农村土地承包经营纠纷仲裁制度之实施困境与完善进路

南通市通州区人民检察院课题组

（南通市通州区检察院，江苏南通226300）

党的十八大报告强调指出法治是治国理政的基本方式，在法治社会建设力度加大以及城镇化建设不断提速背景下，广大基层农村地区的矛盾纠纷也日趋复杂多元。近年来，随着国家各项强农惠农政策不断出台，土地价值不断上升，农村土地承包经营纠纷随之增多。为了及时公正地化解农村土地承包经营纠纷，确保农村社会稳定发展，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》）应运而生。该法构建了农村土地承包经营纠纷仲裁制度，为及时化解纠纷，维护当事人合法权益提供了坚实法律基础。然而，由于立法疏漏及其他因素的存在，农村土地承包经营纠纷仲裁制度面临着较为尴尬的实施境地，亟需加以有效完善。

一、农村土地承包经营纠纷仲裁制度之基本概况

（一）农村土地承包经营纠纷仲裁制度之性质

第一，农村土地承包经营纠纷仲裁不同于普通民商事仲裁。一是解决农村土地承包经营纠纷关系到农村稳定大局，具有较强的政策性。二是普通民商事仲裁机构的地点远离农村，不利于农民维权。三是普通民商事仲裁机构具有民间性，缺乏政府财政支持，难以承担化解农村土地承包经营纠纷的重任。因此，农村土地承包经营纠纷仲裁制度实行单独立法，单设专门机构。

第二，农村土地承包经营纠纷仲裁具有民事属性。农村纠纷一般发生在平等民事主体之间，仲裁的最终目的是化解纠纷与维护农民合法权益。因而在农村土地承包经营纠纷仲裁关系中，不存在行政意义上的管理者和被管理者。

第三，农村土地承包经营纠纷仲裁带有明显行政色彩却有别于行政仲裁。该类仲裁中设置在市县级的仲裁委以及派驻乡镇的仲裁庭，不管是在人员以及经费上，都离不开地方政府的支持：一方面是人员上的支持，解决农村土地纠纷需要同时具备农村工作经验与法律素养，农村的特殊情况导致此类人才难以留住，因而实践中由农经干部担任仲裁员较为普遍。另一方面是经费上的保障，农村土地承包经营纠纷情况较为复杂，涉及人多面广，法院对该类纠纷往往也无能为力，对此许多地方政府将农村土地承包经营纠纷仲裁经费纳入地方财政预算，以此保障该类纠纷的顺利解决。［1］

（二）农村土地承包经营纠纷仲裁制度之特点

首先，农村土地承包经营纠纷仲裁程序的启动只需一方当事人的申请即可。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，农村土地承包经营纠纷仲裁无需双方当事人事前签订书面仲裁协议，纠纷一旦发生，当事人不愿或者和解、调解不成功的，任何一方当事人均可向当地农村土地承包经营纠纷仲裁机构申请仲裁。

其次，农村土地承包经营纠纷仲裁程序赋予当事人选择的自由。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条的规定，当事人可以自由选择调解、仲裁或是诉讼等纠纷处理方式，并没有规定农村土地承包经营纠纷仲裁为提起诉讼的必经程序。

再次，农村土地承包经营纠纷仲裁制度实行“一裁两审”。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条的规定，我国的土地承包经营纠纷仲裁实行的是“一裁两审”的制度。其仲裁裁决并不具有终局的效力，当事人还可以就裁决于法定时限内向法院起诉，法院也应当及时予以受理。

最后，立法对农村土地承包经营纠纷仲裁的管辖地作出强制性规定。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十一条规定①《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十一条第一款：“当事人申请仲裁，应当向纠纷涉及的土地所在地的农村土地承包经营仲裁委员会递交仲裁申请书。，农村土地承包经营纠纷仲裁的争议双方不能协商选择仲裁机构。这是由我国农村土地承包经营纠纷的特殊性决定的：一方面，立法如此规定，能够便利双方参加仲裁，方便调查取证。另一方面，农村的实际情况各不相同，假如由其他仲裁机构进行仲裁，可能造成裁判上的不当；同时，仲裁经费纳入地方财政预算，不会为本地区以外的仲裁案件买单。

