，政府职能的转变也要适应财政规律的要求。

三、建立适应我国社会主义公共财政的政府职能

公共财政具有依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，并对做好国有资产管理起着不可代替的作用；只有公共财政才能适应、服务并有利于市场经济的存在和发展。财政学界认识到公共财政具有为市场提供服务的服务性、通过政治程序做出决策的民主性、按照法律程序处理一切管理经济社会活动的法制性等特点［3］。

我国确立社会主义市场经济体制，必然要求我们建立与之相适应的财政制度，即公共财政体制，需要转变政府职能适应公共财政体制。当前很多经济与社会热点，反映我国的政府职能与公共财政特征与要求不符，比如，国企中的“中国两油”食品安全方面的“三聚氰胺，皮革奶”、行业标准方面的不锈钢炊具标注企业“绑架”行业以及“富豪移民”等等问题，反映出政府职能的缺失。

财政理论要求政府职能需要通过财政收支实现，财政需要政府要对收支进行管理，通俗地说正确执行政府职能就是要考虑财政的收入与支出的质量［3］。我国现在问题是政府对完成收支坚决执行，确实保证了我国经济稳定增长，实现了政府的经济管理目标，但是其忽略了管理与监督，忽视了社会管理，忽视了我国财政的制度供给职能和监督控制职能［10］，导致社会问题频频爆发。造成此问题的根本是建立社会主义市场经济体制的同时，却没有遵循相应的财政规律，政府管理失位、错位和越位，造成政府的职能缺失，需要转变政府职能，建立适合我国的公共财政以适应我国建立的有中国特色的社会主义市场经济，需要建立法治政府，保障政府的服务和制度职能。

四、通过制度建设建立法治政府，转变政府职能

诸如上文提到的诸多问题中，央企管理问题、富豪移民问题是制度设计问题；股市问题、行业标准问题是政府及其相关部门自律问题；稀土开采、食品安全问题是政府的责任问题；还有政府的不作为、作为不到位以及乱作为等，导致政府的职能缺失，归结原因是缺乏制度对政府管理规范与约束，需要通过制度建设规范政府职责，实现政府职能的转变：建立公共财政体制，实现政府为市场经济服务、为社会民生服务的职能，实现为社会与经济各种活动和行为提供规范和完善的制度，也只有通过规范和完善的制度才能有效政府执行政府职能中的腐败行为。

那么，在统一领导、分级负责，体现公共财政的原则下，通过加强制度建设，分清政府职责，明确政府功能，建立法治政府实现转变政府服务与制度职能的转变，具体可以从以下几个方面入手：

1.确立政府为市场经济服务的制度化，增强财政的制度供给职能。通过制度建设约束政府行为，以是否为市场经济服务为标准约束政府行为，减少政府失效，降低市场失灵。对市场经济主体，就要发挥市场主体的作用，需要政府制度化地为其提供公平竞争的环境，提高国际竞争力。管理经济的主管部门及相关部门应该建立有利于持续、健康发展的细化管理制度，比如在行业产品标准、质量要求方面，政府及相关部门要加快制度建设，指导市场主体的经营行为。

2.确立政府市场经济监督的制度化，增强财政控制监督职能。政府服务市场需要制度安排，需要通过建立制度管理，维护服务质量，纠正政府失效和市场失灵，发挥政府职能。比如，对于我国央企，政府既要坚持其市场主体地位，为其参与市场竞争提供服务，又要考虑到是它承担国家经济战略的责任，政府需要通过制度设计约束其经营行为，通过制度监督才可以阻止国有利润流失。也只有通过制度监督，才能避免市场主体的不道德、违法、腐败行为。

3.规范政府职责的制度化。政府基本职责应该是服务，是服务于国家利益、服务于公众利益，应该从制度上规定政府应该做什么，什么可以做，什么不可以做，防止政府的乱作为和不作为，需要制度培养大政府职责的意识，才可以避免行政垄断现象的发生。

4.加强政府自律的制度化。政府官员的不作为和乱作为的另一个原因是权力寻租，即腐败，需要从制度上着手根本解决官员的腐败，需要制度具有法律效力，才能避免权力大于法的现象，也只有通过制度建设约束政府，才可以避免暴力拆迁、避免拍脑袋决策、避免财政年底突击花钱等现象继续发生。

5.加强政府决策民主的制度化。民主化的决策才能正确反映政府应该做什么，一个不民主决策的制度会对社会造成更大的伤害，比如政府职责缺失、政府缺乏自律等，要通过制度建设保证政府决策的民主性，根本实现法治政府。

五、结 语

为了实现政府职能转变，建立法治政府是关键，制度建设是核心，通过制度更有效地执行政府职能，有效地执行政府职能才能更好地实现政府的政治、经济、社会和文化等管理目标。而政府通过政府去实现政府的服务、监督、责任、自律和民主又是相互影响和依存的，统一于法治政府范围。比如财政支出的质量问题，一方面由于我国预算制度的不完善，政府预算支出的细节不足，造成财政年底突击花钱，这就是由于缺乏制度保障；另一方面，是由于缺乏制度监督，只顾财政支出时效而不顾支出质量，深刻原因是预算的编制缺乏民主参与，是政府责任以及大政府意识的缺乏。

另外，还要区分中央政府与地方政府职能的区别，在中央政府统一领导下，地方政府受狭隘的政绩观束缚，削弱中央政府管理政策效果。

总之，只有通过制度建设，实现政府管理经济与社会的服务化和制度化，用制度规范服务、用制度规定监督、用制度强化责任、用制度保障自律、用制度保证民主，最终实现法治政府的转变，才能真正适应我国社会发展阶段需要，适应我国未来社会与经济的健康持续发展，适应我国社会文明进步的需求。

［1］ 邓子基.财政学［M］.北京：清华大学出版社，2006.

［2］ 段治平.财政与税收［M］.北京：清华大学、北京交通大学出版社，2010.

［3］ 肖文圣.财政与税收［M］.南京：东南大学出版社，2011.

［4］ 谭贤楚.社会基础与路径选择：基于社会转型的政府职能变迁［J］ .湖北民族学院报（哲社版），2010（3）：131.

［5］ 唐铁汉.我国政府职能转变的成效、特点和方向［J］ .国家行政学院学报，2007（2）：10.

［6］ 赵晖.城市基础设施供给中的政府角色［J］ .人民论坛，2010（11）：14-15.

［7］ 杨涛.中国转型进程中的政府职能悖论［J］ .商业时代，2010（27）：4-5.

［8］ 赵海均.社会经济平稳发展需要政府职能回归［N］ .中国经济时报，2011-01-24：002.

［9］ 王红雨.深化经济体制改革转变政府职能模式［J］ .特区经济，2010（7），137-138.

［10］ 肖文圣.财政职能探析［J］ .财经界，2010（1），85-86.