二、农村土地承包经营纠纷仲裁制度之实施困境

（一）行政化倾向明显

一方面，从农村土地承包经营纠纷仲裁机构的设置来看，仲裁委员会分别由县级或地级市级人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建，法治属性不强。仲裁委员会办事机构一般设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责仲裁委员会日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。农村土地承包经营纠纷仲裁委员会易变成行政单位的附属，集行政管理、仲裁为一体，背离了仲裁法律既定的公正独立性，无论是其设立、人员构成，还是其运行经费、示范章程的制定①毫无疑问，农业部、国家林业局于2009年12月29日发布的《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》的行政化色彩是较为明显的。，都有当地人民政府和行政人员的参与，难保仲裁不受行政干预，在很大程度上影响了农村土地承包仲裁的公正性和权威性。

另一方面，农村土地承包经营纠纷仲裁的启动与管辖也带有明显的行政化倾向。从仲裁的启动程序看，仲裁程序可因一方当事人的申请而启动，并不以双方当事人之间有书面仲裁协议为必要，自愿性不足，反之带有一定的行政强制性，法治色彩淡薄。再次，从仲裁管辖来看，立法坚持属地原则，当事人无权选择仲裁机构，这也导致农村土地承包经营纠纷仲裁缺乏自愿合意性，行政色彩浓厚。这也有悖于纠纷解决机制应当符合正当性、迅速性和效率性的基本要求。［2］ 41-42

（二）机构设置和人员素质存在问题

一方面，农村土地承包经营纠纷仲裁的机构设置较为随意，缺乏严肃性和统一性，有违法治原则。尽管《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁机构的设置做了原则性规定，但由于缺乏与之配套的仲裁机构设置的具体规则，加之各地对仲裁机构性质、定位的认识不统一，导致机构设置上有一定的随意性。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布以后，少数地方至今未设立仲裁机构；有的将仲裁委员会设在县农业局，有的设在县林业局，还有的设置在县农经中心；有的将仲裁委员会直接设在地级市的政府工作机构。此外，仲裁机构与行政机构的依附关系也存在差异。有些地方的仲裁机构实质上就是行政机构的附属单位，有的直接表现为“两块牌子、一套人马”，仲裁与行政职合二为一。［3］同时，在仲裁委员会、仲裁庭的设置及分工上也缺乏规范、统一的做法。

另一方面，农村土地承包经营纠纷仲裁中的仲裁员素质参差不齐，缺乏法治素养。要做好农村土地纠纷仲裁工作，仲裁员至少需要具备两个方面的素质。其一是法律方面的素质。仲裁作为一种准司法活动，要求仲裁员要利用他们所掌握的法律知识来裁断是非，其做出的不仅是一纸裁决书，还暗含着我国法律的评断，最终将成为人民心目中衡量正义的尺度。因此，农村土地承包经营纠纷仲裁中的仲裁员必须具备专业的法律素养，熟知我国《物权法》、《合同法》、《农村土地承包法》等相关法律法规。当前许多地方的仲裁工作由农经系统干部承担，这些人因平时对仲裁工作接触不多，不熟悉仲裁法规，欠缺仲裁知识，导致他们有时在具体的仲裁工作中不能正确适用法律，无法摆正程序的位置，制约了仲裁工作的开展。其二，农村土地承包经营纠纷仲裁中的仲裁员还应当具备做好农村工作及化解矛盾纠纷的素质。农村工作有其自身特点，由熟悉农村工作的农经系统干部及工作人员担任农村土地承包经营纠纷仲裁工作有积极意义。但是，随着农经干部的身份转变成为仲裁员，相应的工作方式也会发生很大变化：一是先前的农经干部主要是农村经营管理与农民负担监督管理、农村财务管理等，成为仲裁员以后还要化解农村纠纷，维护农村稳定；二是先前的农经干部解决纠纷主要依靠行政身份来威慑当事人，成为仲裁员以后则要依靠法律来定纷止争；三是工作手段发生了变化，从行政化纠纷解决方式到讲求按程序办事，居中公断案件。［1］然而实践中，兼任仲裁员的农经系统专业干部在开展仲裁工作时，并未适时转变自己的工作方式，无法真正胜任仲裁工作。总之，当前的仲裁队伍欠缺扎实的专业素养，也未摸索出适合开展仲裁工作的道路。

（三）农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼程序的衔接不畅

一是“一裁两审”制度弱化了仲裁功能。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条之规定，我国农村土地承包经营纠纷仲裁实行有别于民商事仲裁的“或裁或审、一裁两审”制度。本质上而言，“一裁终局”是仲裁的基本特征，土地承包纠纷仲裁的“一裁两审”制度，弱化了仲裁程序的高效职能，无法体现仲裁便民、快捷的优点，在很大程度上削弱了仲裁的法治功能。

二是受理范围并不一致。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，除土地征收及补偿纠纷以外，农村土地承包经营仲裁委员会的受案范围几乎包括所有的农村土地承包经营纠纷。同时，根据最高人民法院的相关司法解释②最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷案件适用法律问题的解释》第1条：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”，法院不受理对农村土地承包经营确权诉讼和针对土地补偿费分配数额的诉讼。如此看来，承包权的取得、补偿费的分配数额、承包地的收回、调整等发生的纠纷是被排除在民事诉讼受案范围之外的。因而，农村土地承包经营纠纷仲裁的受案范围比法院诉讼的受案范围要大。因受案范围不统一，会造成仲裁裁决后当事人不服向法院起诉，法院不受理的情形。

三是仲裁和诉讼适用的依据并不相同。作为国家审判机关，其判决必须依法作出。农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的作出，可以依据法律的规定，也可以依据当事人双方基于仲裁庭的调解或自行和解达成的协议，当事人依据国家政策或者民间规约达成协议，仲裁机构也可据此作出裁决。然而，仲裁委员会到底能否依据司法解释作出裁决，如果村民在民间规约中约定了相关内容，人民法院能否依据民间规约作出审判，仲裁委员会能否依此作出仲裁，都存在问题。

四在证据的收集和适用方面并不相同。仲裁程序中的证明标准和证明规则相对宽松，对于证据收集的规定尤其如此。而诉讼程序中，证据的收集和适用必须遵循严格的证据规则。因此，在当事人不服仲裁裁决向法院提起诉讼的案件中，仲裁程序中的证据能否顺利地在诉讼程序中发挥作用，无从可知［4］。

（四）农村土地承包经营纠纷仲裁的执行难度大

实践中，农村土地承包经营纠纷仲裁的执行难度较大，损害了法治权威和尊严。农村土地纠纷的争议标的物是作为不动产的土地，土地的收益来源于对它的耕作，如果有人恶意妨害权利人的耕作，土地不像一般的不动产如房屋等通过要求妨害人强制迁出以达到排除妨害、恢复权利的目的。因此，很多土地纠纷诉讼的胜诉者赢了诉讼输了土地，即使法院的强制执行时常也是无能为力。

法院不配合农村土地承包经营纠纷仲裁执行，不仅使农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的努力付之东流，而且导致农民受侵害的土地承包权益无法得到恢复，承包地被撂荒。显而易见，只有加强仲裁机构与法院的协调与配合，农村土地承包工作才能顺利开展，特别是仲裁的执行工作才有保障。

三、农村土地承包经营纠纷仲裁制度之完善进路

（一）厘清农村土地承包经营纠纷仲裁的性质，淡化仲裁的行政属性

一方面，厘清农村土地承包经营纠纷仲裁的性质，是加强制度建设的前提。其一，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》所规定的农村土地承包经营纠纷受案范围可看出，无论是发生在发包方与承包方之间，还是发生在承包方之间、承包地的流转双方当事人之间的纠纷，本质上都属于民事纠纷。农村土地承包经营纠纷虽然有不同于普通民事纠纷的特殊性，但其纠纷性质仍应属于民事或经济纠纷，作为解纷手段或机制的仲裁，其性质上仍属于民事仲裁而非行政仲裁。 其二，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁申请和受理、仲裁庭的组成、仲裁庭的开庭、裁决和送达等。其立法框架，内容和程序设计，基本上是以《仲裁法》为“母法”和“蓝本”的。［1］因此，我国的农村土地承包经营纠纷仲裁，应当以民事仲裁的基本理念为理论支撑。

另一方面，淡化仲裁的行政属性，是完善农村土地承包经营纠纷仲裁的基础。

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，将仲裁体制引入我国农村土地承包经营纠纷的处理机制，是我国的一大创举。对现行农村土地承包经营纠纷仲裁制度进行“去行政化”改造，回归仲裁民间性、自主性之本质，在民事仲裁总体框架下构建合理的农村土地承包经营纠纷仲裁机制，充分发挥仲裁程序优势，是加大农村社会治理力度，推进法治社会进程的必然之举。具体而言，“去行政化”的关键在以下三点：一是在仲裁委员会的设置上，应将此仲裁机构从政府部门中脱离，避免其与行政机关的行政隶属，以保证其独立性。二是在日常工作开展上，仲裁委员会应组建自己的常设性办事机构，不宜将其日常工作交由当地农村土地承包管理部门承担，从而减少行政干预，保证公平公正。三是在受案范围上，应明确农村土地承包经营仲裁委员会的受案范围，避免与行政机关处理案件之间的权力重叠。应当协调统一立法，避免农村土地承包经营纠纷解决途径之间的矛盾规定，减少行政对仲裁的干预，“使仲裁的本质属性和特征还原归位”［5］ 24。

（二）规范农村土地承包经营纠纷仲裁的机构设置，提升仲裁人员的素质

一方面，当前农村土地承包经营纠纷仲裁的机构设置随意，有违法治原则。应当尽快出台仲裁机构组织规则，明确仲裁机构设置原则、设置程序、仲裁委员会与仲裁庭的分工和职责、与各层级调解机构的关系及衔接等。仲裁委员会应当与行政脱钩，保证仲裁的独立和公正。农村土地承包经营纠纷仲裁机构可以由政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建，但仲裁机构不附设在任何行政机关内部，而是作为独立的机构建制。在人事方面，仲裁机构采取委员会制，仲裁办事机构人员由委员会选聘。在财政上，农村土地承包经营纠纷仲裁应当采取有利于当事人原则，仲裁收费应当采取较低标准，经费的短缺应当由财政以公益支出的形式划拨。［6］

另一方面，当前农村土地承包经营纠纷仲裁机构中仲裁员素质普遍不高，缺乏法治素养。对此，一要加强对仲裁员的业务培训，提高业务素质。要定期组织仲裁员参加业务培训，学习相关的法律知识，了解最新的国家土地政策，主要是要加强与仲裁相关的程序性法规与实体性法规的培训力度，增强仲裁员的农村工作能力及化解矛盾技能。二要建立符合中国国情、农情的仲裁员遴选机制，保证仲裁庭独立审理、判断、裁决纠纷。既要体现仲裁准司法性对仲裁员的基本素质要求，严格准入制度，也要考虑农村土地承包经营纠纷的涉农性、专业性强的特点，对仲裁员的遴选条件和遴选程序做出明确规定。三，为保证当事人选择仲裁员的权利，应当实行仲裁员名册制。改变实践中仲裁机构随意指定仲裁员、以公开抽签的方式确定仲裁员等违背当事人意思自治的做法。四要实行仲裁监督员制度。聘请有知识文化和较高威信的人如人大代表、政协委员等作为仲裁监督员，参加仲裁庭审，监督仲裁工作的合法性和仲裁员的职务行为。［7］

（三）构建仲裁与调解相结合、仲裁与诉讼相衔接的良性互动机制，提升制度实效

一方面要坚持仲裁与调解相结合。尽管仲裁是解决农村土地承包经营纠纷的一大法宝，然而农村土地承包经营纠纷调解在纠纷解决中的作用仍然不可忽视。一方面，调解适用范围广，针对性强，坚持区（市、县）、镇（乡）、村各级联动，参与人多面广。通过逐级调解，可及时有效将纠纷化解在基层，将矛盾消灭于萌芽，不仅减轻了农村土地承包经营纠纷仲裁的工作量，并且能将解决纠纷带来的负面影响降至最低，解决土地承包经营纠纷的成本降至最小［8］。因而解决土地承包经营纠纷，应当从农村实际情况出发，坚持调解与仲裁相结合的原则。另一方面是做好层级联动的基础上做好部门联动工作，农村土地承包经营纠纷涉及种植（农）业、林业、养殖业（桑蚕、淡水养殖业）；宅基地、自留地、承包地集体所有土地和国家土地（指委托村集体经济组织发包）等方方面面，涉及范围广，政策性较强，仅靠农林主管部门的力量不足以很好解决纠纷，因而应当坚持仲裁与调解相结合，在逐级调解后仍不能解决纠纷时，再在调解基础上进行仲裁。［9］

另一方面要强化仲裁与诉讼的衔接。农村土地承包经营纠纷仲裁作为与协商、调解、诉讼相并列的纠纷解决方式，具有显著的定纷止争功能和优势。仲裁与诉讼的衔接与良性互动，不仅关系到事实认定与法律适用的统一性，更关系到纠纷解决的效率性与公正性。主要应做好以下几点：一是明确农村土地承包经营纠纷仲裁与诉讼在受案范围上相互衔接。农村土地承包经营纠纷仲裁受理的案件范围比人民法院的受案范围要广，如果当事人不服仲裁裁决向法院起诉，“一裁两审”的制度设计可能将无法得到实行。因此，人民法院应考虑扩大案件的受理范围，使得农村土地承包经营纠纷仲裁机构的受案范围与人民法院的受案范围保持一致，避免发生法院因该纠纷不属于其受案范围而驳回当事人对仲裁裁决不服的起诉。二是明确人民法院对仲裁裁决进行司法审查，而不是对案件进行重新审理。如果人民法院对农村土地承包经营纠纷案件进行重新审理，这就无异于仲裁的二次审理，不仅没有必要，也浪费司法资源。这是因为，“如果两种救济规范的安排上无实质差别时，允许相关主体在选择了一种救济方式时保留对另一种救济方式的选择权必将导致资源利用无效”。［10］ 397三是建立仲裁机构与人民法院的联系制度。在明确仲裁与诉讼各自分工的前提下，通过保持日常联系，了解仲裁、诉讼动态，加强仲裁机构和人民法院的沟通与合作，使农村土地承包经营纠纷在仲裁部门或人民法院得到及时、妥善解决。

（四）确保仲裁裁决执行到位，维护制度权威

首先，仲裁机构在裁决案件过程中要做到程序公开公正，裁决合法有效，具有执行可能性。仲裁机构一旦枉法裁判，那么其裁判结果无疑就失去了执行合法性与合理性。

其次，人民法院应当积极配合执行，针对被执行标的物土地的特殊性质，有的放矢，积极采取有效的应对措施。对有能力履行裁决而拒不履行裁决的义务人，可以按照《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，采取适当的强制执行措施，迫使其履行法定义务。

最后，认真做好执行效果回访工作。鉴于承包地的特殊性质和用途，进行回访的目的是保证承包地由权利人正常的耕种和使用。若在回访过程中发现义务人存在妨害耕种等行为的，仲裁机构应当及时予以劝导、制止甚至处罚。执行并非一个部门的任务，在具体的仲裁实践中，不管是仲裁机构，还是人民法院，对执行工作都要高度负责，积极采取各种合法手段保证裁决执行到位，维护权利人的合法利益。

［1］ 贺海波.我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究［D］ .湘潭大学，2010.

［2］ ［日］ 谷口安平.程序的正义与诉讼［M］.王亚新，刘荣军译，北京：中国政法大学出版社，2002.

［3］ 史卫民.农村土地承包经营纠纷仲裁制度探讨［J］ .华南农业大学学报（社会科学版），2009（3）.

［4］ 卞辉，樊志民.我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度的悖论及出路［J］ .西安交通大学学报（社会科学版），2014（3）.

［5］ 张建华.仲裁新论［M］.北京：中国法治出版，2002.

［6］ 郝飞.关于我国建立农村土地承包经营纠纷仲裁制度的探讨［J］ .仲裁研究，2008（2）.

［7］ 胡洪艳，孙志强.开展仲裁工作，化解土地纠纷［J］ .农村经济管理，2006（10）.

［8］ 刘昕.浙江省农村土地承包经营纠纷仲裁研究［D］ .浙江农林大学，2012.

［9］ 李祖军，陈维君.农地承包经营纠纷仲裁制度的实施困境与出路［C］ //中国民事诉讼法学研究会2014年年会暨新修改民事诉讼法适用理论与实务研讨会论文集.

［10］ 廖永安.民事诉讼理论探索与程序整合［M］.北京：中国法治出版社，2005.